בג"ץ 10574/03 שירותי בריאות כללית נ. מר בינימין נתניהו - שר האוצר

השופטת ד' ביניש :

1.העותרת, שירותי בריאות כללית, טוענת בעתירתה כי המשיבים, שר האוצר ושר הבריאות, יוצרים הפליה בין בתי החולים הכלליים הממשלתיים והעירוניים לבין בתי החולים הכלליים שבבעלותה. לפיכך, מבקשת היא כי נורה למשיבים להקציב לה מימון בשיעור שווה לתקצוב בתי החולים הממשלתיים שבבעלות המדינה. במסגרת ההשוואה המבוקשת, טוענת העותרת כי היה על המדינה לקבוע קריטריונים שוויוניים לתמיכות בבתי החולים שלה ובבתי החולים הממשלתיים וכי אין המדינה רשאית לתקצב את בתי החולים הממשלתיים ללא קריטריונים כאלה.

בעתירה שבפנינו הוחלפו טענות שונות ותגובות בכתב בין העותרת למשיבים ולקראת שמיעת הטענות בעל-פה, שנקבעה ליום 13.4.05, הוגשה הודעה מפורטת בכתב מטעם המשיבים, אשר העותרת הגיבה גם עליה.

שלוש טענות מרכזיות הועלו מטעם המשיבים כבסיס לדחיית העתירה. ראשית, טוענים המשיבים כי דין העתירה להדחות על הסף מחמת מניעות; שנית, טוענים הם כי דין העתירה להדחות לגופה, בשל העדר נורמה משפטית המחייבת את המדינה להעניק ל"גופים פרטיים הפועלים למטרה ציבורית תמיכה כספית בשיעור התקציב בו מתוקצבת הפעילות שהממשלה מבצעת בעצמה באותו תחום"; עוד מבקשים המשיבים כי נדחה את טענת ההפלייה כיוון שלעותרת מאפיינים שונים וייחודיים לעומת בתי החולים הממשלתיים ואין בסיס להשוואה ביניהם.

2.אשר לטענת המניעות, זו מבוססת על כך שטענות העותרת לעניין תקצוב בתי החולים עלו רק לאחר שהמדינה ערכה הסכמים עם העותרת בהם העבירה לה סכומי כסף ניכרים, תוך שהעותרת ויתרה בהסכם על כל תביעה או דרישה כלפי המדינה בגין עילה שהיתה ידועה לה בעת חתימת ההסכם (למעט מספר עניינים שצוינו במפורש בהסכם). אין ספק כי טענות העותרת מבוססות על מציאות הנמשכת שנים רבות שהעותרת מודעת לה; אף על פי כן הוגשה העתירה סמוך לאחר חתימת ההסכם האחרון בין העותרת למדינה. יצויין כי הסכם כזה נחתם עם העותרת ביום 30.12.98, במסגרתו קיבלה העותרת תמיכה בשיעור של מאות מיליוני שקלים ובו נכלל סעיף ויתור תביעות כאמור. עוד יצויין כי הסכם נוסף נחתם ביום 11.12.02 ובסעיף 8 שבו נקבע כדלהלן:

"8. מיצוי תביעות

מוסכם בין הצדדים כי התמיכה לפי הסכם זה ניתנה לקופה בהתחשב במצבה הכספי ולפיכך:

8.1 הקופה מוותרת על כל דרישה ו/או תביעה כלפי הממשלה בעניינים שעילתם היתה קיימת במועד שלפני חתימת הסכם זה, והיו ידועים לקופה בעת חתימת הסכם זה.

8.2 לעניין האמור בסעיף 8.1 'ממשלה' – לא כולל בתי חולים ממשלתיים ותאגידים הקשורים להם. המוסד לביטוח לאומי, תאגידים ממשלתיים אחרים ורשויות מס".

לטענת המדינה, ההסכמים האמורים נועדו לתמוך כספית בעותרת על רקע מצבה הכספי הכולל. אילו עמדה התביעה הנוכחית של העותרת, אשר הוגשה זמן קצר לאחר חתימת ההסכם מיום 11.12.02, בפני המשיבים, היה בכך כדי להשפיע כמובן על מהלך המשא ומתן ועל שאלת היקף התמיכות שניתנו לעותרת במסגרת אותו הסכם.

העותרת, מצידה, העלתה טענות שונות כדי להדוף את טענת המניעות מכוח ההסכם. בין היתר, ביקשה לתת פרשנות לסעיף 8 להסכם לפיה, סעיף הויתור איננו כולל את התביעה נשוא העתירה, בשל האמור בסעיף 8.2 להסכם, בדבר שמירת זכויות כלפי בתי חולים ממשלתיים.

פרשנותה של העותרת דחוקה ולמעשה אינה סבירה. משהחריגה מטענת ויתור התביעות כלפי הממשלה תביעות נגד בתי חולים ממשלתיים ותאגידים הקשורים להם, אין זה סביר ליתן לחריג זה פרשנות הכוללת את העניין המשמש נושא לעתירה, אלא מדובר בהתחשבנות השוטפת בין העותרת לגופים המנויים בסעיף 8.2 להסכם. גם טענתה הנוספת של העותרת כאילו במועד חתימת ההסכם לא היתה מודעת לגרעונות בתי החולים שלה אין בה ממש. כך גם אין יסוד לטענה כי תחולת ההסכם תמה עתה במועד בו הגענו לבירור העתירה. אשר על כן, יש בסיס לטענת המדינה כי העותרת מנועה מלהעלות תביעתה לתקצוב בתי החולים שלה ומניעות זו נובעת מההסכם האמור (ראו והשוו: בג"ץ 1829/02 שירותי בריאות כללית נ' שר הבריאות , פ"ד נ"ח(1) 406). גם אם מוכנים אנו להניח כי יש טעם בטענתו של בא-כוחה המלומד של העותרת, עורך-הדין ד"ר יהודה בן-מאיר, לפיה לא תיחסם לעולם דרכה של העותרת לתבוע את הממשלה על פי צרכיה - צרכים משתנים ודינמיים - עקב ההסכם האמור; הרי קיומם של בתי חולים ברשות העותרת הינו נתון בסיסי מובהק בין הנתונים הטבועים בעותרת מקדמת דנא, שהיה בידיעת העותרת בעת חתימת ההסכם.

3.לגופה של העתירה, הרי מבקשת העותרת לשנות באופן בסיסי את מערכת היחסים עליה מבוססת התמיכה הכספית שניתנת לה על ידי המדינה; וזאת על ידי העלאת הטענה של הפלייה והטענה כי על המדינה החובה לתקצב את בתי החולים של העותרת כמו את בתי החולים הממשלתיים. אין ממש בטענת ההפליה שמעלה העותרת. מקובלת עלינו טענת המדינה כי אין שוויון בין בתי החולים של העותרת לבין בתי החולים הממשלתיים. בתי החולים הממשלתיים הינם בבעלות המדינה, עובדיהם הם עובדי מדינה ועל המדינה החובה לתקצב אותם במישרין וכך היא עושה תוך עיגון התקציבים בחוק התקציב. נכונה טענת המדינה כי בנסיבות אלה תקצוב בתי החולים הממשלתיים כמוהו כתקצוב כל היחידות הממשלתיות. נכונה גם הטענה כי יש הבדל בין תקצוב פעילות עצמית של הממשלה בביצוע עבודה לבין הענקת תמיכות כספיות לגופים הפועלים למטרה ציבורית אף שאינם גופי מדינה. נוסיף ונזכיר כי בהבחנה שערכה המדינה בתשובתה בין בתי החולים של העותרת לבתי החולים הממשלתיים, הדגישה כי מדובר בגופים פרטיים, המשתייכים לסוג הגופים אשר המדינה אינה חייבת לממן את פעילותם ומתן התמיכות להם נתון לשיקול דעתה, על פי מדיניות התמיכות שלה בגופים פרטיים. ייתכן ותיאור זה של בתי החולים של העותרת אף כי נכון הוא באופן פורמלי, אין הוא משקף את התמונה במלואה מבחינה מהותית. טענתה של העותרת כי בתי החולים שלה נותנים שירות חיוני לציבור גם מקום שהממשלה אינה מספקת שירות כאמור וכי השירות ניתן בהתאם לדרישותיה והנחיותיה של הממשלה, אינה מופרכת. עם זאת, צודקת המדינה בטענתה המרכזית כי פעילות העותרת היא בעלת מאפיינים ייחודיים המבדילים אותה מבתי החולים הממשלתיים; בין היתר, די אם נציין את הטענה כי העותרת בפעילותה משמשת בה בעת גורם המעניק שירותי טיפול רפואי ואשפוז וכן גורם מבטח לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן: חוק ביטוח בריאות ממלכתי ), המפנה מטופלים לטיפול ואשפוז בבתי החולים. כן מציינת המדינה כי המבנה הייחודי של העותרת מאפשר לה להשפיע על היקף ועל סוג הטיפולים הרפואיים המתקיימים בבתי החולים שלה וכתוצאה מכך נהנים בתי החולים של העותרת מהעדפה לעומת בתי החולים הציבוריים אשר אינם בבעלותה. בתשובתה ציינה המדינה הבדלים נוספים הנובעים ממאפייניה הייחודיים של העותרת, ובהם המימון שמקבלת העותרת בתמורה לשירותים של מרפאות בקהילה אותם חייבת היא להעניק על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי ועוד. מאפייניה הייחודיים של העותרת כאמור מובאים בחשבון במסגרת הסדרים שונים המונהגים במשק הבריאות, כגון נוסחת "הקפינג" המסדירה את ההתחשבנות בין בתי החולים השונים בגין שירותי אשפוז הניתנים למבוטחי הקופות ואינה מביאה בחשבון את נתוני הפעילות שמספקת העותרת למבוטחיה בבתי החולים שבבעלותה, נוסחה ייחודית לעותרת.

הנה כי כן, מערכת ההתחשבנות שבין המדינה לעותרת היא מורכבת ואין בעובדה שבתי החולים שלה מעניקים שירות חיוני לציבור, כדי להעמידם על בסיס אחיד עם בתי החולים הממשלתיים.

על רקע כל אלה, אין ספק כי טענת העותרת לפיה יש להשוות את תקצוב בתי החולים שלה לבתי החולים הממשלתיים והעירוניים היא טענה מרחיקת לכת, שאין לה בסיס משפטי. כיוון שנשמטה הקרקע מטענתה המרכזית של העותרת, דין עתירתה להדחות.

4.בשולי הדברים נעיר, כי מתשובת המדינה עולה שהממשלה אכן מכירה בחובתה לתמוך בעותרת בגין פעילות בתי החולים שלה, אלא שעל פי השקפתה תמיכה זו נעשית על בסיס של צרכים קונקרטיים המובאים בפני המשיבים. מטבע הדברים, מתקיים ככל הנראה צינור הדברות בין העותרת לבין המשיבים ובמגעים השוטפים ביניהם יש להניח כי צרכים קונקרטיים ייבחנו בעתיד בכפוף למגבלות התקציביות, לדרישות הנגדיות שמציבה הממשלה לעותרת ולהתחייבויות ההדדיות שביניהם.

אשר על כן, העתירה נדחית.