בג"ץ 1816/97 מדינת ישראל נ. עירית חיפה

ב בית המשפט העליון בירושלים

רע"א 1816/97

בפני: כבוד המשנה לנשיא ש' לוין

כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן

כבוד השופטת ד' ביניש

המבקשת : מדינת ישראל

נגד

המשיב:

עירית חיפה

ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי

בחיפה מיום 20.2.97 בת.א. 873/94

ה"פ 842/94 שניתנה על-ידי כבוד הנשיא

מ' סלוצקי

תאריך הישיבה: י"ז בסיון תשנ"ט (1.6.99)

בשם ה מבקשת: עו"ד יוכי גנסין

בשם המשיבה: עו"ד ברטוב נחמן

פסק-דין

השופטת ט' שטרסברג-כהן :

1.המשיבה - העיריה - הגישה תביעה לבית המשפט המחוזי בחיפה, בה תבעה מן המערערת - המדינה - תשלום אגרת פינוי אשפה, לפי סעיף 27 לחוק עזר לחיפה (שמירת הסדר והניקיון), התשמ"ב1981- (להלן: חוק העזר), עבור שנות המס 1985 עד 1994, בשל שלושה נכסים, המוחזקים על ידי שלושה מוסדות ממשלתיים. השאלה לדיון ולהכרעה היא, האם חייבת המדינה בתשלום האגרה האמורה, לאור הוראות הפטור המצויות בסעיף 3(ב) לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פטורין) 1938 (להלן: פקודת הפטורין) ובסעיף 42 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] (להלן: פקודת הפרשנות).

בית המשפט המחוזי

2.בית המשפט המחוזי קבע, כי המדינה פטורה מתשלום ארנונה כללית, וזאת לאור הוראת הפטור הכללית - המצויה בסעיף 42 לפקודת הפרשנות, והוראת הפטור המיוחדת לעניין ארנונה כללית - המצויה בסעיף 3(ב) לפקודת הפטורין. בית המשפט קבע, כי אין המדינה פטורה מתשלום אגרת פינוי אשפה, בשיעור של שליש מסכום הארנונה, כפי שנקבע בסעיף 27(ב) לחוק העזר. הטעם לכך הוא, כי יש לאפיין את אגרת פינוי האשפה כ"אגרה" ולא כארנונה כללית. האגרה היא תשלום חובה המוטל תמורת מצרך או שרות, ואילו הארנונה הכללית מאופיינת כ"מס". לפיכך, פטור מארנונה אינו בהכרח, פוטר מתשלום אגרה. עוד קבע השופט קמא, כי אין לראות באגרה זו חיוב עקיף בתשלום ארנונה או חלק הימנה. לטעמו, יש לראות בה ביטוי לאומדן סביר של עלות פינוי האשפה, המהווה חלק מכלל עלות השירותים שהעיריה חייבת ליתן לתושביה. כמו כן קבע השופט קמא, כי אגרת פינוי האשפה אינה משתלמת כתגמול בעד שרות מסוים

של פינוי אשפה ורק עם מתן השרות בפועל, וכמוה כאגרות אחרות שהפכו במשך הזמן להיטלים גם כשאין נזקקים לשירותים שבעדם משולמת האגרה. הדרך לקבל פטור מחיוב באגרת פינוי אשפה - אליבא דשופט קמא - קבועה בסעיף 22 לחוק העזר, לפיו יש לקבל היתר לכך מן העיריה. המדינה בענייננו לא קיבלה היתר כזה.

תמצית טענות הצדדים

3.טוענת המדינה, כי אין היא חבה בתשלום אגרת פינוי האשפה, לפי סעיף 27 לחוק העזר, וזאת בשל הטעמים הבאים: אגרת פינוי האשפה הינה למעשה ארנונה שמתשלומה היא פטורה על פי סעיף 3(ב) לפקודת הפטורין. על פי הטענה, אין אגרה זו אלא אמצעי להטלת ארנונה על המדינה, תוך עקיפת הפטור שניתן לה בחוק, מתשלומה; אף אם נראה את אגרת פינוי האשפה כ"אגרה", עדין יש לראות בה הטלת "חובה", וחל עליה סעיף 42 לפקודת הפרשנות, האוסר להטיל על המדינה, חובה, אלא אם כן היא מוטלת עליה במפורש על פי חוק. מכאן, שאין המדינה מחויבת בתשלום אגרת פינוי האשפה, כיון שאין הוראת חוק מפורשת המטילה חיוב באגרת פינוי אשפה על המדינה; אף אם חוק העזר חל על המדינה, לא חל עליה סעיף 27(ב) שבו, משום שהוא עוסק ב"אשפה ביתית", ואילו האשפה שמדובר בה בענייננו היא "אשפה מפעלית", המתפנית באופן עצמי על ידי המחזיק או על פי הסכם עם העיריה (סעיף 28 לחוק העזר). לטענת המדינה, אין לחייב את המדינה בתשלום אגרת פינוי אשפה, גם מאחר והיא דאגה בפועל, בתקופות שונות ולגבי מוסדות שונים, לפינוי האשפה באופן עצמי על חשבונה, או על פי הסכם עם העיריה, לפיו שילמה לעיריה דמי פינוי מוסכמים, ואם תחויב כדרישת העיריה, תלקה בכפל תשלום.

4.לעומתה טוענת העיריה, כי סעיף 3(ב) לפקודת הפטורין פוטר את המדינה רק ממס רכוש, ארנונה כללית ומס חינוך, ולא מיתר התשלומים, שמוסמכת העיריה להטיל על תושביה מכח חוק. עוד טוענת העיריה, כי אין לפרש את סעיף 42 לפקודת הפרשנות באופן שהוא מקנה למדינה פטור גורף. אשר על כן, מוטלת על המדינה חובת תשלום אגרת פינוי האשפה לפי סעיף 27(ב) לחוק העזר, שחל על כל אלה הפטורים מארנונה. סעיף 28 לחוק העזר מטיל על מחזיק מפעל חובת פינוי פסולת המפעל, בין בפינוי עצמי - שאז נושא המחזיק בהוצאות הפינוי בעצמו, ובין בפינוי על פי הסכם עם העיריה - שאז משתלמת אגרת פינוי פסולת מפעל לעיריה. על פי הטענה, פינוי פסולת מפעל, בין באופן עצמי ובין על פי הסכם עם העיריה, הוא נושא נפרד ונוסף לפינוי אשפה ביתית שבגינו על המדינה לשלם אגרת פינוי אשפה, לפי סעיף 27(ב) לחוק העזר.

הנחית היועץ המשפטי לממשלה

5.פטור המדינה מתשלום אגרות וארנונות עירוניות נדון לא אחת על-ידי הגורמים הנוגעים בדבר. לאור עמדת הרשויות המקומיות, לפיה חייבת המדינה בתשלומי החובה, ומנגד עמדת המדינה, שביקשה לחסות בצילו של פטור מחובת תשלומם, הועבר העניין לטיפולו של היועץ המשפטי לממשלה, שנדרש לנושא והוציא עוד בשנת 1968 הנחיה מס' 21.754, לשם הסדרתו. בהנחיה זו הורה היועץ המשפטי למשרדי הממשלה לשלם לרשויות המקומיות את כל התשלומים עבור שירותים, שכל בעל רכוש חייב לשלם להן בגין רכושו. היועץ גם ציין את המנגנון העומד לרשות משרד ממשלתי אם סבור הוא שהאגרות הן גבוהות למעלה מן המידה.

השופט קמא מצא בהנחיה זו תימוכין לקביעתו, לפיה חייבת המדינה בתשלום אגרת פינוי אשפה. המדינה מצידה מעלה טענות שונות ומשונות בניסיון להשתחרר מהנחיית היועץ, או לשכנע כי אין היא חלה על העניין שבפנינו. במהלך הדיון נתבקשה המדינה לחזור ולפנות אל היועץ המשפטי ולקבל הנחייתו בדבר עמדתה הראויה במשפט זה. למרבית הצער, לא שינתה המדינה את העמדה אותה ביטאה בכתב הערעור, דבר תמוה ביותר לאור הנחיית היועץ המשפטי שעמדה בתוקף שנים רבות וככל הנראה לא שונתה עד לעמדה שננקטה בתיק זה. המדינה קיבלה הזדמנות להשלים טיעוניה בעניין זה לאחר שיקול נוסף מצידה בעניין עמדתו של היועץ המשפטי בשאלה הנדונה. נתקבלה השלמת טיעון, בה מועלים נימוקים מנימוקים שונים להסביר מדוע עומדת היא על הפטור המגיע לה, לטענתה, מכוח סעיף 42 לפקודת הפרשנות. המדינה ניסתה ליישב את עמדת היועץ המשפטי משנת 68', שנהגו לפיה הלכה למעשה, עם עמדתו כיום ועל אף הנימוקים הרבים והמפותלים שהועלו בעניין זה, לא שוכנעתי שיש בהם כדי ליישב את אי ההתאמה הלכאורית בין העמדה אז והעמדה היום.

בעקרון, נראית לי עמדתו של היועץ המשפטי בהנחיה משנת 1968. עם זאת, לאור העמדה הננקטת כיום על-ידי המדינה והיות והמדינה מבקשת למצות את ההתדיינות בהכרעה שיפוטית, ככל הנראה, משום המשמעות הכספית העצומה הכרוכה בהסכמה לעמדת העיריה, אפנה, אפוא, לבדיקת המצב המשפטי לאשורו בסוגיה שלפנינו.

המסגרת הנורמטיבית

6.מפאת חשיבותן של הוראות הדין הרלבנטיות, תובאנה הן כלשונן:

סעיף 42 לפקודת הפרשנות (קודמו סעיף 45 לפקודת הפירושים משנת 1945) קובע כי:

"אין חיקוק בא לגרוע מכל זכות של המדינה, או להטיל עליה חובה, אלא אם נאמר בו במפורש."

סעיף זה הושאר בתוקף בסעיף 31 לחוק הפרשנות, תשמ"א1981-.

סעיף 3(ב) לפקודת הפטורין ממשיך וקובע:

"הממשלה ואנשים המחזיקים בקרקע מטעם הממשלה יהיו פטורים ממס למרות כל דבר האמור בפקודת העיריות 1934 -

...

(ב) הארנונה הכללית לא תוטל על כל בנין או קרקע תפושה שהמחזיקים בהם הם הממשלה, או כל אדם אחר או מוסד אחר המחזיקים בהם מטעם הממשלה ...

הוראות סעיף זה לא יחולו בתחום עירית ירושלים או בתחום עיריה אחרת שהכריז עליה שר הפנים, לאחר התייעצות בשר האוצר, שהיא עיר עולים."

אין חולק על כך, שתחום עירית חיפה לא הוכרז כעיר עולים כך שחל בתחומה סעיף 3(ב) הנ"ל.

7.בשנת 1998 תוקנה פקודת הפטורין, באופן שהוטל חיוב בתשלום חלקי של ארנונה כללית, על מי שהיה פטור על פי הפקודה מתשלום ארנונה כללית. החיוב בארנונה כללית בא במקום החיוב בתשלום אגרת פינוי אשפה או כל אגרה אחרת, ובלבד ששעורה של הארנונה הכללית לא יפחת משעור האגרות ששולמו קודם לתיקון. (על מנת להבין את ההתפתחות החקיקתית נביאנה בקצרה כדלקמן: עד שנת 1992 היה מוענק פטור למדינה בסעיף 3(ב) לפקודת הפטורין. בשנת 1992 בוטל הפטור, כשתחילת תוקף הביטול נדחתה בחוקי ההסדרים שחוקקו באותן שנים, עד לתחילת שנת 1998. בשנת 1995 חוקקה הוראת מעבר, שקבעה חובת תשלום חלקי של ארנונה כללית, בדומה להוראה שקיימת מאז תחילת שנת 1998 בפקודת הפטורין (ראו: חוק לתיקון פקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פטורין) (מס' 6), התשנ"ב1992-, חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), תשנ"ה1995- וחוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), התשנ"ח1998-)).

תביעת העיריה מתייחסת לשנים 1994-1985, בהן היה תוקף לסעיף 3(ב) לפקודת הפטורין, אך העיריה מבקשת ללמוד מן ההוראה, לפיה הארנונה החלקית לא תפחת מהאגרה ששולמה קודם לכן, כי קודם לכן אכן שולמה אגרת פינוי אשפה. נימוק זה עקיף מדי וחלש מכדי לגזור ממנו חובת תשלום אגרת פינוי אשפה קודם לתיקון.

דיון

8.בענייננו, אין מחלוקת, כי אין הוראה מפורשת בחוק, המטילה חובה על המדינה לשלם ארנונה כללית ועל כן, מכח סעיף 42 לפקודת הפרשנות ומכוח סעיף 3(ב) לפקודת הפטורין, אין המדינה חבה בארנונה כללית . כך גם פסק השופט קמא (ע' 3 לפסק הדין). המחלוקת בין הצדדים נסבה על שאלת החיוב באגרת פינוי אשפה, לפי סעיף 27(ב) לחוק העזר.

בית המשפט קבע, כי "הטלת אגרת פינוי אשפה בשיעור שליש מהארנונה הכללית אין בה כדי חיוב עקיף בתשלום ארנונה או בחלק הימנה אלא אומדן עלות פנוי האשפה מכלל עלות השירותים שהעיריה חייבת ליתן לתושביה. אומדן זה אין לראותו כחיוב בארנונה. ..." (ע' 8 לפסק הדין). המדינה מבקשת לתקוף קביעה זו וטוענת, כי החיוב בתשלום עבור פינוי אשפה, נושא אמנם שם של "אגרה", אך למעשה זהו "מס". "אגרה" נבדלת מ"מס" בכך שהיא משתלמת בקשר

לשרות מסוים , ואילו 'אגרת פינוי האשפה' לפי סעיף 27(ב) לחוק העזר אינה נגבית בקשר לשרות של פינוי אשפה ואין קיומו של שרות, מהוה תנאי לחבות זו; אין היא נגבית בעבור פינוי אשפה בלבד, אלא בגין סל של שירותים, שאין בינם לבין פינוי אשפה דבר; דרך חישוב האגרה, כמו גם תנאי תשלומה, מוכיחים - לפי הטענה - כי המדובר בארנונה שהוכתרה בשם אחר. החיוב באגרה חל על כל מי שפטור מתשלום ארנונה ללא בחינת הנאתו מן השרות, ואף שעור האגרה אינו נקבע מתוך התחשבות בעלות השרות. העובדה ששיעור האגרה נקבע לפי סעיף 27(ב) בשליש שעור הארנונה, ללא קורילציה לעלות פינוי האשפה בפועל, מעידה כי אין קשר הכרחי בין השתים, ומעניקה לתשלום מאפיין של "מס".

האם יש לראות באגרת פינוי אשפה לפי סעיף 27(ב) לחוק העזר דרך לעקוף את הפטור מתשלום הארנונה, הקבוע בפקודת הפטורין? האם החיוב באגרה - אף אם לא נראה בה, ארנונה - נכלל בגדר הפטור המוענק למדינה בסעיף 42 לפקודת הפרשנות? במידה והתשובה על כך חיובית, האם קיימת הוראת חוק מפורשת

המחילה את החיוב באגרת פינוי אשפה על המדינה, כנדרש בסעיף 42 לפקודת הפרשנות? אדון בראשון ראשון ובאחרון אחרון.

סעיף 27 (ב) לחוק העזר וסעיף 3(ב) לפקודת הפטורין

9.לצורך הדיון בחלות סעיף 27(ב) לחוק העזר אל מול הפטור שבסעיף 3(ב) לפקודת הפטורין, נתעלם מן הפטור הכללי המוענק למדינה בסעיף 42 לפקודת הפרשנות, אליו נחזור בהמשך. נתמקד בסוגיה מהיבטם של סעיף 27(ב) לחוק העזר וסעיף 3(ב) לפקודת הפטורין. מהו טיבה של אגרת פינוי האשפה, לפי סעיף 27(ב) לחוק העזר: האם "מס" היא או "אגרה"? במידה ונאפיין את אגרת פינוי האשפה כארנונה , שכמוה כ" מס ", הרי שהמדינה פטורה ממנה לאור סעיף 3(ב) לפקודת הפטורין. במידה ונאפיין את אגרת פינוי האשפה כ" אגרה ", הרי שהמדינה מחויבת בתשלומה, ואין הפטור הקבוע בסעיף 3(ב) חל עליה.

10.חוק העזר חוקק מכח פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), המעניקה לעיריה סמכות לקבוע בחוקי עזר הוראות בדבר תשלומי אגרות, היטלים או דמי השתתפות, כדי לאפשר לה לבצע את הדברים שהיא נדרשת לבצע על פי חוק. סעיף 27(ב) לחוק העזר מסדיר את נושא אגרת פינוי האשפה. על פי סעיף זה מוטל על כל מי שפטור מתשלום ארנונה כללית לשלם אגרה בעד פינוי אשפה בשיעור של שליש מסכום הארנונה:

"בעד פינוי אשפה בידי המפקח או בידי מי שעובד מטעמו ישלם מחזיק ששוחרר או קיבל פטור על פי דין מתשלום ארנונה כללית, לקופת העיריה אגרה שנתית בשיעור של 1/3 מסכום הארנונה הכללית שהיה חייב בתשלומה אלמלא השחרור או הפטור כאמור; בסעיף קטן זה, "מחזיק" ו"ארנונה כללית" - כמשמעותם בפקודת העיריות."

11.בספרות המשפטית ובפסיקה מקובלת ההבחנה בין "מס", "אגרה" ו"מחיר". בקצה האחד עומד ה" מס " - שהוא תשלום המוטל דרך כפיה על ידי רשות ציבורית, באין כנגדו תמורה ישירה ושוות ערך. בקצה האחר עומד ה" מחיר " - שהוא תשלום מרצון שיש כנגדו תמורה ישירה ושוות ערך. ובין שני הקצוות הללו מצויה ה" אגרה " - שהינה תשלום חובה, המוטל בכפיה או מרצון, ומשולם תמורת מצרך או שרות. הדיבור "אגרה" מקובל הוא בדיני מסים והוא משתרע על מגוון של תשלומים, שאינם מס טהור מחד גיסא ואינם מחיר טהור מאידך גיסא (ראו: א. ויתקון, י. נאמן, דיני מסים

(מהדורה רביעית, שוקן, תשכ"ט), 4; א. נמדר, דיני מסים [הדין המהותי] , (תשמ"ה, 1985), 31-30; ה. רוסטוביץ, ארנונה עירונית (מהדורה רביעית, הוצאת אוריאן, 1995) 41-38; ע"א 474/89 קריב נ' רשות השידור , פ"ד מו(3) 374; ע"א 154/83 שופרסל בע"מ נ' איגוד ערים רמת גן, בני ברק וגבעתיים , פ"ד לז(4) 403).

בבג"צ 764/88 1985,1437/90 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עירית קרית אתא , פ"ד מו(1) 793, 805 נפסק, כי הארנונה הכללית היא במהותה "מס", כיון שהיא משתלמת דרך כפיה לרשות ציבורית, מבלי שהאזרח מקבל תמורה ישירה בעד כספו. תושבי הרשות המקומית נהנים בסופו של דבר ממכלול של שירותים שונים, הממומנים באמצעות הארנונה, אך תמורה זו הינה עקיפה ואינה קשורה לגובה התשלום. נותר, אפוא, לבחון, האם 'אגרת פינוי האשפה', לפי סעיף 27(ב) לחוק העזר, הינה "אגרה" או "מס".

12.מלשון סעיף 27(ב) לחוק העזר עולה, כי האגרה השנתית בשיעור של 1/3 מסכום הארנונה הכללית, משתלמת "בעד פינוי אשפה", ועל כן לכאורה מדובר ב"אגרה", המשתלמת בזיקה ל שרות מסוים . אולם, הן עמדת העיריה והן בדיקת הנושא לגופו מעלים, כי התשלום לפי סעיף 27(ב) לחוק העזר נועד, הלכה למעשה, לכסות מגוון רחב של שירותים, שהקשר בינם ובין פינוי אשפה אינו ברור וחד. בהתייחסה לשירותים הניתנים כנגד התשלום לפי סעיף 27(ב) לחוק העזר, מסבירה העיריה, כי לשון סעיף 27(ב) הינה כוללנית, ומטרתה לכלול בתוכה תשלום עבור שירותים אורבניים כלליים, שכל מחזיק בנכס נזקק להם במישרין ובעקיפין לשם שימוש סביר בנכסו, כמו: הורקת מיכלי אשפה והובלתם למזבלה, ניקיון רחובות, הדברת מזיקים, אחזקת תעלות ניקוז למניעת הצפות, אחזקת גנים ציבוריים ונקיונם, תיקונים שוטפים של כבישים, מדרכות, צנרת ובורות ניקוז, עבודות אחזקה ברמזורים, תמרורים ותאורה ברשות הרבים, מניעת היווצרות מפגעים אקולוגיים, לכלוך וזוהמה הנובעים ממיקומם של מפעלי תעשיה בחיפה, כיבוי אש וכיוצ"ב שירותים. אמנם, לכל השירותים הנ"ל יש מכנה משותף והוא "שירותים לשם שמירת הסדר והניקיון", אך לא נראה, כי קיומו של מכנה משותף כזה, הופך את התשלום עבור מגוון השירותים הנכללים תחתיו, ל"אגרה" המוטלת בזיקה ל שרות מסוים . דומה, כי רשימת השירותים, שפורטה על ידי העיריה כשירותים שבגינם משולמת אגרת פינוי אשפה, כוללת חלק נכבד מן השירותים, שהעיריה מעניקה לתושביה כנגד תשלום הארנונה הכללית, ועל כן, צודקת המדינה בטענתה, כי למעשה יש לראות בחיוב לשלם אגרת פינוי אשפה לפי סעיף 27(ב) לחוק העזר, עקיפת הפטור מארנונה כללית וחיוב בארנונה כללית, שהוכתרה בשם אחר (וראו: ע' שפיר, אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות (1998, כרך א) 455). לפיכך, כשם שפטורה המדינה מן החיוב לשלם ארנונה כללית, כך פטורה היא מן התשלום לפי סעיף 27(ב) לחוק העזר.

סעיף 42 לפקודת הפרשנות

13.טוענת המדינה, כי גם אלמלא הפטור שבפקודת הפטורין וגם אילו חל עליה סעיף 27(ב) לחוק העזר, לא היתה היא חייבת בתשלום האגרה, וכל כך למה? משום ש"אגרה" הינה בגדר "חובה", שחל עליה סעיף 42 לפקודת הפרשנות, לפיו אין להטיל על המדינה חובה ללא הוראה מפורשת בחוק. לפיכך, גם אם יש לראות בתשלום לפי סעיף 27(ב) לחוק העזר, "אגרה", עדין עומד למדינה הפטור שבסעיף 42 לפקודת הפרשנות, ויש לבחון אם קיימת הוראה בחוק העזר או בפקודת העיריות שמכוחו חוקק, המחילה במפורש את החיוב באגרת פינוי אשפה על המדינה.

14.סעיף 42 לפקודת הפרשנות (או קודמו, סעיף 45 לפקודת הפרושים) קובע כאמור, כי "אין חיקוק בא לגרוע מכל זכות של המדינה או להטיל עליה חובה אלא אם נאמר בו במפורש". בסעיף זה גיבש המחוקק באורח סטטוטורי כלל אנגלי, לפיו אין חיקוק מחייב את הכתר, זולת אם נקבע בו הדבר במפורש או משתמע ממנו במפגיע. כלל זה יושם בפסיקתנו בתחומי משפט רחבים, ובעטיו נדרשו הוראות מפורשות בחוק, בדבר תחולתם של חוקים על המדינה, כל אימת שראה המחוקק להחילם על המדינה. כך למשל מצויות הוראות מפורשות המחילות את החוק על המדינה, במגוון רחב של חוקים כגון: בחוק ההתיישנות, תשי"ח1958- (סעיף 28); בחוק החוזים האחידים, תשכ"ד1964- (סעיף 18); בחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה1965- (סעיף 259); בחוק הבוררות, תשכ"ח1968- (סעיף 36) ועוד. (וראו: בג"צ 180/52 יורשי איבראהים דור ואח' נ' שר האוצר , פ"ד ו 908; ע"א 152/52 נ' קליר ואח' נ' היועץ המשפטי , פ"ד ח 338 (להלן: ענין נ' קליר); ע"א 405/61 בן קאשי ואח' נ' עירית תל-אביב-יפו ואח' , פ"ד ט"ז 248; בג"צ 292/72 יפהר נ' שיכון ופיתוח לישראל בע"מ ואח' , פ"ד כו(2) 307; בג"צ 194/56 רוברט ון מירופ נ' מנהל אגף השיכון , פ"ד יא 659 (להלן: ענין ון מירופ).

15.טוענת העיריה, כי כבר בראשית ימיה של המדינה מתח בית משפט זה ביקורת על כך שהמחוקק לא מצא לנכון להורות על מחיקת סעיף 42 לפקודת הפרשנות מספר החוקים וכי לפיכך יש ליתן לכלל הקבוע בו פרוש מצמצם. לא נעלם מעיני הקושי שבאכיפת סעיף 42 לפקודת הפרשנות המנדטורית, המכיל הוראה אנכרוניסטית שמקומה לא יכירנה בחברה דמוקרטית. על סעיף זה ועל הפריבילגיה היתרה שהוא מעניק למדינה, נמתחה לא אחת ביקורת על ידי בית משפט זה ועל ידי מלומדים (ראו: ע' שפיר, לעיל

ע' 447-446; ענין נ' קליר; ענין ון מירופ). אילו נמצאה לי דרך פרשנית שיש בה כדי לצמצם את התחולה הרחבה של הסעיף, לעניינו, הייתי עושה כן. אולם לא נמצאה לי דרך כזו. כל עוד הסעיף חרות עלי ספר החוקים של המדינה, יש לתת לו משמעות, ועל המחוקק להירתם לביטולו או לשינויו. אומר בית משפט המחוזי בת.א. 31/52, שצוטט בהסכמה על ידי בית משפט זה (מפי השופטים אגרנט, גויטיין וברנזון):

"אין ספק שמבחינה היסטורית נובע סעיף 45 (היום ס' 42 של הנוסח החדש) מן הפררוגטיבה של המלך, ולו היו מבקשים להסתמך על עקרון הפררוגטיבה, הייתי מסכים עם חברי: משנעלם המלך נעלמה הפררוגטיבה עמו. אולם היום יש לנו חוק חרות והחוק מפורש. מה שמשתמע מדברי השופט לם הוא: שקביעה כקביעת סעיף 45 אינה מתיישבת עם דמוקרטיה. בכל הכבוד מוכרח אני לחלוק על השקפה זו. לכל אחד מאתנו השקפות משלו על דמוקרטיה, אולם הכנסת היא שקובעת את התוכן המדוייק של הדמוקרטיה הישראלית, וכל עוד שהכנסת סובלת את הסעיף 45 בספר החוקים, חייב אני כשופט להוציא את המסקנות מקיומו, אף שמסקנות אלו אינן נראות לי כאדם פרטי ." [עניין נ' קליר, ע' 340. ההדגשה אינה במקור - ט.ש.כ.]

מצטרפת אני לאותם קולות שנשמעו בבית משפט זה עוד בשנות ה50-' ומאז ואילך, שקראו למחוקק לצעוד צעד נוסף בכיוון ביטול הפריבילגיה המיוחדת של המדינה העולה מהוראת חוק שמקומה לא יכירנו עוד בתחיקתנו (ראו: ענין ון מירופ, ע' 666; ע"א 136/52 בת גלים נ' מפעלי חוף בת גלים , פ"ד ט 775).

16.האם מכילה פקודת העיריות - המסמיכה - הוראה המסמיכה לחייב בחקיקת משנה, את המדינה? האם מכיל סעיף 27(ב) לחוק העזר הוראה מפורשת המטילה חובת תשלום אגרה על המדינה באופן ברור ומפורש, כמצוות סעיף 42 לפקודת הפרשנות? חובת תשלום אגרת פינוי אשפה קבועה בחוק העזר, שחוקק מכח סעיפים 250 ו251- לפקודת העיריות, שזו לשונם:

"250. מועצה רשאית להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לעיריה ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה בביצועם, או כדי לדרוש מבעל הנכס או מחזיקו לבצע באותו נכס עבודה הנחוצה למטרה האמורה."

"251. בחוקי-עזר רשאית המועצה לקבוע הוראות בדבר-

(1) תשלום אגרות, היטלים או דמי-השתתפות על-ידי כל אדם, זולת העיריה גופה, בקשר לדברים האמורים בסעיף 250."

אין בסעיפים המסמיכים התייחסות מפורשת למדינה; לאמור, אין בהם הקנית סמכות לחוקק חוקי עזר בהם מוטלים תשלומי חובה על המדינה. יש בהם הטלת תשלומים שונים על כל "אדם". אין הגדרת "אדם" בפקודת העיריות. הגדרה כזו קיימת בסעיף 1 לפקודת הפרשנות, הקובע:

"אדם - לרבות חברה או התאחדות או חבר בני אדם, בין שהם מאוגדים ובין שאינם מאוגדים."

הגדרה זו אינה כוללת את המדינה. בחוק לתיקון סדר הדין האזרחי (המדינה כבעל דין), התשי"ח1958-, מצא המחוקק לקבוע בסעיף 2, כי "לעניין הליך דין המדינה כדין כל אדם": אילו היתה הגדרת "אדם" בפקודת הפרשנות כוללת את המדינה, לא היה צורך בסעיף מסוג זה. לעניין זה לא למותר לציין - כפי שטענה המדינה - כי בחוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 5), תשכ"ז1967-, הוכנס סעיף 299ז (שבינתיים בוטל בעקבות ביטול ארנונת הרכוש), אשר קבע, כי בעירית ירושלים ובתחומי ערי עולים, כמשמעותם בפקודת הפטורין, יראו את המדינה לעניין חובת תשלום ארנונת רכוש, ככל אדם אחר. גם שם נדרש המחוקק לקביעה זו, מן הטעם, שאין המדינה כלולה בהגדרת "אדם".

17.אף אם נניח, כי די בקביעה מפורשת בחקיקת משנה - חוק העזר - המטילה על המדינה תשלום חובה, הרי שגם בחוק העזר אין קביעה כזו. סעיף 27(ב) שבו, חל על "מחזיק" כמשמעותו בפקודת העיריות. מחזיק הוא "אדם המחזיק למעשה בנכס כבעל או כשוכר או בכל אופן אחר", וכיון שהמדינה אינה באה בגדר "אדם", וכיון שאין בסעיף אמירה מפורשת המחילה את הסעיף על המדינה, אין סעיף זה חל על המדינה.

18.לסיכום פרק זה: משהגעתי למסקנה, כי החיוב בתשלום אגרת פינוי אשפה, לפי סעיף 27(ב) לחוק העזר, נכלל בגדר הפטור, המוענק למדינה בסעיף 42 לפקודת הפרשנות, וכי אין הוראה מפורשת בפקודת העיריות ובחוק העזר עצמו המחילה במפורש את החיוב באגרה זו על המדינה, הרי שלפי סעיף 42 לפקודת הפרשנות אין המדינה חבה בתשלומו.

19.טוענת המדינה גם אם חוק העזר חל עליה, הסעיף החל אינו סעיף 27(ב) אלא סעיף 28, הקובע כי פסולת מפעל תפונה על-ידי המחזיק בעצמו או על-ידי העיריה לפי הסכם עימה. טוענת המדינה, כי כך פינתה את הפסולת ולפיכך אין היא חייבת באגרת פינוי אשפה לפי סעיף 27(ב) לחוק העזר. מאחר והגענו למסקנה כי חוק העזר אינו חל על המדינה, איננו צריכים להידרש לטענה החלופית האמורה שהעלתה המדינה, שלגופו של עניין אין בה כדי לסייע לה.

הצדדים העלו בסיכומיהם טענות נוספות, אולם לא מצאתי לנכון לטפל בהן, באשר אין הן דרושות להכרעה.

20.סוף דבר , אין המדינה מחויבת בתשלום אגרת פינוי אשפה לפי סעיף 27(ב) לחוק העזר, כיון שהאגרה היא במהותה ארנונה, ממנה פטורה המדינה לפי סעיף 3(ב) לפקודת הפטורין ומכל מקום, עומד למדינה הפטור המוענק לה בסעיף 42 לפקודת הפרשנות, באין הוראה מפורשת בחוק המטילה עליה חיוב בתשלום האגרה.

21.לא אוכל לסיים דברי מבלי להעיר, כי המדינה כמחזיקת נכסים בשטחן של רשויות מקומיות, נהנית משירותים ככל מחזיק אחר. לא קיימת - בעיני - הצדקה עניינית לאי תשלום עבור השירותים מהם היא נהנית. יחד עם זאת, מאחר ומדובר במדינה, המממנת את התקציב העיקרי של העיריות בדרך זו או אחרת, ראוי היה שהנושאים הללו יוסדרו בין המדינה לבין הרשויות המקומיות ברוח חוות דעתו של היועץ המשפטי מ1968-, ללא הזדקקות להתדיינות משפטית ולהכרעה שיפוטית. מאחר ומאז שנת 1995 הוסדר הנושא בחוק מפורש והמחוקק חייב את המדינה בתשלום חלקי עבור שירותים הניתנים לה על ידי העיריה, ראוי, שעל אף תוצאתו של פסק דין זה, ימצאו הצדדים שפה משותפת להסדרת הנושא בצורה ראויה והוגנת.

22.אני ממליצה, אפוא, לקבל את הערעור, לבטל את פסק דינו של בית המשפט קמא, ולדחות את התביעה.

בנסיבות העניין אין צו להוצאות.

ש ו פ ט ת

המשנה לנשיא ש' לוין:

אני מסכים.

המשנה לנשיא

השופט ד' ביניש :

אני מסכימה.

ש ו פ ט ת

הוחלט כאמור בפסק-דינה של כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן.