בג"ץ 1913/97אידריס מואסי נ. שר הפנים

פרטי ההליך

ב

בית המשפט העליון

דנג"צ 1913/97

בפני:

כבוד הנשיא א' ברק

כבוד

המשנה לנשיא ש' לוין

כבוד

השופט ת' אור

כבוד

השופט מ' חשין

כבוד

השופט י' זמיר

כבוד

השופטת ט' שטרסברג-כהן

כבוד

השופט י' טירקל

העותרים

:

1. אידריס מואסי

2.

חילמי ריזק אללה אבו מוך

3.

ג'מאל מג'אדלי

4.

שריף עתמאנה

5.

חוסני ביאדסה

6.

מסעוד גנאיים

7.

שוקרי לחאם

8.

פארס אבו מוך

נגד

המשיבים

:

1. שר הפנים

2.

עיריית באקה אל-גרבייה

3.

גלאל אבו טועמה

4.

מורד קעדן

5.

מוחמד לוטפי אבו מוך

6.

אסמעאיל אבו מוך

7.

סעיד עואסת

8.

עבדול רחים קעדאן

9.

ג'מאל אבו מוך

10.

לוטפי מואסה

11.

זוהיר לחאם

עתירה

למתן צו על תנאי

תאריך הישיבה: ט"ו

בכסלו תשנ"ח (14.12.97)

בשם

העותרים

:

עו"ד

אמיר טובי

בשם

המשיב 1: עו"ד דנה בריסקמן

בשם

המשיבים

10-2:

עו"ד רנאטו יאראק

בשם

המשיב 11: בעצמו

פסק-דין

השופט מ' חשין:

דיון נוסף בפסק-דין של בית-המשפט הגבוה לצדק

בתיק בג"ץ 8833/96 - לחאם נ' שר הפנים ואח' ובתיק בג"ץ 8906/96 - מואסי

ואח' נ' שר הפנים

ואח'

. השאלה שהועמדה לפנינו להכרעה מסבה עצמה על גידרי

סמכותו ושיקול דעתו של שר הפנים באומרו לקבוע מועד לבחירות למועצה מקומית.

בפסק-הדין נושא הדיון הנוסף נחלקו השופטים בדיעותיהם, ועלינו השיבעה הוטלה המשימה

להכריע בין הדעות הנוגדות שנשמעו.

2. מדברים אנו בבחירות למועצה המקומית באקה

אל-גרבייה. בסמוך לאחר ששמענו את טיעוניהם של באי-כוח בעלי-הדין, החלטנו - ברוב

דעות - לבטל את פסק-הדין נושא הדיון הנוסף ואת החלטתו של שר הפנים על דבר המועד בו

אמורות היו להיערך, להחלטתו, הבחירות למועצת באקה אל-גרבייה. כן הוספנו והורינו את

שר הפנים "לקיים את הבחירות למועצה המקומית באקה אל-גרבייה במועד המוקדם

ביותר שניתן לעורכן על-פי חוק". את נימוקינו להחלטתנו, כך הוספנו ואמרנו,

ניתן בנפרד.

הגיעה עת נימוקים.

נפתח בתיאור קצר של השתלשלות האירועים,

ולאחר-מכן נטבול עצמנו במיקווה-של-תורה.

עיקרי העובדות שלעניין

3. תחילת הדברים (לענייננו) היתה ביום 28 בפברואר

1989, יום בו נערכו בחירות לכל הרשויות המקומיות בארץ, בכללן למועצת באקה

אל-גרבייה (יה"פ מיום 6.4.1989, מס' 3647 לשנת תשמ"ט, 2586).

לא חלפה אלא כשנה מאז היבחרה - והמועצה כשלה.

משכשלה, החליט שר הפנים, ביום 9 באפריל 1990, לפזרה ולכונן תחתיה ועדה קרואה

(יה"פ מיום 13.5.1990, מס' 3766 לשנת תש"ן, 2789). ועדה קרואה זו כיהנה

עד חודש אפריל 1992.

ביום 28 באפריל 1992 - שלא במועד הקבוע

לבחירתן של כלל המועצות המקומיות - נערכו בחירות חדשות למועצת באקה אל-גרבייה.

ביום 8 ביולי 1993 - כארבעה-עשר חודשים לאחר

הבחירות שהיו בבאקה אל-גרבייה - פירסם שר הפנים הודעה ברשומות ועניינה מועד

הבחירות הבאות שתהיינה במקום (יה"פ מיום 8.7.93, מס' 4527 לשנת תשנ"ז,

3537). עיקרה של ההודעה היה זה, שהבחירות הבאות למועצת באקה אל-גרבייה "לא

תתקיימנה במועד הבחירות הבאות לכלל המועצות בשנת התשנ"ד, אלא במועד שייקבע".

הבחירות לכלל המועצות המקומיות בארץ אמורות היו להיערך בחודש נובמבר 1993, ושר

הפנים סבר, ככל הנראה, כי לא יהא זה ראוי לערוך בחירות נוספות למועצת באקה

אל-גרבייה לאחר כשנה וחצי בלבד מאז היבחרה לאחרונה.

הבחירות לכלל המועצות המקומיות בארץ נערכו,

כמתוכנן, ביום 2 בנובמבר 1993; לא כן בבאקה אל-גרבייה, כהחלטתו של שר הפנים.

ביום 20 באוקטובר 1996 חתם שר הפנים על הודעה

שכותרתה היתה "קביעת מועד בחירות במועצה המקומית באקה אל-גרבייה".

בהודעתו זו קבע השר - "בהמשך להודעתי מיום י"ט בתמוז התשנ"ג (8

ביולי 1993)" - כי הבחירות למועצה המקומית בבאקה אל-גרבייה "יתקיימו

במועד הבחירות לכלל הרשויות המקומיות בשנת התשנ"ט" (יה"פ מיום

17.11.96, מס' 4457 לשנת תשנ"ז, 483).

המועד הבא שלעניין היה יום 28 באפריל 1997,

הוא היום בו נסתיימו חמש שנים מאז הבחירות למועצה בבאקה אל-גרבייה (המועצה נבחרה,

כזכור, ביום 28.4.1992).

הבחירות לכלל הרשויות המקומיות בארץ אמורות

להיערך ביום 10 בנובמבר 1998.

4. לנוחות הדיון להלן, הבה נציג בצורה סכימטית את

המועדים הרלבנטיים לענייננו:

(1) 28.2.1989 בחירות לכלל הרשויות

המקומיות בארץ (כולל באקה-אל

גרבייה)

(2) 9.4.1990 מינוי ועדה קרואה לבאקה

אל-גרבייה

(3) 28.4.1992 בחירות למועצת באקה

אל-גרבייה

(4) 8.7.1993 שר הפנים מודיע כי הבחירות

הבאות בבאקה אל-גרבייה לא

תהיינה במועד הבחירות

לכלל המועצות המקומיות בארץ

(5) 2.11.1993 הבחירות לכלל הרשויות

המקומיות בארץ (אך לא לבאקה-

אל-גרבייה)

(6) 20.10.1996 שר הפנים מודיע כי הבחירות

למועצת באקה אל-גרבייה

תיערכנה במועד הבחירות

לכלל המועצות המקומיות (ההודעה

פורסמה ביום 17.11.97)

(7) 28.4.1997 חלפו חמש שנים להיבחרה של

מועצת באקה אל-גרבייה

(8) 10.11.1998 היום המיועד לבחירות לכלל

המועצות המקומיות (כולל

באקה אל-גרבייה,

כהחלטת שר הפנים)

השאלה השנויה במחלוקת והכרעת בית-המשפט הגבוה לצדק

5. חילוקי הדעות בין בעלי-הדין נסבו לעת הדיון

לפני בית-המשפט הגבוה לצדק - ונסבים הם אף לפנינ

ו - על החלטתו של שר הפנים

מיום 20 באוקטובר 1996; קְרָא: על החלטתו של השר כי הבחירות למועצת באקה אל-גרבייה

תיערכנה במועד הבחירות לכלל המועצות המקומיות בארץ. הבחירות האחרונות למועצת באקה

אל-גרבייה היו, כאמור לעיל, ביום 28 באפריל 1992, ואילו הבחירות לכלל הרשויות

המקומיות בארץ אמורות להיערך ביום 10 בנובמבר 1998. פירוש הדברים הוא, שמועצת באקה

אל-גרבייה אמורה - על-פי החלטתו של שר הפנים - לכהן בתפקידה כשש שנים וחצי, בעוד

אשר בהתאם לדין החל (עליו נעמוד להלן) כהונתה של מועצה מקומית אמורה להימשך - ככלל

- חמש שנים בלבד. העותרים - המבקשים לפנינו והמשיב מס' 11 - טענו, וממשיכים הם

לטעון, כי שר הפנים לא היה מוסמך להאריך את מועד כהונתה של המועצה בשנה וחצי, ומכל

מקום, כי שר הפנים לא עשה שימוש ראוי בשיקול דעתו שעה שהחליט את אשר החליט. שר

הפנים, למותר לומר, כפר - וכופר - בטענות העותרים-המבקשים, ולטענתו פעל בגידרי

סמכותו וכדין.

6. בית-המשפט הגבוה לצדק שקל את טיעוני

בעלי-הדין, ניתח את הדין החל, והחליט - ברוב דעות של השופטת שטרסברג-כהן והשופט

טירקל, בניגוד לדעתו של השופט לוין - לקיים את החלטתו של שר הפנים ולדחות את טענות

העותרים. בהחלטה זו אמורים אנו לדון נוספות.

7. על רקע כל אלה הבה נפנה מבט אל הדין החרות

וננסה ללמוד ממנו לענייננו.

הוראות הדין שלעניין - לפירוש החוק מתוכו ובו

8. ענייננו נשלט, בעיקרו, בידיהן של שתי

הוראות-חוק, הן הוראות הסעיפים 4 ו5- לחוק הרשויות המקומיות (בחירות),

תשכ"ח1968-. להלן נכנה חוק זה - החוק. וכך מורים אותנו הסעיפים 4 ו5- לחוק:

"

מועד

הבחירות

לכל

המועצות

4. הבחירות לכל המועצות יקויימו כל חמש שנים ביום

ג' השלישי לחודש חשון; אולם אם היתה השנה הרביעית שלאחר הבחירות האחרונות שנה

מעוברת, יקויימו הבחירות ביום ג' הראשון לאותו החודש"

"

דחיית מועד

הבחירות

5. (א) נוכח השר כי אי אפשר לקיים בחירות במועדן

ברשות מקומית פלונית, או היו נסיבות מיוחדות, אשר לדעת השר, מצדיקות דחייתן, או

לא קויימו בחירות במועדן, יקבע השר מועד חדש לבחירות, שיהיה קרוב ככל האפשר לאחר

שחלפה הסיבה לאי-קיום הבחירות במועדן ולא יאוחר ממועד הבחירות הבאות לכל המועצות

לפי סעיף 4.

(ב) קויימו הבחירות האחרונות למועצה פלונית אחרי

המועד שבו נתקיימו הבחירות האחרונות לכל המועצות לפי סעיף 4, רשאי השר להורות

שהבחירות הבאות לאותה מועצה לא יקויימו במועד הבחירות הבאות לכל המועצות, כי אם

במועד שלאחר מכן".

מה משמיע אותנו המחוקק לענייננו-שלנו?

9. ראשית לכל נבחין, כי הוראת סעיף 4 קובעת את

הכלל בעוד אשר הוראות סעיף 5 קובעות חריג לכלל. נשמור את הדבר, ולעת מאוחרת יותר

נדע כי עיקר הוא בכלל ואילו החריג לכלל טפל הוא לכלל.

סעיף 4 מורה אותנו - בה-בעת - שני אלה: אחד,

כי הבחירות למועצות המקומיות בארץ תיערכנה ביום מסויים כל חמש שנים, ושניים, כי

הבחירות תיערכנה לכל המועצות המקומיות בארץ באותו יום עצמו. לשונה של הוראת-חוק זו

הינה "נייטראלית", ובקריאה שוטפת לא נדע איזו משתי קביעות אלו ידה רב לה

מחברתה: האם עיקר הוא בקביעה הקטיגורית כי בחירות למועצות המקומיות בארץ תיערכנה

כל חמש שנים, או שמא עיקר הוא בקביעה - הקטיגורית אף-היא - כי הבחירות לכל המועצות

בארץ תיערכנה בה-בעת ובאותו יום עצמו. ואולי שוות-עוצמה הן השתיים.

10. סעיף 4 קובע את הכלל, ובצידו קובע סעיף 5 את

היוצא לכלל. היוצא לכלל נחלק מצידו לשני סוגים, אלה היוצאים המנויים בסעיף 5(א)

לחוק ואלה היוצאים המנויים בסעיף 5(ב) לחוק. שני סוגי יוצאים אלה מבטאים שני סוגים

שונים של אירועים בחייהן של רשויות מקומיות, ואין לערב בין השניים.

11. אשר לסעיף 5(א) לחוק: הוראת-חוק זו עניינה

דחיית מועד הבחירות למועצה מקומית פלונית מפאת אירועים מיוחדים שאירעו. כך הוא

כאשר לא ניתן לקיים בחירות במועדן ברשות מקומית פלונית; כך הוא במקום שהיו נסיבות

מיוחדות אשר הצדיקו אי-קיומן של הבחירות במועדן; וכך הוא שעה שמטעם כלשהו לא

קויימו בחירות במועדן. בכל אחד ממקרים אלה שומה עליו על השר לקבוע מועד חדש

לבחירות "שיהיה קרוב ככל-האפשר לאחר שחלפה הסיבה לאי קיום הבחירות

במועדן". ראו עוד והשוו: בג"ץ 446/83

ח'יר

נ'

שר הפנים

,

פ"ד לז(4) 263, 266-265.

אקדים ואומר: הוראת-חוק זו אין היא, לדעתי,

לענייננו. אכן, הנוסחה המדברת על "נסיבות מיוחדות, אשר לדעת השר, מצדיקות

דחייתן [של הבחירות]" עשויה, לכאורה, לחול על נושא הבחירות למועצת באקה

אל-גרבייה. הנה-כי-כן, כך יטען הטוען, השר סבר כי נתקיימו בבאקה אל-גרבייה

"נסיבות מיוחדות" אשר הצדיקו דחייתן של הבחירות למועצה - לאמור: הצורך

להצמיד את הבחירות בבאקה אל-גרבייה לבחירות לכלל המועצות המקומיות - ומכאן שהוראת

סעיף 5(א) מציעתה יכולה שתתפוש בנו. אשלול פירוש זה, ומשני טעמים אלה: ראשית לכל,

על-פי הוראת סעיף 5(א) סיפה אמור השר לקבוע מועד חדש לבחירות "שיהיה קרוב ככל

האפשר לאחר שחלפה הסיבה לאי קיום הבחירות במועדן". נוסחה זו לקביעת מועד חדש

לבחירות אינה מתאימה להחלה - מטעמי-לשון - על רצונו של השר לאיחוד מועדי בחירות.

שנית, הוראת סעיף 5(ב) לחוק מייחדת עצמה למקרה כשלנו, ועל-כן אפילו אמרנו כי הוראת

סעיף 5(א) עשויה היתה לחול על ענייננו, תגבר הוראת סעיף 5(ב) לחוק ולו מפאת היותה

"חוק מיוחד". אני חולק איפוא על דעת הרוב - בעניין זה - בפסק-הדין נושא

הדיון הנוסף, ואני מצרף דעתי לדעת המיעוט של השופט לוין. ואולם, עיקר יימצא לנו

בהוראת סעיף 5(ב) לחוק, ואליה ניפנה עתה.

12. להקלה על הדיון שלהלן, נביא שוב את הוראת סעיף

5(ב) לחוק:

"

דחיית מועד

הבחירות

5. (א) .................................

(ב) קויימו הבחירות האחרונות למועצה פלונית

אחרי המועד שבו נתקיימו הבחירות האחרונות לכל המועצות לפי סעיף 4, רשאי השר

להורות שהבחירות הבאות לאותה מועצה לא יקויימו במועד הבחירות הבאות לכל המועצות,

כי אם במועד שלאחר מכן".

הוראת סעיף 5(ב) לחוק בונה עצמה על המודל הבא: במועד מסויים

בעבר נערכו בחירות למועצות המקומיות בארץ, כהוראת סעיף 4 לחוק. למועצה פלונית לא

נערכו בחירות באותו יום אלא במועד מאוחר יותר. השאלה הנשאלת היא: מה יהא מועדן של

הבחירות הבאות לאותה מועצה פלונית? האם יהא זה אותו מועד בו תיערכנה הבחירות לכל

המועצות בארץ (כהוראת סעיף 4 לחוק) - ובמהלך הדברים הרגיל יפול אותו מועד קודם

מלאת חמש שנים לכהונתה של המועצה - או שמא יהא זה מועד אחר? בא המחוקק והורה

אותנו כי במקרה מעין-זה, רשאי הוא שר הפנים להורות כי הבחירות הבאות לאותה מועצה

פלונית לא תיערכנה במועד הבחירות לכל המועצות "כי אם במועד שלאחר מכן".

כשם שהבחירות הקודמות לאותה מועצה פלונית נערכו לאחר הבחירות שהיו לכל המועצות

(האחרות), כן תיערכנה הבחירות הבאות אף-הן - אם כך ייראה לשר - במועד מאוחר למועד

שבו תיערכנה הבחירות לכלל המועצות המקומיות. ניתן דעתנו ונשמור, כי לשונו של

המחוקק לשון-של-סתם היא: "במועד שלאחר מכן" אומר הוא;

אימתי

"לאחר מכן" - אין הוא מפרש ואין הוא מפרט. לכך נשוב עוד להלן.

13. דבר נוסף. הוראת סעיף 5(ב) לחוק מדברת על

בחירות למועצה פלונית שנערכו "אחרי" הבחירות שהיו לכל המועצות (האחרות).

ואולם ברצף הבחירות כל חמש שנים (או בכל תדירות אחרת), כל מועד בחירות שהוא בא גם

"אחרי" בחירות שנערכו במקומות אחרים ובה-בעת בא הוא גם לפני בחירות

שנערכו (או שייערכו) במקומות אחרים. והרי כל יום בא, בה-בעת, גם אחרי יום האתמול

גם לפני יום המחר. אלא שמילת המפתח בנוסחה זו שבסעיף 5(ב) לחוק היא "הבחירות

האחרונות

":

"הבחירות האחרונות" שהיו למועצה בה מדובר ו"הבחירות האחרונות"

שהיו לכלל המועצות בארץ. לעניינו של סעיף 5(ב) לחוק שומה עלינו, איפוא, לחפש מועד

בו נערכו הבחירות האחרונות למועצות האחרות בארץ (חוץ מהמועצה נושא הדיון), ומועד

בו היו הבחירות האחרונות למועצה נושא הדיון - והן בחירות אשר נערכו לאחר הבחירות

האחרונות של שאר המועצות. וכך, בנקודת הזמן שלאחר הבחירות שהיו למועצה נושא הדיון

נתקע יתד ועליה נתלה את סמכותו ואת שיקול דעתו של שר הפנים.

14. שני חלקים נפרדים הם בהוראת סעיף 5(ב). החלק

האחד - החלק הראשון - עניינו בתנאים מוקדמים לסמכותו של שר הפנים. החלק האחר -

החלק השני - עניינו בשיקול דעתו של שר הפנים. נתקיימו התנאים המוקדמים הנדרשים -

קנה שר הפנים סמכות. לא נתקיימו אותם תנאים - לא קנה השר סמכות.

הבה נעמוד עתה, אחד לאחד, על שני חלקיה של

הוראת סעיף 5(ב) לחוק.

15. נפתח בנושא התנאים המוקדמים האמורים בסעיף 5(ב)

לחוק. הבה נפנה מבטנו ללוח המועדים שערכנו בפיסקה 4 למעלה, וננסה ללמוד כיצד משתבץ

ענייננו בהוראת סעיף 5(ב).

16. לכאורה - במבט ראשון - אין להוראת סעיף 5(ב)

חָלוּת על ענייננו. הנה-כי-כן, הוראת-חוק זו עניינה הבחירות האחרונות למועצה

פלונית שנערכו "

אחרי

" הבחירות האחרונות לכל המועצות, ואילו

בענייננו נערכו הבחירות למועצת באקה אל-גרבייה

לפני

הבחירות שהיו

לכל-המועצות. שהבחירות אחרונות למועצת באקה אל-גרבייה היו ביום 28.4.92 (שלב (3)

בטבלה שבסעיף 4 לעיל) ואילו הבחירות האחרונות לכל המועצות המקומיות האחרות היו

לאחריהן, ביום 2.11.93 (שלב (5) בטבלה). משנמצא לנו כך, מסקנה נדרשת מאליה היא,

שאין כלל תחולה להוראת סעיף 5(ב). ואולם אין זו אלא טעות אופטית.

העיקר בסעיף 5(ב) הוא בסיפה שבו, דהיינו,

בשיקול הדעת המוקנה לשר הפנים לדחות מועדן של בחירות למועצה פלונית לעת מאוחרת מן

העת בה נערכות הבחירות לכלל המועצות המקומיות בארץ. הרקע להחלטתו של השר הוא קיומן

של בחירות למועצה פלונית אחרי הבחירות לכלל המועצות בארץ, ומכאן, לכאורה, שהשר

אמור - ומכל מקום מוסמך הוא - להפעיל את שיקול דעתו בסמוך לאחר הבחירות שהיו

למועצה המקומית. וכך אמנם היה בענייננו: הבחירות לכל המועצות המקומיות בארץ היו

ביום 28.2.1989 (שלב (1)); הבחירות למועצת באקה אל-גרבייה היו ביום 28.4.1992 (שלב

(3)), דהיינו, "אחרי" אותן בחירות כלליות; ושר הפנים הורה ביום

8.7.1993, כי הבחירות הבאות למועצת באקה אל-גרבייה לא יקויימו במועד הבחירות הבאות

לכל המועצות המקומיות (שלב (4)). הנה-כי-כן, ביום שהשר הורה את אשר הורה - ביום

8.7.1993 - נתקיימו במלואם תנאי סעיף 5(ב) לחוק, לאמור, הבחירות האחרונות למועצת

באקה אל-גרבייה נערכו "

אחרי

המועד" בו נערכו "הבחירות

האחרונות" לכל המועצות.

17. נציין ונדגיש: לא אמרנו - אף לא נאמר - כי

בהודעתו הנזכרת קיים השר את שהיה עליו לקיים על-פי החוק. לעניין זה נידרש עוד להלן

באורח מפורט ונביע את דעתנו. כל שאומרים אנו עתה אינו אלא זה, שנתקיימו בענייננו

התנאים המוקדמים הפורמליים לחלותה של הוראת סעיף 5(ב) לחוק, לאמור, כי הבחירות

למועצת באקה אל-גרבייה נתקיימו לאחר הבחירות לכל המועצות המקומיות לפי סעיף 4

לחוק. משנתקיימו תנאים מוקדמים אלה, קמה ונהייתה סמכותו של שר הפנים להורות כי

הבחירות הבאות למועצת באקה אל-גרבייה "לא יקויימו במועד הבחירות הבאות לכל

המועצות, כי אם במועד שלאחר מכן".

18. מצויים אנו עתה במועד כלשהו לאחר יום 28.4.1992

- הוא יום הבחירות למועצת באקה אל-גרבייה (שלב (3) בלוח המועדים) - ולפני יום

2.11.1993 - הוא יום הבחירות לכלל המועצות המקומיות בארץ (שלב (5) בלוח המועדים).

מתקיימים בענייננו התנאים המוקדמים לחלותו של סעיף 5(ב) לחוק, והשאלות המציבות

עצמן לפנינו עתה הן: מה הוא מרחב סמכותו של השר לְאַחֵר את מועד הבחירות למועצת

באקה אל-גרבייה? האם חלים סייגים כלשהם על סמכותו זו? כיצד אמור הוא להפעיל שיקול

דעתו? זו היא, לאמיתם של דברים, השאלה החשובה ביותר ששומה עליו לַעֲנוֹת בה, ואליה

ניפנה עתה.

19. בבואנו לבחון את גידרי סמכותו של השר, יכול הטוען

לטעון כי החוק לא העניק לשר כל סמכות לְאַחֵר את מועד הבחירות כפי שהחליט

בענייננו. ומדוע כך? קובעת הסיפה לסעיף 5(ב), כי בהתקיים התנאים המוקדמים, רשאי

השר להורות שהבחירות הבאות למועצה פלונית "לא יקויימו במועד הבחירות הבאות

לכל המועצות, כי אם במועד שלאחר מכן". התמונה המצטיירת לעינינו היא - וזה

הדגם עליו תולה המחוקק את ההסדר אותו הוא קובע - שמועד הבחירות הבאות לכל המועצות

חל

קודם

מלאת חמש שנים לכהונת המועצה הנדונה - אם תרצו: חמש שנים לכהונת

המועצה תמלאנה

אחרי

הבחירות המיועדות לכלל המועצות - ובנסיבות אלו מסמיך

החוק את השר לְאַחֵר את מועד הבחירות למועצה הספציפית בה מדובר. ואולם

ענייננו-שלנו מציג לפנינו תמונה הפוכה. בענייננו, המועד המיועד לבחירות לכלל

המועצות נופל

אחרי

מלאת חמש שנים לכהונת המועצה, ולא

לפני

מועד חמש

השנים לכהונתה, כהנחת החוק. משנמצא לנו כך, יוסיף הטוען ויטען, נדע מעצמנו כי

מעיקרו של דין אין הוראת סעיף 5(ב) תופשת בענייננו.

לשון אחר: במקום שהבחירות למועצה מקומית

פלונית נערכו

אחרי

הבחירות שהיו לכלל המועצות בארץ; ולו אמרנו כי הבחירות

הבאות לאותה מועצה תיערכנה באותו מועד בו תיערכנה הבחירות לכלל המועצות - כך, ורק

כך; נאלצים היינו להסיק כי משך כהונתה של אותה מועצה פלונית יהיה פָּחוּת מחמש

שנים. בא המחוקק והסמיך את שר הפנים, אם כך נראה ראוי בעיניו, להורות כי הבחירות

לאותה מועצה לא תיערכנה במועד המיועד לבחירות לכלל המועצות, אלא במועד מאוחר יותר.

ואולם לא קראנו ולא מצאנו בהוראת סעיף 5(ב) - ולו מכללא - הסמכה לשר כי יורה על

הארכת

משך כהונתה של אותה מועצה מעבר לחמש שנים. דרך אגב: במובן זה שונה הוראת סעיף 5(א)

מהוראת סעיף 5(ב), שלפי הוראה ראשונה מוסמך הוא שר הפנים להאריך משך כהונתה של

מועצה.

פירוש זה שנותנים אנו לחוק מיוסד על הנחה כי

את הסיפה להוראת סעיף 5(ב) יש לקרוא כאומרת "כי אם בְּמוֹעֵד שלאחר

מכן", דהיינו, האות בי"ת בתיבה "במועד" היא בי"ת

בִּשְוָוא. ואילו אם תעלה טענה כי הבי"ת בתיבה "במועד" היא

בי"ת פתוחה, וכי יש לקרוא את הסיפה לסעיף 5(ב) כאומרת "כי אם בַּמּוֹעֵד

שלאחר מכן" - קְרָא: בַּמּוֹעֵד שנקבע לבחירות לכל המועצות בארץ - לא יתקבל

פירוש זה על דעתנו ונדחה אותו. שני טעמים בדבר. ראשית, בבחינת הלשון נראה לנו כי

כך יש לקרוא את דבר החוק. יתר-על-כן: הוראת סעיף 5(א) - שעניינה אף הוא בדחיית

מועד הבחירות - ידעה לקבוע מפורשות כי המועד החדש לבחירות יהיה "לא יאוחר

ממועד הבחירות הבאות לכל המועצות לפי סעיף 4". שלא כמותה של הוראה זו, הוראת

סעיף 5(ב) אינה מדברת על "מועד הבחירות הבאות לכל המועצות לפי סעיף 4"

אלא - באורח סתמי - על "במועד שלאחר מכן". פירוש זה לחוק מתעצם בתיתנו

דעתנו לכך ששתי הוראות אלו הוכנסו לסעיף 5(א) ו-(ב) על-פי הסתייגות אחת שהוגשה

בידי שר הפנים ח. מ. שפירא וחברי הכנסת ד. בר-רב-האי וד. שחור. ראו: "דברי

הכנסת", כרך 43, 2820 (נספחות לישיבה שמיום 22 ביולי 1965).

שנית, ואפשר כך עיקר: הפנָייה אל-עבר מועד הבחירות

הבאות לכל המועצות המקומיות, מקנה סמכות לשר להאריך את משך כהונתה של מועצה מקומית

מעבר לחמש שנים (ובאורח תיאורטי עד קרוב לעשר שנים). פירוש זה לחוק יעמוד בסתירה

חריפה לעיקרי-יסוד בדימוקרטיה ולאיזון הראוי ביחסי שלטון מרכזי ושלטון מקומי.

לנושא זה נשוב עוד בדברינו להלן.

20. פירוש מילולי זה שלחוק - פירוש מילולי והגיונו

העולה מתוכו - יסביר לנו מדוע זה לא קנה שר הפנים סמכות בענייננו לְאַחֵר את מועד

הבחירות למועצת באקה אל-גרבייה אל-מעבר לחמש שנים של כהונה. בהמשך דברינו נסביר כי

התקלה שאירעה מקורה בשתי ההחלטות השגויות שעשה השר. אך בל נקדים מאוחר למוקדם.

פירוש החוק - עקרונות, מגמות, תכלית

21. להמשך הדיון נניח - כפי שהניחו חבריי עד-כה -

כי לשונה של הוראת סעיף 5(ב) גופה אינה מעמידה מחסום לפני שר הפנים לְאַחֵר את

מועד הבחירות למועצה פלונית גם מעבר לחמש שנות כהונתה. אכן, לשונה של הוראת סעיף

5(ב) הינה סתמית. כל שאומרת היא אינו אלא זה, כי בנסיבות המנויות ברישה לאותה

הוראה "רשאי השר להורות שהבחירות הבאות לאותה מועצה לא יקויימו במועד הבחירות

הבאות לכל המועצות,

כי אם במועד שלאחר מכן

". "כי אם במועד שלאחר

מכן" אמר המחוקק, ולשונו לשון-סתם. אין בה בלשון זו כל סייג לסמכותו של השר.

לכאורה, איפוא, סמכותו של השר רחבה היא ביותר, ובית-משפט לא יתערב בשיקול-דעתו ולא

יורה אותו דבר אלא אם חרג מגידרי הסבירות חריגה צורמת הקוראת להתערבות בהחלטתו.

ואולם, אם בהוראת סעיף 5(ב) אין סייג מפורש לסמכותו של השר, הניתן ללמוד מתוכו-ובו

סייג מוּבְנֶה סמוי לסמכות? ואולי נשלטת הוראת סעיף 5(ב) בידי כוחות לבר-סעיף

5(ב), כוחות המשמיעים לנו סייג לסמכותו של השר? בין כך ובין כך: כיצד אמור הוא השר

להפעיל את שיקול דעתו ומה שיקולים רשאי הוא לשקול? בשאלות אלו נעסיק עצמנו עתה.

22. שלושה המה עיקרים סטטוטוריים החולשים על קובץ

ההוראות היוצרות את הסדרי הבחירות למועצות המקומיות. שלושה העיקרים מישכנם הוא

בהוראות הסעיפים 4 ו5- לחוק, ואלה הם: אחד, הבחירות למועצות המקומיות תיערכנה אחת

לחמש שנים. שניים, הבחירות לכל המועצות תיערכנה באותו יום שנקבע בחוק. שלושה,

בנסיבות אלו ואחרות המנויות בחוק, קונה שר הפנים סמכות לשנות - בעניינה של מועצה

פלונית - הן מעיקר ראשון הן מעיקר שני; דהיינו: השר מוסמך לסטות מעקרון חמש השנים

ומעקרון המועד המשותף לבחירות.

23. שלושה עיקרים אלה, אין הם שווי-עוצמה. העיקרון

הראשון - הוא העיקרון המורה אותנו על עריכתן של בחירות לאחר תקופת כהונה הקצובה

מראש ובמועדים קבועים מראש - הוא עקרון-התשתית, וכוחו נעלה על כל שאר עקרונות

והוראות במשפט הבחירות. לאמיתם של דברים חולש עיקרון זה על כל המשפט הציבורי, והוא

אבן-הראשה בשיטת המשפט כולה. עיקרון זה (בצידם של עקרונות-נפילים כמותו) עושה את

ישראל מדינה דימוקרטית, ועליו מושתתים אף חוקי-היסוד האומרים "לעגן בחוק-יסוד

את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודימוקרטית". אכן, קיומן של בחירות

למוסדות השליטים במועדים קבועים ולאחר תקופת כהונה קצובה, אינה אלא חלף-דיבור

לזכותו של היחיד לבחור ולהיבחר, זכות שכונתה לא אחת נישמת-אפה של הדימוקרטיה. ראו,

למשל: רע"א 7504/95, 7793

יאסין

נ'

רשם המפלגות

, פ"ד נ(2)

45, 59 (והאסמכתאות בו); ע"ב 2/84

ניימן

נ'

יו"ר ועדת הבחירות

המרכזית לכנסת האחת-עשרה

, פ"ד לט(2) 225, 264-262; בג"ץ 3791/93

משלב

נ'

שר הפנים

, פ"ד מז(4) 126, 130. ראו עוד הוראת סעיף 9א לחוק-יסוד:

הכנסת, שלפיה אין הכנסת מוסמכת להאריך את תקופת כהונתה אלא בנסיבות יוצאות-דופן

במיוחד ובחוק שנתקבל ברוב של שמונים חברי-הכנסת; ע"א 6821/93, רע"א 1908/94,

3363

בנק המזרחי המאוחד בע"מ

נ'

מגדל כפר שיתופי

, פ"ד

מט(4) 221, 545-544). על עיקרון זה יחולו דברים שנאמרו על זכויות היסוד של היחיד,

"כי עוצמתן... מקרינה על סביבותיהן, וכוחן רב עימן במאבק אפשרי כי יקום

ביניהן לבין זכויות אחרות... אותו בוהק מסנוור שזכויות היסוד שולחות אל כל עבר,

מרחיב, למותר לומר, את תחומי פריסתן, ומאליו מביא הוא לצמצום תחומיהן של זכויות

הנגד וסמכויות הנגד": רע"א 2316/96

איזקסון

נ'

רשם המפלגות

,

פ"ד נ(2) 529, 541.

כך הוא באשר לעצם קביעתו של מועד ידוע מראש

לקיומן של בחירות מעת לעת, וכך הוא באשר לתקופה בת חמש השנים - להבדילה, למשל,

מתקופה בת עשר שנים - שנקבעה לכהונתה של מועצה מקומית. השופטת דורנר אמרה על תקופת

חמש השנים לכהונתה של מועצה מקומית, כי הוראת החוק "קובעת פרק זמן ארוך דיו

למימוש מדיניות ראויה על-ידי הנבחרים וקצר דיו כדי שלא לשחרר את הנבחר ממוראו של

הבוחר" (פרשת

משלב

, שם, 130). ספק בעיניי אם ניתן היה להסב דברים אלה

על תקופת-כהונה בת עשר שנים.

24. העיקר השני הקבוע בחוק עניינו עריכתן של

הבחירות לכל המועצות בארץ ביום אחד. עיקר זה משקף - ביסודו - צורך של מינהל

ויעילות, ובעוצמתו אין הוא משתווה לעיקר הראשון (פרשת

משלב

, שם, 131-130).

למותר לומר כי בהתנגשות בין שני העיקרים, ידו של הראשון תהא על העליונה, אם כי

נעשה כמיטבנו להשכין שלום בין השניים.

25. העיקר השלישי סב את סמכותו של שר הפנים לשנות

מן העיקר האחד ומן העיקר השני. סמכותו זו של השר נדרשת ממעמדו הכללי בדין כמפקח על

פעילותן התקינה של הרשויות המקומיות, והיא בצד סמכויות אחרות ששר הפנים מחזיק בהן

כנציגו של השלטון המרכזי ביחסו לשלטון המקומי. בהפעלתה של סמכות זו להתערב בנושא

מועדי הבחירות למועצה פלונית, על השר לשוות נגד עיניו "... צורך לנהוג כבוד

בנבחרי ציבור של רשות מקומית - בהם ובבוחריהם - ולהוסיף ולזכור כי פאטרנליזם כופה

של ימים שמכבר אינו עוד עימנו. בפירוש חוק שעניינו יחסי שלטון מרכזי ושלטון מקומי

ראוי שינחה אותנו - אותנו כפרשני חוק ואת רשויות השלטון המרכזי כמחזיקות בסמכויות

על-פי חוק - עקרון האוטונומיה של הרשות המקומית, ובייחוד כך שחלקים ניכרים בחוקת

השלטון המקומי מלווים אותנו עוד מתקופת המנדט, מימים של נציב עליון. 'עקרון

האוטונומיה' קרי: זיקתה הישירה של רשות מקומית לחוק, בלא תיווכן של רשויות שלטון

אחרות." (פרשת

משלב

, שם, 132-131). זה הכלל ביחסו של השלטון המרכזי

לשלטון המקומי "... לא כל-שכן בעוסקנו בנושא כה רגיש של בחירות ושל חילופי

שילטון ברשות מקומית..." (שם, שם, 132). ראו עוד: יצחק זמיר,

הסמכות

המינהלית

(תשנ"ו1996-) כרך א' 374 עד 378; דנג"צ 3201/96

שר

החקלאות

נ'

המועצה האזורית עמק לוד

(טרם פורסם; בפיסקה 26 לפסק-דינו של

השופט אור).

כך, למשל, בבג"ץ 115/67

המועצה

המקומית ראש העין

נ'

שר החינוך והתרבות

, פ"ד כא(1) 524, נטל השר

מרשות מקומית את סמכותה לערוך רישום של תלמידים למוסדות חינוך, בסוברו כי אין

בכוחה של הרשות לנהל את הרישום בעצמה ביעילות הדרושה. בית-המשפט אישר את מעשהו של

השר, אך בשולי הדברים מצאנו את השופט קיסטר אומר דברים אלה (שם, 526):

"ברגע

שהמחוקק קבע סמכויות בשטח החינוך לרשות מקומית, אפשר היה לצפות מרשות החינוך

המרכזית שתעשה כל מה שבידה כדי להדריך ולעזור לרשות החינוך המקומית למלא את תפקידה

כראוי, תחילה תעיר לה על ליקויים שנעשו בעבר כדי שרשות החינוך המקומית לא תחזור

עליהם ותוכל לבצע את תפקידיה לפי החוק והתקנות - ורק אם כל זה לא יועיל - תיטול

ממנה את הזכות לפעול בשטח שיפוטה כמו רשויות מקומיות אחרות.

...

בצדק מתלוננת העותרת על כך, כי צו כזה יש בו כדי לפגוע בכבודה; וגם מבחינה זו היה

אפשר לצפות מעושי דברו של השר אשר במשך חדשים רבים ידעו על הליקויים שבגינם ניתן

הצו כי יזהירו תחילה את הרשות המקומית לאחר שידריכוה ויעמידוה על הליקויים,

ועל-כל-פנים כשיש צורך למנות את הקומיסרים הממונים, שהדבר ייעשה בהקדם האפשרי,

לפני שהרשות המקומית תעשה אי אלו צעדים מצדה בקשר לרישום שנדרשה לערוך לפי

החוק."

הנה-הוא כבוד האדם - כבודה של הרשות המקומית, כבודם של

נבחרי המועצה המקומית - לפני היות חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. וכפי שאמרנו

לא-אחת במקומות אחרים, האדם וכבוד האדם ירדו לעולם אוחזים זה-בזה - האדם הוא כבודו

וכבודו של אדם הוא האדם. חוק-היסוד יועד ליתן ביטוי חרות גם לאשר ידענו מכבר. ראו

עוד: בג"ץ 14/65

כורי ובסל

נ'

שר הפנים

, פ"ד יט(2) 322,

334, 335 (לעניין העברתה של מועצה מקומית והורדתה בדרגה מצו א' לצו ב'). נוסיף

ונאמר, כי בדיון שהיה בכנסת על-דבר סמכותו של שר הפנים לקביעתם של מועדים לבחירות

לרשויות המקומיות, עמדו דוברים אחדים על נושא רגיש זה של יחסי שלטון מרכזי ושלטון

מקומי. ראו: "דברי הכנסת", כרך 43, 1914, 1916, 1919-1918, 1921, 1922,

1923, 1924 (ישיבת הכנסת מיום 24 במאי 1965).

'26. מתוך שהעיקר הראשון עוצמתו רבה מן העיקר השלישי

- האחרון אינו מהווה אלא יוצא לעיקר הראשון, בהתקיים נסיבות מיוחדות המנויות בחוק

- יפורש העיקר הראשון בנדיבות וברחבות-לב ואילו העיקר השלישי יפורש בצימצום מירבי.

ובלשונה של השופטת דורנר בפרשת

משלב

(שם, 130):

"...

לשלטון המרכזי - בנסיבות הקבועות בחוק - נתונה הסמכות לדחות את הבחירות. ואולם,

לאור מעמדה של זכות הבחירה לרשות מקומית כזכות יסוד והעיקרון המתבקש ממנו בדבר

השמירה על עצמאות הרשות המקומית, וכן לאור התכלית החקיקתית - יתפרשו הוראות החוק

המקנות לשלטון המרכזי סמכות לשנות מן ההסדרים שנקבעו בחוק כניתנות להפעלה רק כאשר

קיימת לכך הצדקה מיוחדת."

אוסיף כי בפרשת

משלב

הירחקתי לכת, בסוברי כי שיקול

דעתו של שר הפנים מצומצם מכפי שסברו חבריי (שם, 132).

לענייננו

27. ומעקרונות ועיקרים לענייננו-שלנו. השאלות

הנשאלות עתה עניינן הוא, כזכור, גבולי סמכותו של שר הפנים על-פי סעיף 5(ב) לחוק,

והשיקולים האמורים להדריכו שעה שהוא אומר להידרש לסמכותו זו. דומני כי זו הפעם

תֵקַל עלינו המלאכה, כי נוכל לגזור מעיקרי היסוד פתרונים לחידות.

28. שאלה ראשונה היא באשר לתחום התפרשות סמכותו של

השר על-פי סעיף 5(ב) לחוק: מה גבולות הושמו לסמכותו של השר להורות כי הבחירות

למועצה מקומית פלונית יהיו "במועד שלאחר מכן" (קְרָא: במועד שלאחר המועד

שנקבע לבחירות לכל המועצות)? על שאלה זו השבנו בפרשת

משלב

, ובכפוף לסייג קל

שאציע בהמשך דבריי אין לי אלא לשוב ולאמץ את ההלכה שקבענו באותו עניין. ההלכה היא

זו, שהשר אינו מוסמך ואינו רשאי לְאַחֵר את מועד הבחירות למועצה פלונית כרצונו -

ולו מטעמים ראויים ומבוררים - אלא למועד חמש השנים האמור בחוק. סעיף 5(ב) מורה אותנו

- בהצטרפו לסעיף 4 לחוק - כי במקום שבחירות למועצה מקומית פלונית קויימו אחרי

המועד שבו נתקיימו הבחירות לכלל המועצות בארץ, תקויימנה הבחירות הבאות לאותה מועצה

במועד שבו תקויימנה הבחירות לכלל המועצות בארץ. ואולם, רשאי ומוסמך הוא השר - ואין

זו אלא חלופה להוראה הראשונה - לְאַחֵר את הבחירות לאותה מועצה פלונית, ולקבוע כי

תקויימנה לא בצוותא-חדא עם הבחירות לכלל המועצות בארץ "כי אם במועד שלאחר

מכן". לכאורה, יכול השר לקבוע כל מועד "שלאחר מכן" כמועד לבחירות

לאותה מועצה פלונית, ואולם פרשת

משלב

לימדה אותנו כי מוסמך הוא השר להאריך

או לקצר את תקופת כהונתה של מועצה מקומית ובלבד שיצמצם עצמו לאחד משני מועדים

קובעים אלה: למועד הבחירות לכלל המועצות המקומיות בארץ או למועד שיבוא לאחר כהונה

בת חמש שנים. הכרעת-דין זו גוזרת עצמה מן העיקר הראשון, ודומה כי אין להוסיף

על-כך.

29. אשר לשיקול דעתו של השר, אין צורך שנרבה מלל.

נוסיף אך את המובן מאליו, כי שיקול הדעת אמור לחצוב עצמו משלושה העיקרים החולשים

על הנושא, לפי חשיבותו ועוצמתו של כל אחד מהם.

30. ולענייננו: שר הפנים אמר בהחלטתו שמיום

20.10.1996 (שלב (6) בטבלת המועדים שבפיסקה 4 למעלה), להאריך את תקופת כהונתה של

המועצה בבאקה אל-גרבייה, ותחת חמש שנות כהונה אמר להקצות לה כשש שנים וחצי (מאז

יום 28.4.1992 ועד ליום 10.11.1998). ראינו במקום אחר כי השר נעדר סמכות לקבוע את

שקבע (ראו לעיל, פיסקאות 19 ו20-). עתה נמצא לנו טעם נוסף לאותה מסקנה - זו הפעם

טעם הטובל בעיקרי היסוד של המישטר - כי השר נעדר סמכות להאריך תקופת כהונתה של

רשות מעבר לחמש שנים. וטעם יחזק טעם.

31. בשולי הדברים נוסיף, כי אפשר יש מקום להוסיף

סייג להלכה שנקבעה בפרשת

משלב

. אותה הלכה קובעת כלל נוקשה לבחירה בין שני

מועדי בחירות בלבד: מועד הבחירות לכלל המועצות בארץ או מועד בחירות לאחר כהונה בת

חמש שנים. דומה כי ניתן להוסיף להלכה זו סייג - סייג שהוא מעין קרוב-רחוק לכלל

הזוטות - והוא: במקום שחמש שנות כהונתה של מועצה פלונית קרוב-במאוד למועד הבחירות

לכל המועצות, יקנה שר הפנים סמכות להאריך את כהונתה של המועצה עד למועד הבחירות

הכלליות. מכוונים אנו לתקופת שבועות או לתקופת חודשים ספורים, אך לא לתקופות

ארוכות מאלו. דומה כי בנסיבות אלו ראוי שעיקר ראשון - עיקר הדימוקרטיה - יוַותר

במעט לעיקר שני - עיקר היעילות והנוחות המינהלית - וכך יעלה בידינו להשיג איזון

ראוי בין העיקרים, כל אחד מהם לפי עוצמתו ומישקלו.

בענייננו-שלנו, למותר לומר, לא נתקיים סייג

זה. שר הפנים אמר להאריך את משך כהונתה של המועצה בשמונה-עשר חודשים לערך, לאמור,

בשיעור של כ30%- (כדברי חברי השופט לוין). שיעור זה רחוק במאוד מאותו סייג שאנו

מציעים להילכת

משלב

.

32. טוען שר הפנים כי הלכה שאנו מבקשים לקבוע תגרע

במאוד מאותו עיקר שני המבקש לקבוע מועד אחיד לבחירות לכל המועצות. חזון נפרץ הוא,

כך טוען הוא, ששר הפנים נדרש לכונן ועדות (או מועצות) קרואות למועצות מקומיות,

וכינונן של אלו מביא מעצמו למועדי בחירות שאינם נופלים במועד הבחירות לכלל

המועצות. כך נמצא לנו, כי במהלך השנים נוספות עוד ועוד מועצות שהבחירות בהן אינן

נערכות במועד הבחירות לכלל המועצות, והדבר מכרסם באותו עיקר שני של מועד אחיד

לבחירות.

אין להקל ראש בטיעון זה, ואולם עוצמתו -

לדעתנו - פחותה בהרבה מעוצמת הפגיעה בעיקר הראשון לו אימצנו לנו מסקנה הפוכה.

בוודאי כך, במקום בו אומר השר להאריך משך כהונתה של מועצה מעבר לחמש שנים -

כבענייננו-שלנו - ואולם כך הוא גם במקום בו מבקש השר להאריך משך כהונתה של מועצה

לתקופה של פחות מחמש שנים (כפי שהיה בפרשת

משלב

). במקרה זה האחרון ייפגע בעיקרם

של דברים יסוד האוטונומיה שהרשות המקומית ראוי לה שתזכה בה, וכיבוד האוטונומיה -

כבודה של הרשות וכבוד נבחריה - נעלה בעינינו על שיקול הנוחות המינהלית. העצה

היעוצה לשר היא, כי יעשה כמיטבו לקרב את הרחוקים, ובקביעת משך כהונתה של ועדה (או

מועצה) קרואה יביא במניין את נושא הבחירות אף-הוא. השר אף יכול לקרוא לעזרו את

המחוקק, להבהיר ולפרש בחוק סמכויות שהוא מבקש להקנות לעצמו, ובלבד שסמכויות אלו

תהיינה סוגרות ומסוגרות מכל צדדיהן ולא תותרנה בידי השר אלא שיקול-דעת מצומצם

בלבד. ואולם כל עוד לא קנה השר סמכות מפורשת בחוק, לא נפרש את דבר החוק ברוחב-לב

כמבוקש על-ידו.

למועד החלטתו של השר על דבר יום הבחירות

33. בהתקיים התנאים המוקדמים האמורים בסעיף 5(ב)

רישה לחוק, "רשאי השר להורות" כי הבחירות הבאות למועצה פלונית לא

יקויימו במועד הבחירות הבאות לכל המועצות "כי אם במועד שלאחר מכן".

התווינו עד-כה את גידרי סמכותו ושיקול דעתו של השר, ועתה נשאל ונקשה:

אימתי

רשאי הוא השר להורות את שאומר הוא להורות? האם כל מועד יהיה כשר וראוי? למשל: האם

"רשאי השר להורות" חודש ימים לפני הבחירות הכלליות כי הבחירות למועצה

פלונית לא תקויימנה יחד עם הבחירות הכלליות? שלושה חודשים לפני-כן? חצי שנה? שנה?

האם כל מועד בו יבחר השר להודיע את החלטתו כשר וישר הוא?

34. בשאלה זו - כבשאלות רבות במשפט - יש פנים לכאן

ולכאן. מעבר מזה יטען הטוען, כי אין בו בחוק כל הגבלת-מועד להחלטתו של השר על דבר

מועד הבחירות. סמכותו של השר היא סמכות "פתוחה", והשאלה שתישאל לא תהיה

אלא אם החלטתו - במועד בו נתקבלה - אינה נגועה באחד מאותם נגעים הפוגמים בהחלטה

מינהלית. יתר-על-כן, כך יוסיף אותו טוען ויטען: ראוי הדבר כי תינתן לשר אפשרות

להחליט במועד שייראה לו על דבר מועד קיומן של הבחירות. כך, למשל, יוכל השר לבחון

אם המועצה פועלת כהלכה אם לאו, ושיקול זה - בצידם של שיקולים אחרים - יכול להשפיע

וראוי לו כי ישפיע על שיקול הדעת. מן העבר האחר יטען בר-הפלוגתה, כי לא יהיה זה

ראוי לאפשר לשר להחליט על דבר מועד הבחירות הבא ככל שייראה לו ובמועד שייראה לו.

המועצה המקומית בה מדובר נבחרה בידי התושבים בהליך דימוקרטי פתוח, ולא יהיה זה

ראוי כי תעמוד לבחינתו של השר משל היתה חניך העומד למיבחן בתקופת נסיון. אדרבא: אם

תִּכְשַל המועצה, יוכל השר להפעיל נגדה סמכויות הקנויות לו בחוק. ואולם, כל עוד לא

כשלה, לא יהיה זה נכון להעמידה במיבחנו של השלטון המרכזי.

35. דעתי-שלי נוטה להשקפה, כי מועד ההחלטה -

וההכרזה על ההחלטה - גוזר עצמו מעיקרי היסוד שדיברנו בהם למעלה, בראשם עקרון

התקופה הקצובה לכהונתה של מועצה ועקרון האוטונומיה (היחסית) של הרשות המקומית.

החלתם של עקרונות אלה על ענייננו תביאנו, כך דומה, לכלל מסקנה כי המועד להחלטתו של

השר - ולמתן פומבי להחלטתו - יבוא בסמוך לאחר הבחירות שהיו לאותה מועצה פלונית בה

מדובר. היחסים הראויים בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי, לרבות הכבוד שהשלטון

המרכזי ראוי לו שיעניק לשלטון המקומי, מוליכים אותנו למסקנה זו. לו אמרנו אחרת, כי

אז כמו תלינו את המועצה הנבחרת בה מדובר - ולמשך חודשים ארוכים - ברצונו הטוב של

השר, וכמו הוספנו ואמרנו כי המועצה המקומית תהא בידי השר כחומר ביד היוצר, ברצותו

מרחיב וברצותו מקצר. כך ייעשה למועצה אשר השר חפץ ביקרה - כך יאמר השר - וירחיב את

מועד הכהונה. ולהיפך. על דרך זה יופר האיזון הראוי בין רצונותיהם של תושבי המועצה

- אשר בחרו במועצה - לבין סמכותו של השר, לרעת הראשונים ולטובת האחרון.

נוסיף ונאמר: ראוי היה שהשר יודיע על החלטתו

קודם

הבחירות למועצה, שכן כך יידעו התושבים מראש - כפי שראויים הם כי יידעו - לאיזו

תקופה עומדים הם לבחור את המועצה. יתר-על-כן: הוריית השר לפני הבחירות תהא, בדרך

הטבע, נקייה משיקולים פוליטיים שלא-לעניין, שהרי קודם הבחירות לא יידע מי יעלה ומי

יירד. ואולם, הואיל ולשון החוק מלמדת, לכאורה, כי הורייתו של השר על דבר מועד

הבחירות הבאות אמורה לבוא

לאחר

הבחירות, לא נוכל לומר אחרת. יחד-עם-זאת,

כאמור, החלטת השר חייבת לבוא, לדעתנו, מיד בסמוך לאחר הבחירות, ונתקשה לקבל פירוש

כי כוחו של השר עימו לקבוע בכל עת - ובלבד שתהא קודם הבחירות הכלליות הבאות -

אימתי תקויימנה הבחירות הבאות למועצה. יחד-עם-זאת, ומתוך שלא חוייבנו להכריע בשאלה

זו, אף לא נכריע בה.

36. נוסיף ונעיר, והוא אינו מעוט-חשיבות: פירושנו

לחוק עולה בקנה אחד - אפשר אף נדרש - מעיקרי-היסוד המנחים אותנו באשר לפירסום

דברי-חקיקה ובאשר לחשד שנחשוד בכל כלל האומר להחיל עצמו מלמפרע. בהודעה מראש על

דבר הנורמה האמורה לחול, יידעו הכל - כפי שראוי כי יידעו - כיצד יְנַהֲגוּ את

דרכיהם. ראו, למשל: בג"ץ 220/51

אסלאן

נ'

המושל הצבאי של הגליל

,

פ"ד ה' 1480; ע"פ 213/56

היועץ המשפטי

נ'

אלכסנדרוביץ

,

פ"ד יא 695; בג"ץ 5537/91

אפרתי

נ'

אוסטפלד

, פ"ד

מו(3) 501; רע"פ 1127/93

מדינת ישראל

נ'

קליין

, פ"ד מח(3)

485; בג"ץ 5290/97

עזרא - תנועת הנוער החרדי לאומי בא"י

נ'

השר

לענייני דתות

(טרם פורסם). יתר-על-כן: פירסום מראש מחייב לא אך את מי שהפירסום

אמור לחול עליו אלא את קובע הנורמה עצמו, עד אשר תיקבע נורמה אחרת (אם תיקבע נורמה

אחרת); ואם תיקבע נורמה אחרת, הנטל יהא על מי שֶקְבָעָהּ להסביר על-שום-מה-ולמה

שינה מדין קודם.

37. בְּהוֹרוֹתוֹ לְאַחֵר את הבחירות למועצה מקומית

פלונית, מה אמור הוא השר להורות? לדעתנו אמור השר להורות שני אלה: ראשית, כי

הבחירות הבאות למועצה לא יקויימו במועד הבחירות הבאות לכל המועצות, ושנית, כי מועד

הבחירות הבאות יהיה ביום זה וזה. אין די באמירה כי "מועד הבחירות יידחה"

וכי הבחירות תקויימנה "במועד שייקבע". שומה על השר לקבוע לאלתר אותו

מועד (קרי: מועד חמש שנים לכהונה), ואין הוא רשאי לספק עצמו בדחיית בחירות

על-דרך-הסתם.

38. מה אירע בענייננו-שלנו? הבה נתבונן בטבלת

האירועים ונלמד. הבחירות למועצת באקה אל-גרבייה נערכו ביום 28.4.1992, ואילו הודעת

השר פורסמה רק ביום 8.7.1993 - דהיינו: למעלה משנה וחודשיים לאחר הבחירות, וכארבעה

חודשים לפני מועד הבחירות המיועד לכל המועצות (הוא יום 2.11.1993). דומני כי השר

לא עמד בלוח הזמנים הראוי. ואשר לגופה של ההחלטה. זו היתה הודעת השר שמיום

8.7.1993 כפי שפורסמה ברשומות (ראו לעיל, פיסקה 3):

"

הודעה

בדבר קיום בחירות למועצות המקומיות באקה אל-גרבייה ומנחמיה

לפי

חוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה1965-

אני

מודיע כי בתוקף סמכותי לפי סעיף 5(ב) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות),

התשכ"ה1965-, ולאחר שנוכחתי לדעת כי קיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות דחיית

הבחירות, הוריתי שהבחירות למועצות המקומיות באקה אל-גרבייה ומנחמיה לא תתקיימנה

במועד הבחירות הבאות לכלל המועצות בשנת התשנ"ד, אלא במועד שייקבע."

הודעה זו - לגופה - לא עמדה, לדעתנו, בדרישת החוק. לו קבע

השר מלכתחילה - כנדרש - מועד לבחירות הבאות למועצה, לא היה נדרש להחלטה הנוספת

שעשה לאחר שנים. משלא קבע מועד לבחירות, נדרש ממילא להחליט (שוב) על דבר מועד

הבחירות. זאת עשה השר בהחלטתו מיום 20.10.1996, החלטה