בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ
2223/15
בפני:
כבוד השופט ע' פוגלמן
כבוד השופטת ד' ברק-ארז
כבוד השופט מ' מזוז
העותרת:
רגבים
נ
ג
ד
המשיבים:
1. שר הביטחון
2.מפקד פיקוד מרכז
3.ראש המינהל האזרחי
4. קומט-מי בע"מ
עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים
בשם העותרת:
עו"ד עמיר פישר
בשם המשיבים 3-1:
עו"ד מוריה פרימן
בשם המשיבה 4:
עו"ד מיכאל ספרד
פסק-דין
השופט מ' מזוז:
1.
עתירה להורות למשיבים 3-1 (להלן: המשיבים ) לנמק מדוע אינם פועלים להוצאה ולמימוש צווי הריסה כנגד בניית טורבינות רוח ופאנלים סולאריים לייצור חשמל וכן מתקני מים, אשר הוקמו באמצעות המשיבה 4 ללא היתר מסביב ליישוב סוסיא. כן מבוקש ליתן צו ביניים אשר יאסור על המשיבה 4 להמשיך בפעילות הבנייה ללא היתר עד להכרעה בעתירה.
2.
העותרת טוענת בעתירתה, כי המשיבה 4 בונה מתקני תשתית כאמור מסביב ליישוב סוסיא, במימון זר וללא היתר כדין. לטענתה, פנתה בשנים 2012-2011 למשיבים בבקשה להעמיד את הליכי הפיקוח והאכיפה כנגד טורבינות הרוח הבלתי חוקיות באזור דרום הר חברון בראש סדר העדיפויות, תוך ציון נ.צ. של שלוש טורבינות קונקרטיות. לדבריה, נענתה כללית כי המשיבים נוקטים כנגד מתקני המים והחשמל הליכי פיקוח כמקובל, אולם באזור הר חברון הוסיפו ונבנו מתקנים נוספים, והגם שיחידת הפיקוח של המשיבים הסירה את חלקם, הוקמו תחתיהם מתקנים אחרים ונוספים. על רקע זה שבה העותרת ודרשה מהמשיבים לפעול לאלתר בהליכי אכיפה משמעותיים כנגד הטורבינות הבלתי חוקיות במרחב הר חברון, ומשלא נענתה החליטה לעתור בבקשה לסעדים בהם פתחנו.
3.
המשיבים טוענים, כי דין העתירה להידחות על הסף בהיותה כוללנית, ולחלופין לגופה בהעדר עילה להתערב בסדרי העדיפויות של המשיבים באכיפה שהם נוקטים נגד המתקנים הבלתי חוקיים באזור.
המשיבים אינם חולקים על כך שבאזור הוקמו מתקנים בלתי חוקיים, אם כי הם מציינים כי המקרקעין עליהם נבנו אינם אדמות מדינה. המשיבים מפרטים בתגובתם שורה של תיקי פיקוח שנפתחו נגד הבניה הבלתי חוקית של מתקני תשתית באזור, וההליכים שננקטו במסגרתם, כל אחד בהתאם לנסיבותיו והתקדמותו, תוך אבחנה בין המתחמים הדרומי והמזרחי בתא השטח הרחב, ובפרט המתחם הצפוני אשר עניינו נידון בהליכים משפטיים בבית משפט זה. במסגרת ההליכים השונים הוצאו צווי הפסקת עבודה, ועדת המשנה לפיקוח הפועלת במינהל האזרחי לאזור יהודה ושומרון קיימה דיונים לשמיעת טענות הצדדים, הוצאו צווי הריסה סופיים, וכן ננקטו פעולות תפיסה של מתקני מים.
לטענת המשיבים, דין העתירה להידחות על הסף בהיותה כוללנית. העתירה איננה ממוקדת במתקנים בלתי חוקיים ספציפיים אלא היא מופנית כנגד מכלול מתקני החשמל והמים הבלתי חוקיים בשטח נרחב באזור הר חברון. אף הסעד המבוקש בה הוא כללי ורחב ומכוון למכלול סוגי המתקנים בשטח נרחב, וככזה לא ניתן יהיה לפקח על יישומו. לגוף הענין מוסיפים הם וטוענים, כי נוכח מכלול הבניה הבלתי חוקית באזור, בשלב זה ביצוע הצווים דנן אינו במקום גבוה בסדרי העדיפויות אל מול הליכי אכיפה אחרים קודמים להם. לטענת המשיבים, עיתוי ביצוע צווי ההריסה למתקנים דנן נתון להכרעת המשיבים בהתאם לסדרי העדיפויות הכוללים באכיפה הנגזרים משיקולים תכנוניים, ביטחוניים, מדיניים, שיקולי משאבים וכח אדם, וכן מנסיבות המקרים הפרטניים. העתירה הכוללנית דנן, נטען, אינה מקימה עילה להתערב בסדרי העדיפויות שקבעו המשיבים בהתאם להלכה הפסוקה.
4.
המשיבה 4 טוענת בתגובתה, כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת שורת טענות סף. לטענתה, העותרת לא מיצתה הליכים לגבי מרבית הטורבינות שהריסתן מתבקשת בעתירה, ולא צירפה לעתירה משיבים שעלולים להיפגע מן הסעד המבוקש, ובפרט הקהילה שהמתקנים משמשים אותה וחיוניים עבורה. כן נטען, כי העתירה מוקדמת, כיוון שהוגשה בעיצומם של הליכי האכיפה המתנהלים בענין המתקנים מושא העתירה, והיא אף לוקה בכריכת עניינים שונים שאין לכורכם בעתירה אחת, ובאי הצגת מלוא התשתית הרלוונטית.
בתוך כך נטען, כי שתיים מן הטורבינות שנזכרו פרטנית בעתירה מצויות בשטח B
וכלל אינן נתונות תחת סמכות הפיקוח התכנוני של המשיבים, וכי בכל האחרות הוגשה בקשה להיתר בניה ובחלקן הוגשה אף תכנית מפורטת, מרבית הבקשות להיתר תלויות ועומדות ובאחת הוגש ערר על דחיית הבקשה להיתר. המשיבה 4 טוענת, כי בפיה טענות ומסמכים לביסוס העילה למתן היתר לטורבינות אלה, כל אחת והסוגיות הקנייניות והתכנוניות הנוגעות לה, וכי הדברים מצויים בבירור לפני המשיבים. כן נטען, כי צו הביניים המבוקש הוא כוללני וחובק כל, הוא אינו מכוון למתקנים שנזכרו פרטנית בעתירה ותכליתו אינה שמירת המצב הקיים כמקובל בסעדי ביניים.
5.
העותרת ביקשה להשיב לתגובות המשיבים. לענין טענת הכוללניות טענה בתשובתה, כי עתירתה מכוונת לבחינת חוקיות וסבירות טיפולה של המדינה כנגד מכלול פעילות המשיבה 4 במרחב שתחמה בתצ"א. כן טענה, כי עתירתה התייחסה באופן פרטני ל-8 טורבינות רוח אשר סומנו בבירור בתצ"א. אשר למיצוי ההליכים טענה, כי צירפה לעתירה את פניותיה אל המדינה. אשר למשיבה 4, אליה לא פנתה טרם הגשת העתירה, מסרה, כי צירפה אותה אך כמי שעלולה להיפגע מהסעד המבוקש בעתירה, וכי צו הביניים שנתבקש נגדה נועד למנוע את המשך הפרת החוק מצידה באזור. גם ליתר טענות הסף מתנגדת העותרת, כמפורט בתשובתה.
6.
לאחר עיון בדברים הגעתי למסקנה, כי דין העתירה להידחות על הסף, הן מחמת כוללניותה והן בהתייחס לסעד המבוקש.
7.
העתירה עוסקת במכלול האכיפה הננקטת כנגד בניית מתקני מים ומתקנים לייצור חשמל בשטח נרחב באזור הר חברון. בעתירה נזכרות אמנם תשע טורבינות קונקרטיות באזכור נ.צ., אולם רק לגבי שלוש מהן נערכה פניה למשיבים בשנים 2011-2012, ולגבי שש הטורבינות האחרות כלל לא נערכה פניה למשיבים טרם הגשת העתירה, ובעתירה אף צוין כי חלקן הוסרו על-ידי המשיבים והוקמו תחתיהן אחרות ונוספות. מקריאת העתירה עולה, כי היא מכוונת עצמה כנגד הטיפול במכלול המתקנים, לרבות מתקני פאנלים סולריים לייצור חשמל ומתקני מים אשר בעתירה לא נזכר אף לא מתקן פרטני אחד מסוגם. בהמשך לכך, הסעד המבוקש רחב אף הוא:
" להורות למשיבים לנמק מדוע אינם פועלים להוצאה ומימוש של צווי הריסה כנגד טורבינות רוח ופאנלים סולאריים לייצור חשמל וכנגד מתקני מים, שהוקמו ללא היתר על אדמות סקר מסביב ליישוב היהודי סוסיא.." .
8.
לאור כל אלה, העתירה לוקה בכוללניות, והסעד המבוקש בה הוא כוללני ואין הוא מסוג הסעדים שבית המשפט נוהג לתתם, בלא לבחון את נסיבותיו של כל מקרה והטיפול שביצעו הרשויות בעניינו. צו כוללני כזה, לו יינתן, יישומו אינו ברור (קצב, משך וסדר היישום) וממילא אף הפיקוח על ביצועו יעורר קושי (בג"ץ 1901/94 לנדאו נ' עיריית ירושלים , פ"ד מח (4) 403, בעמ' 415-411 (1994)).
9.
לכך יש להוסיף, וזאת למעלה מן הצורך, כי מקום שהסעד המבוקש הוא כוללני, נודע משקל גדול עוד יותר להלכה לפיה בית המשפט לא יתערב על נקלה בשיקול הדעת הרחב השמור למשיבים בקביעת סדרי העדיפויות בפיקוח ובאכיפה. ראו, למשל, דברים שנקבעו בבג"צ 8806/10 רגבים נ' ראש הממשלה
(4.9.2011)):
"מטבע הדברים לא ניתן לבצע פעולות אכיפה מיידיות בעת ובעונה אחת בכל האתרים. על כן, אין מנוס מקביעת סדרי עדיפויות. עמדה על כך כב' השופטת א' פרוקצ'יה בעניין התנועה לשמירת אדמות הלאום , בציינה:
"חרף חשיבותן של פעולות לאכיפת החוק בכלל, ודיני התכנון והבנייה בפרט, לעיתים לא ניתן לבצע בעת ובעונה אחת את כל הטעון אכיפה, ויש ליצור מערכת סדרי עדיפויות לענין זה, של ראשון ראשון ואחרון אחרון. הטעם לכך נעוץ, ראשית, בכוחות האכיפה המוגבלים הנתונים לרשות הציבורית, שאינם מאפשרים בכל מצב אכיפה כוללת בו-זמנית; עשויים להימצא גם שיקולים ענייניים נוספים המשפיעים על סדרי העדיפויות באכיפה, כגון שיעור הנזק הנגרם עקב הפרת החוק, ובמקרה זה עקב המבנה הבלתי חוקי הספציפי, בין למרקם החברתי הרלבנטי, ובין בהיבט הסיכון הבטחוני; משך הזמן שחלף מאז בניית המבנה הבלתי חוקי עשוי אף הוא לשמש שיקול בתעדוף האכיפה; רגישותו של האתר מבחינות שונות עשוי גם הוא להילקח בחשבון. וכך, הנסיבות הספציפיות של כל מקרה ומקרה עשויות להקרין על מקומו של המבנה בסדר העדיפות לענין האכיפה... שיקולים מורכבים מכתיבים, אפוא, את סדרי העדיפויות של האכיפה, שעיקרם מתמצה בבחינת 'עיקר מול טפל, של חיוני ודחוף מול שולי בחשיבותו ובדחיפותו' (ענין תנועת "אנחנו על המפה", פסקה 9)" (שם, פיסקה 23).
...ככלל, נוטה בית המשפט שלא להתערב בקביעת המדיניות בעניין זה ובעיצוב סדרי העדיפויות לאכיפת החוק - לרבות בכל הנוגע לאכיפת דיני התכנון והבנייה באזור - אלא אם כן הרשות המוסמכת מתנערת לחלוטין או באופן בלתי סביר מאכיפת החוק, או כאשר בסדרי העדיפויות שהתוותה הרשות נפל פגם של אי סבירות קיצונית או פגם מהותי אחר הפוגם בחוקיותם ".
10.
כעולה מתגובת המשיבים, אין הם חולקים על הצורך באכיפת דיני התכנון והבניה באזור מושא העתירה, ואין הם מתנערים מחובתם לקדם אכיפה זו. בתגובה פורטה שורת הליכים שננקטו נגד הבניה הבלתי חוקית באזור, וצוין כי עיתוי נקיטת צעדי ההמשך תלוי בסדרי העדיפויות הנגזרים משיקולים תכנוניים, ביטחוניים ומדיניים ונסיבות המקרים הקונקרטיים. די במענה כללי זה לסעד הכוללני שנתבקש, והמסקנה היא כי העתירה דנן אינה מקימה עילה להתערבות בית משפט זה בהתנהלות המשיבים (השוו: בג"ץ 1555/06 קינג נ' עיריית ירושלים , 15.5.2006; בג"ץ 7677/10 חסן זיד ואח' נ' מדינת ישראל , (7.11.2012)) .
11.
סוף דבר: העתירה נדחית על הסף. העותרת תישא בהוצאות המשיבים 3-1 בסך 3,000 ₪, ובהוצאות המשיבה 4 בסך 3,000 ₪.
ניתן היום, ו' באב התשע"ה (22.7.2015).
ש ו פ ט
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט