בג"ץ 2687/00 עיריית חיפה נ. מדינת ישראל

1.לפנינו דיון נוסף על פסק דינו של בית משפט זה ברע"א 1816/97 שנדונה כערעור (הרכב המשנה לנשיא ש' לוין והשופטים ט' שטרסברג-כהן וד' ביניש; להלן: פסק דין שלערעור). בפסק הדין שלערעור נתקבל פה אחד ערעור המדינה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. בית המשפט המחוזי קיבל את תביעת העיריה וחייב את המדינה בתשלום אגרת פינוי אשפה לשנות המס 1985 עד 1994, בשל שלושה נכסים המוחזקים על-ידי שלושה מוסדות ממשלתיים וזאת מכוח חוק עזר לחיפה (שמירת הסדר והניקיון), תשמ"ב-1981 (להלן: חוק העזר). בית משפט זה קבע, כי המדינה פטורה מתשלום אגרת פינוי אשפה.

2.השאלה שעמדה לדיון בערעור היתה, אם חייבת המדינה בתשלום אגרת פינוי אשפה לפי סעיף 27 לחוק העזר, לאור הוראת פטור המצויה בסעיף 3(ב) לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פטורין), 1938 (להלן: פקודת הפטורין), הקובע כי המדינה פטורה מתשלום ארנונה כללית (להלן: ארנונה); ולאור סעיף 42 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] (להלן: פקודת הפרשנות), הקובע, כי אין חיקוק מטיל על המדינה חובה, אלא אם נאמר בו הדבר במפורש.

חשוב לציין, כי בשנת 1998 תוקנה פקודת הפטורין (חוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), התשנ"ח-1998), באופן שהוטל חיוב בתשלום חלקי של ארנונה על מי שהיה פטור על-פי פקודת הפטורין מתשלומה. החיוב בארנונה בא במקום החיוב בתשלום אגרת פינוי אשפה או כל אגרה אחרת, ובלבד ששיעורה של הארנונה לא יפחת משיעור אגרות כאלה ששולמו קודם לתיקון (סקירת ההתפתחות החקיקתית הובאה בפסק הדין שלערעור - פיסקה 7 – ולא נחזור עליה כאן). בתקופה אליה מתייחסת תביעת העיריה נשוא דיון נוסף זה, היה סעיף 3(ב) לפקודת הפטורין עדיין בתוקף והתיקון האמור אינו עומד על הפרק.

3.בית המשפט שלערעור קבע, כי יש לאפיין את אגרת פינוי האשפה, כארנונה כללית, באשר הלכה למעשה הסכום המשתלם בגין אגרת פינוי האשפה נועד לכסות מגוון רחב של שירותים שהקשר בינם ובין פינוי אשפה רופף למדי. לפיכך, בהיות המדינה פטורה מתשלום ארנונה על-פי סעיף 3(ב) לפקודת הפטורין, פטורה היא גם מתשלום אגרת פינוי האשפה שכמוה כארנונה. בית המשפט הוסיף וקבע, כי הפטור מתשלום אגרת פינוי אשפה שכמוה כארנונה, נובע גם מהוראת סעיף 42 לפקודת הפרשנות, הקובע כי אין חיקוק מטיל על המדינה חובה אלא אם נאמר בו הדבר במפורש. בהעדר הוראה מפורשת בפקודת העיריות ובחוק העזר עצמו המחילה את החיוב באגרה זו על המדינה, הרי שגם לפי הוראת סעיף 42 הנ"ל, אין המדינה חבה בתשלומה. על כך העתירה שלפנינו.

4.העיריה מעלה טענות למכביר המשתרעות על פני עשרות עמודים. אלא, שעיון מדוקדק בהן מעלה, כי כולן מתנקזות למספר טענות מרכזיות, שרובן המכריע הועלו על ידה במסגרת הערעור וקיבלו מענה בפסק הדין שלערעור. העיריה מבקשת לקבוע כי אין לסווג את אגרת פינוי האשפה כארנונה, ומשאין היא ארנונה, אין המדינה פטורה מתשלומה ולא חל סעיף 3(ב) לפקודת הפטורין הפוטר את המדינה מתשלום ארנונה. אשר לסעיף 42 לפקודת הפרשנות, עמדתה היא, כי יש לפרש סעיף זה בצמצום באופן שהקביעה כי אין חיקוק בא להטיל חובה על המדינה אלא אם נאמר בו הדבר במפורש אינה חלה על נושא שעניינו אגרת פינוי אשפה. מכל מקום, לטענתה, גם אם תמצא לומר כי יש לסעיף זה תחולה בענייננו, הרי שמחוק העזר ומחוקים אחרים העוסקים במטריה דומה, עולה כוונה לחייב את המדינה באגרת פינוי האשפה, ואין לדרוש הוראה מפורשת דווקא בחוק המסמיך או בחוק העזר מכוחו.

5.נקודת המוצא לדיון היא, כי מכוח סעיף 3(ב) לפקודת הפטורין אין המדינה חבה בארנונה . הלכה היא, כי ארנונה היא במהותה "מס", כיוון שהיא משתלמת דרך כפייה לרשות ציבורית מבלי שהאזרח מקבל תמורה ישירה בעד כספו (בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עירית קרית אתא , פ"ד מו(1) 793, 805). המחלוקת סבה בשאלת סיווגה של אגרת פינוי האשפה שהוטלה בחוק העזר. במחלוקת שנפלה בין הצדדים בסוגיה זו דעתנו היא, כי אגרת פינוי האשפה היא במהותה ארנונה. חרף השימוש בחוק העזר בשם "אגרה" וחרף לשונו של סעיף 27 לחוק העזר לפיו האגרה משתלמת "בעד פנוי אשפה", הלכה למעשה משתלמת אגרת פינוי האשפה עבור מגוון שירותים שאין בינם לבין פינוי אשפה, דבר. שירותים אלה כוללים, בין השאר, שירותי ניקיון, החזקת כבישים וגנים, ניקוז מים, תאורת רחובות ורמזורים, שירותי כבאות, פיקוח וטרינרי, איכות סביבה ועוד (ראו: פסקה 12 לפסק הדין שלערעור). בנסיבות אלה, אין לקבוע, כי אגרת פינוי האשפה משתלמת בזיקה לשירות מסוים של פינוי אשפה, ולפיכך, אין לאפיינה כ"אגרה" אלא כארנונה שממנה היתה המדינה פטורה לפי סעיף 3(ב) לפקודת הפטורין.

לאור התוצאה אליה הגענו לעניין הפטור למדינה המוענק בסעיף 3(ב) לפקודת הפטורין, מתייתר הצורך לדון בשאלה האם המדינה אינה חייבת בתשלום אגרת פינוי אשפה בשל הוראת סעיף 42 לפקודת הפרשנות. שאלה זו נשארת בצריך עיון.

6.בטרם נסיים פסק דין זה, ברצוננו להעיר מספר הערות:

א.למרות התוצאה האמורה, מצטרפים אנו להערות ולביקורת שהושמעו בפסיקת בית משפט זה לא אחת וכן בבית המשפט שלערעור ובדברי המלומדים המובאים שם, על ההוראה האנכרוניסטית של סעיף 42 לפקודת הפרשנות שמקומה לא יכירנה בשיטתנו המשפטית, באשר היא מעניקה בעקיפין פריבילגיה יתרה למדינה. סעיף 3(ב) לפקודת הפטורין, שהיה בתוקף במועד הרלבנטי, זכה אף הוא לביקורת חריפה בפסיקה ומפי מלומדים (בנושא זה הרחבנו בע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ וערעור שכנגד , פ"ד נד(2)433, 444-441). סעיף זה בוטל בינתיים על-ידי המחוקק וטוב יעשה המחוקק אם ישקול גם את ביטולו או שינויו של סעיף 42 לפקודת הפרשנות.

ב.שאלת פטור המדינה מתשלומי אגרות עירוניות וארנונות נדונה בזמנו על-ידי היועץ המשפטי לממשלה, שהוציא עוד בשנת 1968 הנחיה בה הורה למשרדי הממשלה לשלם לרשויות המקומיות את כל התשלומים בעבור שירותים שכל בעל רכוש חייב לשלם להן בגין רכושו. למרבית הצער, נקטה המדינה בעניין הנדון לפנינו עמדה שונה, שאינה עולה בקנה אחד עם אותה הנחיה. מחמת עמדה זו, לא ניתן היה לגשר בין עמדות הצדדים למרות המלצת בית המשפט שלערעור לעשות כן. אנו סבורים, כפי שסבר בית המשפט שלערעור, כי ראוי שהצדדים – שהם רשות מקומית ומדינת ישראל – יסדירו את חוב העבר ביניהם בצורה ראויה והוגנת, למרות התוצאה המשפטית של פסק דין זה.

ג.במהלך הטיעון בפנינו הועלתה טענה לפיה, על אף התיקון משנת 1998 המחייב את המדינה בתשלום ארנונה בשיעור הקבוע בו, אין היא משלמת את המגיע ממנה אלא מקזזת את חובה כנגד מה שלדעתה חייבת העיריה להחזיר לה בגין השנים בהן שילמה ארנונה שלא היתה חייבת לשלם. אם אכן כך הדבר, מוצאים אנו להעיר, כי לא ראוי לה למדינה לעשות דין לעצמה ולגבות על דרך קיזוז סכומים שלטענתה מגיעים לה. הדרך לעשות כן אף היא קוראת להבנה בין הצדדים, ובהעדר כזו, על המדינה לנקוט בצעדים משפטיים העומדים לרשותה.

7.לאור האמור, העתירה נדחית ובנסיבות העניין אין צו להוצאות.