בג"ץ 2969/19התאחדות משרדי הנסיעות ויועצי התיירות בישרא נ. הממונה על הביט

השופט ד' מינץ:

עניינה של העתירה בחוזר סוכנים ויועצים 2019-10-1 מיום 19.2.2019 (להלן: החוזר האחרון ) שהוציא משיב 1, הממונה על שוק ההון, הביטוח והחיסכון במשרד האוצר (להלן: המשיב או המפקח על הביטוח ), אשר קבע את מועד כניסתו לתוקף של חוזר סוכנים ויועצים 2014-10-2 מיום 13.11.2014 שכותרתו "מעורבות גוף שאינו בעל רישיון בשיווק ומכירה של מוצר ביטוח שאינו ביטוח קבוצתי" (להלן: חוזר שיווק ומכירה ) בקשר לשיווק ביטוח נסיעות לחו"ל באמצעות סוכני נסיעות, ליום 1.5.2019.

הרקע לעתירה

1.

ברקע לעתירה, פרסומו של חוזר שיווק ומכירה ביום 13.11.2014, על ידי המשיב וזאת בין היתר מכוח הוראות חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981 (להלן: החוק ). חוזר זה קבע הוראות בקשר להתקשרויות בין "גופים מפוקחים" לבין "גופים חיצוניים" שאינם מפוקחים, המעורבים בשיווק או במכירת ביטוח שאינו קבוצתי. התקשרויות כאלה, כך נאמר בחוזר, עשויות להיעשות בניגוד להוראות החוק. לפיכך, במסגרת החוזר, הוגדרו פעולות של גוף חיצוני אשר לא ייחשבו כפעולות אשר סותרות את הוראות הדין (סעיף 3), וזאת בהתקיים מאפייני התקשרות מסוימים (סעיף 4). לעניין "שיווק ביטוח נסיעות לחו"ל באמצעות סוכני נסיעות" קבע סעיף 6 לחוזר, כי מועד תחילת החוזר יהיה ביום 1.5.2015.

לאחר פרסום חוזר שיווק ומכירה, הגישו העותרים ביום 29.12.2014 עתירה לבית משפט זה, במסגרתה התבקש ביטולו (בג"ץ 8973/14). העותרים באותו הליך (וביניהם העותרת בענייננו) טענו כי הוראות חוזר שיווק ומכירה מגבילות בצורה משמעותית את פעילותם של סוכני נסיעות, אשר במשך עשרות שנים לקחו חלק בשרשרת שיווק פוליסות ביטוח נסיעות לחו"ל לציבור לקוחותיהם. לאחר שהתקיימו שני דיונים בעתירה, ביום 29.5.2017 ניתן בה פסק דין, בזו הלשון:

"לאחר שיג ושיח סוכם כדלקמן:

1.העותרים מושכים את עתירתם והיא נדחית.

2.מועד כניסתו לתוקף של החוזר החדש יהיה שנה מהיום ולא כפי שנקבע בו, וזאת במטרה לאפשר למשרדי הנסיעות, אם יבחרו לעשות כן, להכשיר עובדים כסוכני ביטוח.

3. ..."

בהתאמה, תוקן חוזר שיווק ומכירה ומועד תחולתו לעניין ביטוח נסיעות לחו"ל, נדחה ליום 10.10.2018 (חוזר סוכנים ויועצים 2017-10-4 מיום 2.7.2017), כמעט שנה וחצי לאחר מועד מתן פסק הדין בבג"ץ 8973/14. מועד התחולה נדחה פעם נוספת ליום 31.10.2018 (חוזר סוכנים ויועצים 2018-10-5 מיום 29.5.2018). במסגרת חוזר זה צוין כי הצעת חוק המתירה לסוכני נסיעות לשווק ביטוח נסיעות לחו"ל (פ/4571/20; להלן:

הצעת החוק ) נמצאת בהליכי חקיקה ואושרה בוועדת שרים לענייני חקיקה, ודחיית מועד התחולה נדרש על מנת לאפשר מיצוי הליך זה.

2.

ביום 16.9.2018 פורסמה טיוטת חוזר (טיוטת חוזר סוכנים ויועצים 2019-10-1), במסגרתה צוין כי משרדי הממשלה ומשיב 2 (משרד האוצר) תמכו בהצעת החוק האמורה והם באים בדין ודברים עם יזמי הצעת החוק על מנת להכניס בה שינויים לטובת ציבור המבוטחים. נוכח פגרת הכנסת שהייתה באותה עת, ועל מנת לאפשר את מיצוי הליך החקיקה, הוצע לדחות את מועד תחילת חוזר שיווק ומכירה לעניין שיווק ביטוח נסיעות לחו"ל על ידי סוכני נסיעות עד ליום 20.7.2019. ברם, טיוטה זו לא הבשילה לכדי תוצר סופי, ובעקבות ההחלטה על פיזור הכנסת ה-20 במהלך חודש דצמבר 2018, פורסם החוזר האחרון ביום 19.2.2019, הוא החוזר מושא עתירה זו. בחוזר זה נאמר כי לאור "שינוי הנסיבות הפוליטי וקביעת מועד הבחירות לחודש אפריל 2019", קיימת אי-ודאות לגבי קידום הצעת החוק בכנסת הבאה. לפיכך, הוראות חוזר שיווק ומכירה יכנסו לתוקף, אחרי תקופת היערכות קצרה, ביום 1.5.2019, על מנת לעמוד בהוראות החוק. ביום 30.4.2019, יום לפני שנכנס חוזר שיווק ומכירה לתוקפו, הוגשה העתירה דנא.

3.

לטענת העותרת, סוכני נסיעות הסתמכו על טיוטת החוזר מיום 16.9.2018 על פיה חוזר שיווק ומכירה צפוי היה להיכנס לתוקף רק ביום 20.7.2019. בין היתר, העותרת החלה בהליך למציאת פתרונות טכנולוגיים שהיו צפויים להגיע לבשלות במהלך חודש יולי 2019. לטענתה יש לאפשר מיצוי הליך החקיקה וקידום הצעת החוק אשר מסדירה את מעמדם של סוכני נסיעות כמשווקים ומוכרים של פוליסות ביטוח נסיעות לחו"ל. עוד נטען כי החלטת המפקח על הביטוח לקצר את משך הזמן עד לכניסת חוזר שיווק ומכירה לתוקף מהווה הפרת הבטחה מינהלית. כן נטען כי יישומן של הוראות חוזר שיווק ומכירה בעת הזו תביא לפגיעה בחופש העיסוק של סוכני הנסיעות, לפגיעה בקידום התחרות בשוק החופשי אשר תגרור עלויות כלכליות רבות למשק כולו ולפגיעה באינטרס של הצרכנים.

4.

מנגד, המשיבים הבהירו כי לא ניתנה כל הבטחה מנהלית במסגרת פרסום טיוטת החוזר, בה הוצע לקבוע כי מועד התחילה להוראות חוזר שיווק ומכירה יהיה ביום 20.7.2019. אין לקבל את טענת העותרת כי ניתנה הבטחה מינהלית כלשהי, וממילא רשאים המשיבים לבחון את החלטותיהם מחדש בעניין זה. חוזרי המשיב פורסמו על בסיס מצב עובדתי ומשפטי מסוים, וברגע שהשתנה המצב המשפטי בצורה מהותית, מחויבת הרשות לפעול על מנת להתאים את הוראותיה למצב הקיים. בשים לב לדחיות הרבות שניתנו למועד תחילתו של חוזר שיווק ומכירה, פרק הזמן שניתן במסגרת החוזר האחרון להתארגנות הוא סביר ביותר ומאזן בצורה נכונה את הפגיעה האפשרית בסוכני הנסיעות.

5.

עוד הבהירו המשיבים כי טענות בדבר הוראות חוזר שיווק ומכירה הוכרעו זה מכבר במסגרת בג"ץ 8973/14. לשם הזהירות, חזרו המשיבים על עיקר טענותיהם באותו הליך. הודגש כי אותו חוזר נועד להבהיר את המצב המשפטי החל לגבי גופים שאינם מפוקחים בקשר לפעולות בתחום הביטוח, והוא אינו המקור הנורמטיבי לאיסור על ביצוע פעולות על ידי גופים שאינם מפוקחים, אשר נובע מהוראת סעיף 24 לחוק. הובהר כי חוזר שיווק ומכירה אך מפרש את הוראות האיסור שבחוק. ממילא אין מקום לטענות בדבר פגיעתו של חוזר שיווק ומכירה בחופש העיסוק, שעה שהוא אינו מכונן איסור כלשהו כי אם משקף פרשנות, ואף פרשנות מקלה, לאיסור הקבוע בחוק. עוד צוין כי הוראות חוזר שיווק ומכירה גם אינן פוגעות במבוטחים והן אף מיטיבות עימם.

דיון והכרעה

6.

עיקר טענות העותרת נסובו על קביעת מועד כניסתו לתוקף של חוזר שיווק ומכירה, ליום 1.5.2019. במענה לכך טענו המשיבים ובצדק כי הטענות בדבר חוזר שיווק ומכירה לגופו נדחו זה מכבר במסגרת בג"ץ 8973/14. יחד עם זאת, לוּ למען הסדר הטוב ולשלמות התמונה, נייחד מספר מילים בקשר להוראות חוזר זה.

7.

נקודת המוצא לדיון מתחילה בסעיף 24 לחוק האוסר על כל אדם בישראל לעסוק ב"תיווך לענין ביטוח", אלא אם יש בידו רישיון מתאים. אכן, כפי שגם הבהירו המשיבים, עיסוק של גוף שאינו מפוקח בתיווך בביטוח עלול להביא לפגיעה קשה בזכויותיהם של ציבור המבוטחים. בהקשר זה, יש לחדד כי "תכלית העל" המנחה את פעולותיו של המפקח על הביטוח היא הגנה על ציבור המבוטחים. סמכויותיו מכוונות בראש ובראשונה לשם תכלית זו (בג"ץ 7611/01 מכבי מגן אגודה שיתופית לביטוח הדדי נגד מחלות בע"מ נ' שר האוצר , פסקה 18 (20.8.2006)). בהתאם לתכלית זו יש גם לפרש את היקף סמכויותיו של המפקח על הביטוח ולבחון את אופן הפעלתן (ע"א 9300/05 מדינת ישראל המפקח על הביטוח נ' קוסקוסי , פסקה ז(2) (18.2.2007)).

8.

הנחת היסוד היא כי פעולתם של סוכני הנסיעות – הכוללות בדרך כלל, בין היתר, הצגת הצעה לרכישת פוליסת ביטוח, סיוע במילוי הטפסים הרלוונטיים וגביית דמי ביטוח והעברתם לחברות הביטוח או לסוכני ביטוח – היא בגדר "תיווך" אסור לפי סעיף 24 לחוק. לכל היותר הוראות החוזר מפרשות את הוראות האיסור שבחוק, ומבהירות מהן הפעולות שהמפקח על הביטוח לא יראה כתיווך לעניין ביטוח שהוא אסור לפי החוק, על מנת להבטיח ודאות, שקיפות ובהירות בכל הנוגע לפעולות האכיפה שמוסמך המפקח על הביטוח לבצע מכוח החוק. בכך לא ניתן למצוא כל פגם. יתר על כן, הוראות החוזר אף מפרשות את הוראת סעיף 24 לחוק באופן צר, ומאפשרות לגופים שאינם מפוקחים טווח פעולה רחב בשוק הביטוח. כך למשל, מפרט חוזר שיווק ומכירה כיצד ניתן לפרסם או למסור חומר שיווקי כתוב בקשר למוצר ביטוח (סעיף 3(א)(3)) וכיצד ניתן להפנות לקוחות פוטנציאליים לגוף מפוקח (סעיף 3(א)(4)) מבלי שהדבר יהווה הפרה של הוראות החוק. אין אפוא כל יסוד לטענות כלפי חוזר שיווק ומכירה.

9.

אולם כאמור, עיקר טענות העותרת מופנות נגד החוזר האחרון הקובע את מועד כניסתן לתוקף של הוראות חוזר שיווק ומכירה בעניינם של סוכני נסיעות, ליום 1.5.2019. מכאן אפוא, טענות העותרת לפגיעה בזכויותיהם של סוכני נסיעות, של המשק כולו או של הצרכנים אינה יכולה להתקבל אך בשל כניסתו לתוקף של החוזר, אשר כאמור יש בו אך משום הבהרה מהן הפעולות אשר אינן מהוות פעולה אסורה לפי החוק.

10.

בנוסף, הטענה בדבר קיומה של "הבטחה מנהלית" – לדחיית מועד כניסתו לתוקף של החוזר עד ליום 20.7.2019 או עד לסיומם של הליכי החקיקה – אין לה כדי להועיל לעותרת בנסיבות העניין. על הטוען לקיומה של הבטחה מינהלית להוכיח באופן ברור כי מדובר בהבטחה מפורשת, ברורה וחד-משמעית "ולא מוטלת בספק, כנדרש מהתחייבות משפטית שאינה בגדר הצהרת כוונות גרידא" (בג"ץ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, רב אלוף שאול מופז , פ"ד נח(1) 694, 706 (2003); ע"א 3781/07 אליהו נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקווה , פסקה 24 (31.5.2009)). די במקרה זה בכך שלא הוכח התנאי המקדמי, בדבר הבטחה מפורשת ברורה וחד-משמעית. אף אם נעשו מאמצים משותפים לקידום הצעת חוק לתיקון הוראות החוק, אין במאמצים אלה או ב טיוטת חוזר שפורסמה ובמסגרתה הוצע לדחות את מועד כניסתו לתוקף של חוזר שיווק ומכירה, כדי להוות "הבטחה" מפורשת כאמור. לא זו אף זו, אף אם היו מתמלאים התנאים לקיומה של הבטחה מנהלית, מה שאין כן כלל בענייננו, הרי שרשות יכולה לסגת מהבטחתה בהינתן צידוק חוקי לעשות כן או "טעם עניני סביר" המצדיקים חזרה מן ההבטחה (בג"ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה , פ"ד ל(1) 673, 676 (1975); בג"ץ 4374/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר) נ' ראש ממשלת ישראל , פסקה קי"ג לפסק דינו של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין (27.3.2016)). בנסיבות העניין, גם אם נוצר הרושם כי נכון המפקח על הביטוח לדחות את מועד תחולתו של חוזר שיווק ומכירה בעניין סוכני נסיעות עד לסיום הליכי החקיקה, הרי שפיזור הכנסת ועיכוב הליכי החקיקה לתאריך בלתי נודע יש בהם כדי לשמוט את הקרקע תחת נכונות זו. לא למותר לציין כי הערכת העותרת כי "הליך החקיקה יימשך גם בכנסת ה-21 אף ביתר מרץ מבעבר" (פסקה 41 לעתירתה) גם בה אין ממש, נוכח העובדה שהכנסת ה-21 פוזרה אף היא ביום 30.5.2019, והצפי לגבי קידום החקיקה אכן לוט בערפל, ואחריתו מי ישורנו.

11.

לבסוף אדגיש כי בית המשפט לא ייטה להתערב בהחלטה של רשות מינהלית מוסמכת, המבוססת על שיקול דעת מקצועי, אלא אם נפלו בהחלטה פגמים המקימים אחת מעילות ההתערבות השיפוטית בשיקול דעת. בחינת שיקול דעתו המקצועית של המפקח על הביטוח נעשית בדומה לבחינת שיקול דעתה המקצועי של כל רשות מינהלית אחרת (בג"ץ 5934/09 ארגון גמלאי מבטחים נ' ראש ממשלת ישראל , פסקה 7 (31.3.2011); בג"ץ 3677/09 איגוד שמאי ביטוח ישראל נ' המפקח על ביטוח ושוק ההון (7.12.2010)). קביעת מועד כניסתו לתוקף של החוזר, הוא עניין מובהק שבגדר שיקול דעתו של המפקח על הביטוח כאשר אין זה ראוי שבית משפט ישים את שיקול דעתו במקום שיקול דעת המפקח. מטבע הדברים, נוכח דחיית הליכי החקיקה, אך מתבקש לאחר שנים רבות של חוסר מעש עד למועד הוצאת חוזר שיווק ומכירה בשנת 2014, הבהרת גדריו של הוראות סעיף 24 בקשר לפעילות גופים שאינם מפוקחים. זאת על אחת כמה וכמה שעה שמועד תחילתו של חוזר שיווק ומכירה לעניין ביטוח נסיעות לחו"ל נדחה שוב ושוב בעבר, אל הרבה מעבר לדחייה שנקבעה בהסכמה במסגרת בג"ץ 8973/14.

אעיר לסיום כי לא נעלם מעיניי כי מדובר בהתייחסות למצב בלתי תקין שהתקיים במשך עשרות שנים וכי סוף-סוף המשיבים אינם מתעלמים ממנו אלא מעוניינים בהסדרתו. בנסיבות אלו, נוכח שיתוף הפעולה שהיה בין הצדדים עד כה, עליו גם הצביעה העותרת, שומה על המשיבים כי ימשיכו לפעול בשיתוף העותרת למתן מענה לקשיים שהוצפו בקשר לפעילות סוכני הנסיעות והשלכותיה על ציבור המבוטחים, במגבלות הדין הקיימות.

בנסיבות העניין, דין העתירה להידחות, ללא צו להוצאות.

ש ו פ ט

השופטת ע' ברון:

אני מסכימה.

ש ו פ ט ת

השופט י' עמית:

אני מסכים.

הוראת החוזר מבוססת על החוק בנוסחו דהיום. אבהיר כי אין לפרש את פסק דיננו כאמירה לגופה של מחלוקת בשאלה מהו ההסדר הטוב ביותר מבחינת הצרכן בכל הקשור לשיווק פוליסות ביטוח נסיעות לחו"ל.

ש ו פ ט

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד' מינץ.