בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 4523/03
בפני:
כבוד השופט א' מצא
כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
כבוד השופטת א' חיות
העותר:
דני בונפיל
נ
ג
ד
המשיבה:
כבוד שופטת בית המשפט העליון דליה דורנר -יושבת ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השבע עשרה
עתירה למתן צו-על-תנאי
תאריך הישיבה:
כ' באייר תשס"ג
(22/5/03)
בשם העותר:
עו"ד י' ניב ועו"ד ש אריאלי
בשם היועץ המשפטי לממשלה:
עו"ד ד' זילבר
פסק - דין
השופט א' מצא:
1.מאז שנת 1970 היה העותר עובד עיריית ירושלים. בשנת 1984 נבחר לוועד עובדי העירייה. בשנת 1985 נתמנה כמזכיר הוועד, ומאז שנת 1992 ועד לשנת 1999 כיהן כיושב-ראש ועד העובדים. ביום 24/11/99 נעצר העותר בחשד ללקיחת שוחד בגין מעשים שעשה, בגדר תפקידו או בחריגה מתפקידו, תוך ניצול לרעה של מעמדו כיושב-ראש ועד עובדי העירייה. בתום החקירה הואשם (בשנת 2000), לפני בית-המשפט המחוזי, בשלוש עבירות של לקיחת שוחד ובשמונה עבירות מרמה והפרת אמונים. לאחר שמיעת חלק מן הראיות במשפטו, ועל-פי הסדר-טיעון בין הצדדים, תוקן כתב-האישום המקורי והעותר הורשע, על יסוד הודאתו בעובדות כתב-האישום המתוקן, בחמש עבירות מרמה והפרת אמונים, בניגוד לסעיף 284 לחוק העונשין, כשהרשעתו מתבססת על רכיב הפרת האמונים שבהגדרת העבירה. הסדרם המוסכם של הצדדים התייחס גם לעונש שבית-המשפט יתבקש לגזור על העותר. ביום 16/4/02 גזר בית-המשפט המחוזי את עונשו של העותר - בהתאם למבוקש במסגרת הסדר הטיעון - לשישה חודשי מאסר בפועל, שאותם הורשה העותר לרצות בעבודת-שירות, לתשעה חודשי מאסר על-תנאי (למשך שלוש שנים) ולתשלום קנס בסך 40,000 ₪.
ביום 3/6/03 עתידות להתקיים בחירות למועצת עיריית ירושלים. העותר, שהתייצב בראש רשימת מועמדים, מבקש להתמודד בבחירות אלו. כמי שנידון, בין היתר, לעונש מאסר בפועל לתקופה העולה על שלושה חודשים, וטרם חלפו שבע שנים מן היום שבו סיים לרצות עונש זה, פנה העותר (ביום 5/5/03) אל המשיבה (יושבת-ראש ועדת הבחירות המרכזית, השופטת ד' דורנר ) בבקשה כי תקבע - כנדרש להכשרת מועמדותו בסעיף 7(ב) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), תשכ"ה-1965 - כי עם העבירות שבהן הורשע אין משום קלון. בהחלטה מפורטת, שיצאה מלפניה ביום 20/5/03, פסקה המשיבה לדחות את בקשת העותר.
בעתירה שלפנינו, שהוגשה לבית-המשפט ביום 21/5/03, השיג העותר על צדקת החלטתה של המשיבה. ביום 22/5/03 (למחרת הגשתה לבית-המשפט) נדונה העתירה לפנינו. לאחר שמיעת טענות בא-כוח העותר ובאת-כוח היועץ המשפטי לממשלה (שהשיבה לעתירה גם בכתב), הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות. בשל קוצר הזמן הודענו לצדדים כי החלטנו לדחות את העתירה וכי הנימוקים לפסק-דיננו יינתנו בנפרד. דא עקא, שלמחרת היום (בבוקר יום שישי, 23/5/03) נמסרה לנו בקשת בא-כוח העותר, כי ניתן את הנימוקים לפסק-דיננו בדחיפות, בטענה שהעותר מבקש לשקול אפשרות להגשת עתירה לקיום דיון נוסף בהכרעתנו. לנוכח בקשתו נפנינו מייד לכתיבת נימוקינו.
2.המעשים שבגינם נמצא העותר אשם בחמש עבירות של הפרת אמונים תוארו בפרוטרוט בכתב האישום המתוקן שהעותר הודה בכל האמור בו. המדובר בחמש פרשיות שבהן פעל העותר, כלפי גורמים מוסמכים במחלקותיה השונות של העירייה, לקידום ענייניהם של כמה ממקורביו. לצורך ההכרעה בעתירה די אם נביא תיאור תמציתי של המעשים: בשני מקרים, כמסתבר, ניצל העותר את מעמדו ואת קשריו בעירייה במאמציו לסייע לשני קבלנים שונים לזכות בהגדלת אחוזי הבנייה במיזמים שהוקמו על-ידם. במקרה האחד פנה העותר למהנדס העיר ולמנהלת מחלקת התכנון בעירייה בבקשה כי יקדמו את הטיפול בבקשה להגדלת אחוזי הבנייה במיזם של אחד יאיר ביטון. בפנייתו אל השניים התחייב העותר לפעול למחיקת שמה של מנהלת מחלקת התכנון מרשימת העובדים שהיו מיועדים לפיטורים במסגרת תכנית הבראה של הנהלת העירייה. יצוין כי בסמוך למועד שבו סייע העותר לקידום עניינו של ביטון, סייע ביטון לעותר בגביית חוב בסך 60,000 דולר שהגיע לעותר מאדם אחר. במקרה השני פנה העותר למהנדס העיר בניסיון להניעו כי יסיר את התנגדותו להגדלה ניכרת של אחוזי הבנייה במיזם בנייה של יעקב בלוי. הוברר כי לעותר הייתה מערכת יחסים עסקיים עם בלוי, שבמסגרתה הועברו לו חלק ממניותיו של בלוי בחברה פלונית וכן הוענקה לו אופציה לרכישת מניות נוספות. בשלוש פרשיות אחרות פעל העותר בענייני מקורביו, כלפי מנהל האגף לגבייה ושומה בעירייה. בזכות התערבותו הופחתו ונפרסו לאורך תקופה ארוכה חובות ארנונה, שהצטברו לחובת בעליו של אולם שמחות, שבו ערך העותר (על חשבונו) אירועי ברית-מילה לנכדיו. במקרה נוסף ניצל העותר את מעמדו לסיוע לבעליה של חנות "טטרון" למוצרי חשמל בירושלים, בקבלת הקלות בתשלום חובה בגין ארנונה ובדרישות הפיקוח העירוני לעניין חזות החנות. במקרה השלישי עשה העותר שימוש בקשריו בעירייה כדי לסייע בפריסת חובות בגין צריכת מים ובגין ארנונה, שהצטברו לחובתו של מועדון נופש בירושלים, שבו ערך העותר אירוע בר-מצווה לבנו בעלות מופחתת וכן היה מעורב בקידום הסדר הנחות שניתנו במועדון זה לעובדי העירייה.
3.במסגרת הסדר הטיעון שנכרת עמו במשפט הפלילי הודה העותר, כי בכל הפרשיות הנזכרות פעל לקידום ענייני מכריו ומקורביו, חרף היותו מצוי במצב של ניגוד עניינים, ותוך שניצל לרעה את מעמדו והשפעתו כיושב-ראש ועד עובדי העירייה. העותר לא חלק, כי בעשותו את כל אלה סטה משורת חובתו כעובד-ציבור וביצע מעשה של הפרת אמונים הפוגע בציבור.
אף-על-פי-כן חתר בא-כוח העותר לשכנענו - ככל שכבר ניסה לעשות בדיון לפני המשיבה - כי העבירות שבהן הורשע העותר לא היו נגועות בקלון. קיום היסוד של קלון, טען, מותנה בכך שמעשי העבירה יהיו נגועים בשחיתות מוסרית באופן הממיט חרפה על העבריין; ואילו המעשים שבגינם הורשע העותר לא היו נגועים בשחיתות. לטענת בא-כוחו, סטייתו מן השורה של העותר התבטאה, אך ורק, בניסיונו לסייע למקורביו לדלג מעל למשוכות ביורוקרטיות כדי לזכות במה שלפי הבנת העותר הגיע להם כדין. יתר-על-כן: מלכתחילה, ובגדר הסדר הטיעון שכרתה עם העותר, הסכימה התביעה כי העותר יורשע בעבירות מרמה והפרת אמונים, לפי סעיף 284 לחוק העונשין, על יסוד רכיב "הפרת אמונים" בלבד ותוך השמטת רכיב ה"מרמה"; זאת על-מנת (כך, לטענת העותר) שלהרשעתו לא יתלווה יסוד של קלון. ומשהסכימה התביעה לכך, שוב אין זה מן המידה לייחס לעותר ביצוע עבירות שיש עימן קלון.
4.בטענה זו אין כל ממש. זה לא כבר הבעתי את דעתי בשאלה, אימתי סטייה מן השורה של עובד-ציבור תהווה עבירה פלילית ותצדיק את הרשעתו בהפרת אמונים:
אכן, לא כל סטייה מן השורה מצדו של עובד הציבור מצדיקה את האשמתו בפלילים. לצד המישור הפלילי קיים המישור המשמעתי-האתי, וכן המישור ה"אסתטי"; ולא כל חריגה מכללי האתיקה עשויה להספיק לגיבוש עבירה פלילית. - - - כדי שסטייה מן השורה, המפרה את כללי ההתנהגות המחייבים את עובד הציבור, תהווה הפרת אמונים ותצדיק את הרשעתו בפלילים, יש להראות כי להתנהגותו נילווה פן מחמיר נוסף. החומרה המיוחדת יכולה להתבטא באופייה השלילי המובהק של ההתנהגות; כגון, שהתנהגותו של עובד הציבור הייתה נגועה בשחיתות..., או בחומרת הפגיעה שנגרמה לאינטרס הציבורי. - - - ואילו במקרים שבהם חומרת המעשים אינה "זועקת" (אם כי עדיין גדולה דיה על מנת שתהווה פגיעה בציבור), או שתוצאתם המזיקה לאינטרס הציבורי אינה ניכרת, עשוי הפן המחמיר הנוסף להתבטא בהוכחת חוסר תום לבו של עובד הציבור, שבזמן המעשים היה מודע לכך שמעשיו פסולים ועולים כדי הפרת אמונים (ע"פ 332/01 מדינת ישראל נ' שבס [טרם פורסם], פיסקה 21 לפסק-דיני).
בפרשתנו לא התעוררה מחלוקת שסטיית העותר מן השורה לא התבטאה בהפרת כללי המשמעת או האתיקה גרידא, אלא היוותה הפרת אמונים שפגעה בציבור והצדיקה את הרשעתו בפלילים. הלוא העותר הודה, כי במעשיו עבר חמש עבירות של הפרת אמונים, והסכים להיות מורשע בעבירות אלו. אופי המעשים שבעשייתם הודה, והודאתו כי פעל לקידום ענייני מקורביו בהיותו מצוי במצב של ניגוד עניינים, תוך שניצל לרעה את המעמד ואת כוח ההשפעה שנקנו לו מכוח תפקידו כיושב-ראש ועד העובדים, מעידים בעליל שהתנהגותו הייתה נגועה בשחיתות. מכאן נגזרת המסקנה כי בעבירותיו של העותר היה משום קלון. במאמר מוסגר, ולהסרת כל ספק אפשרי, אוסיף, כי התנהגותו של העותר הייתה חמורה בהרבה מן ההתנהגות שנדונה בפרשת שבס , שלגביה נפסק כי הייתה בגדר סטייה משמעתית בלבד מן הנורמה הראויה, ובפועל לא פגעה באינטרס הציבורי או בעקרון השוויון.
5.בא-כוח העותר טען, כי בפרשת שבס נפסקה הלכה חדשה, וכי אין זה מן המידה להחיל הלכה זו על פרשתו של העותר, אשר הודה והורשע בעבירותיו קודם למתן פסק-הדין האמור. מבלי לנקוט עמדה ביחס לטענה זו, ומאחר ובפסק-הדין בפרשת שבס עומד להתקיים דיון נוסף, נתנו את דעתנו לנימוקים שעל יסודם קבעה המשיבה בהחלטתה כי בעבירות שבהן הורשע העותר יש משום קלון. על-פי התפיסה המקובלת, "'קלון' הנילווה לעבירה מוסיף לה יסוד של שלילה החורג ממימד הפרת החוק גרידא" (דברי חברתי, השופטת פרוקצ'יה , בבג"ץ 11243/02 פייגלין נ' יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית [טרם פורסם]). גם המשיבה, בהחלטתה נשוא הדיון, הינחתה את עצמה על-פי הגישה שלפיה "אין די בעריכת קלסיפיקציה של עבירות, באופן שלעבירה מסוג מסוים, או כזו הדורשת יסוד נפשי מסוים, בהכרח יתלווה קלון, ומאחרת בהכרח ייעדר קלון, שכן לנסיבות עשויה להיות השפעה על ההכרעה בדבר".
בבואנו להתייחס לנימוקי החלטתה של המשיבה עלינו להקדים ולהזכיר, שככלל אין בית-המשפט נוטה להתערב בהחלטותיו של יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית, שבעניינים הנתונים לסמכותו נתון לו שיקול-דעת רחב והכרעותיו נתפסות כסופיות (בג"ץ 212/03 חרות התנועה הלאומית נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השש-עשרה , פ"ד נז(1) 750). אך אף בחינת החלטתה של המשיבה לגופה, שהתבססה בעיקרה על בדיקת הנסיבות שבגדרן ביצע העותר את עבירותיו, הובילה אותנו למסקנה כי בדין קבעה המשיבה שעבירותיו של העותר היו נגועות בקלון.
6.בהחלטת המשיבה נקבע, כי אף שהמושג "קלון" שאוב מתחום המוסר, הרי שיישומו בתחום המשפט חייב להתבסס על בחינה באמות-מידה משפטיות. הנחות המוצא שהציבה היו, כי "קלון" הוא מושג יחסי, שהתקיימותו במקרה נתון תלויה בנסיבות והקשר הדברים; וכי "בגדרי הנסיבות הרלוואנטיות יש להביא בחשבון, בין היתר, את מהות העבירה, את תדירות המעשים הפסולים, את הנסיבות שבגינן מתעוררת השאלה אם יש בעבירה משום קלון, את הנתונים הנוגעים למבצע העבירה - ובהם תפקידו, מעמדו, הלך הרוח הנפשי שאיפיין את המבצע בעת ביצוע המעשים הפסולים ולאחריהם - וכן שיקולים של מדיניות משפטית ראויה".
בבוחנה את עניינו של העותר, על-פי אמות המידה הללו, ציינה המשיבה, כי העותר "שימש בתפקיד בכיר בעירייה ובמסגרת תפקידו קשר קשרים רבים וביסס לעצמו עמדת השפעה. את אלה ניצל לצורך מתן סיוע והקלות - בתחומים הנוגעים לעבודת העירייה ולסמכויותיה - לאנשים שעמד עימם בקשרים אישיים ומקצועיים". כן צוין בהחלטתה, שאלמלא מאמציו של העותר למען מקורביו, "היו הללו נדרשים, ככל אזרח מן השורה, לפעול על-פי הנהלים הרגילים, אשר לבטח היו מצריכים זמן רב יותר, ואפשר אף שתוצאתם הייתה אחרת". בהתייחסה לטענת העותר, כי בפעולותיו אך "ביקש לנצל את קשריו כדי לסייע למכריו להתגבר על מכשולי הבירוקרטיה ולזרז עניינים", הטעימה המשיבה כי "התנהגות זו של עובד-ציבור אינה ראויה ויש להוקיעה, שכן לא רק שיש בה כדי לפגוע במהלך התנהלותה הרגיל של העירייה, ולא רק שהיא מפלה בין אלה 'המקורבים לצלחת' לבין אזרחים מן השורה, אלא - וזה העיקר - פוגעת היא פגיעה קשה באמון הציבור ברשויות השלטון ובציפייתו, כי הללו ינוהלו באורח תקין, ללא משוא פנים ואך מתוך שיקולים ענייניים". בהתייחסה לטענת העותר, כי מעשים כדוגמת מעשיו הינם נפוצים, ציינה המשיבה כי נפיצות המעשים אינה יכולה להסיר מעליהם את חותם הקלון. במקרהו של העותר, הוסיפה, יש לכך משנה חשיבות, "שכן העבירות בהן הורשע נוגעות, במהותן, לפעולתו בשירות הציבור וקשורות ישירות לאמון הציבורי בו ובמערכת בגדרה פעל ומבקש הוא לפעול שוב".
7.בא-כוח העותר טען לפנינו, כי החלטת המשיבה התבססה על תיאור עובדתי לא מדויק של המעשים שבהם הודה העותר והורשע, וכי לכך הייתה השלכה על בחינת המעשים באמת-מידה מוסרית. כן טען, כי "החלטת המשיבה הינה בלתי סבירה באופן המחייב התערבות בית-המשפט". לא מצאנו שמץ ממש בטענות אלו. העובדות שנדרשו להכרעה בשאלת התקיימותו של יסוד הקלון, ושלעיל הבאתי אך את תמציתן, פורטו בהרחבה בכתב-האישום המתוקן שהעותר הודה בכל האמור בו. על-פי כל אמת-מידה שהיא - ולוא גם המקלה ביותר - לא היה מנוס מן המסקנה כי בעבירותיו של העותר היה משום קלון. אילו בכך הייתה תלויה ההכרעה, כשלעצמי לא הייתי רואה קושי לקבוע כי מעשיו של העותר היו נגועים בשחיתות. אך ברי, כי אף בחומרת הפסול שמצאה בהם המשיבה היה די והותר כדי לבסס את קביעתה כי בעבירותיו של העותר היה משום קלון. בצדק טענה באת-כוח היועץ המשפטי, בתשובתה לעתירה, כי בנצלו את הכוח שניתן לו בגדרי תפקידו הציבורי, לקידום ענייני מקורביו, פגע העותר בשירות הציבורי כולו והיווה דוגמה לרעה הן לנבחרי ועובדי הציבור והן לכלל האזרחים. זאת ועוד: הרשעתו בעבירות בגדר חמש פרשיות אישום שונות מעידה כי המעשים שבעטיים הובא העותר לדין לא היו בבחינת חריגה יוצאת דופן מדרכו הרגילה, אלא איפיינו את התנהלותו הרגילה במילוי תפקידו. כן לא מצאנו יסוד לטענת בא-כוחו של העותר, כי יסוד הקלון מוגבל רק לרכיב המרמה שבעבירה לפי סעיף 284. דומה כי די במה שנאמר, אודות הדופי הממשי שאיפיין את אורחותיו של העותר, כדי ללמד כי יסוד הקלון יכול שיתקיים גם מקום שהעבירה מתבטאת במעשה של הפרת אמונים אשר פגע בציבור.
8.טענה נוספת הייתה בפי בא-כוח העותר והיא, כי החלטת המשיבה אינה מאזנת כראוי, בין זכות היסוד לבחור ולהיבחר ולבין מידת החומרה של המעשים אשר בהם הורשע. אף בטענה זו אין מאומה. בהתייחסה לטענת העותר, כי דחיית בקשתו תפגע בזכותו להיבחר - ובכך אף בזכות תומכיו לבחור בו - ציינה המשיבה, כי בהחלטתה הביאה בחשבון כי החוק מגביל את המניעות להצגת מועמדות בבחירות לרשות המקומית למשך שבע שנים. לגישתה, המקובלת עלינו במלואה:
בהגבילו את משך המניעות כאמור לתקופה בת שבע השנים, איזן המחוקק כראוי בין הצורך להבטיח את הרחקתו של אדם שהורשע בעבירה שיש עמה קלון מן השלטון המקומי, לבין הזכות לבחור ולהיבחר, שהיא מזכויות היסוד של משטרנו הדמוקרטי.
לא למותר להוסיף, כי הנטל לשכנע את המשיבה, כי העבירות שבהן הורשע לא היו נגועות בקלון רבץ על העותר. כך מתחייב מנוסחו וממבנהו של סעיף 7(ב) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), הקובע כלל וכן חריג לכלל. בסעיף 7(ב) רישא נקבע, כי "אינו זכאי להיכלל ברשימת מועמדים ולהיבחר חבר המועצה מי שנידון בפסק דין סופי לעונש מאסר בפועל לתקופה העולה על שלושה חודשים וביום הגשת רשימת המועמדים טרם עברו שבע שנים מהיום שגמר לרצות את עונש המאסר בפועל...". זה הכלל. בחריג לכלל, המובא בסעיף 7(ב) סיפא, נאמר: "...אלא אם קבע יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית כי אין עם העבירה שבה הורשע, בנסיבות העניין, משום קלון". אמור מעתה: מי שמתקיימים בו תנאי המניעות המפורטים ברישא איננו זכאי להיכלל ברשימת מועמדים ולהיבחר כחבר המועצה. אך חרף האמור יוכל, כחריג לכלל, להיכלל ברשימת מועמדים, אם ישכנע את יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית כי עם העבירה שבה הורשע אין משום קלון. העותר שלפנינו, לא זה בלבד שלא נשא את הנטל שרבץ עליו להראות כי הוא נקי מקלון, אלא שמן הנסיבות עולה כי קלונו טבוע עמוק בעבירות שבהן הורשע.
9.אלה הנימוקים שעל יסודם פסקנו לדחות את העתירה.
ניתן היום, כ"ג באייר תשס"ג
(25/5/03).
ש ו פ ט ש ו פ ט
ת ש ו פ ט ת