בג"ץ 5009/97 חברת מולטי מדיה בע"מ נ. משטרת ישראל

השופט מ' חשין:

פלוני מבקש לארגן אירוע מסויים, ועל-פי דין נדרש הוא לקבל את הסכמת המשטרה על-כך. המשטרה מתנה מתן הסכמתה בכך שפלוני יעסיק במקום כך-וכך שוטרים בשכר. הֲמוסמכת היא המשטרה להעמיד תנאי זה שהעמידה? ואם מוסמכת היא - מה הן מיגבלות סמכותה? אלו שאלות - ושאלות נילוות להן - יעסיקו אותנו בחוות-דעת זו.

עיקרי העובדות שלעניין

2.זה כעשר שנים נערך בנמל העיר אילת - מידי קיץ בקיץ - פסטיבל ג'אז בינלאומי הקרוי "ג'אז בים האדום". בהנהלת הפסטיבל יושבים נציגים של הגופים המשתתפים במימון הפסטיבל ובהפקתו, בהם עיריית אילת, העמותה לקידום ולפיתוח התיירות באילת, נמל אילת, התאחדות המלונות באילת, משרד החינוך והתרבות, משרד התיירות ועוד. העותרת - חברת מולטימדיה בע"מ - היא המפיקה של הפסטיבל. הפסטיבל שלשנת 1997 עד להיערך בימים 25 עד 28 באוגוסט, ולקראת אותו מועד עשתה העותרת לקבלת האישורים הנדרשים על-פי דין לעריכתו. אחד הגופים שהסכמתם נדרשת היא המשטרה, והעותרת פנתה אל המשטרה בבקשה לקבלת האישור הנדרש. לבקשת המשטרה פירטה העותרת את שנדרשה לפרט (מספר המופעים, מקומם, מועדי ההופעות, גודלו המשוער של הקהל וכיוצא-בזה), והמשטרה היתנתה תנאים מתנאים שונים למתן האישור; ביניהם: הוספת מעקה בטיחות יציב, הקמתה של תאורת-חירום מספקת, רישוי דוכני מכירת אלכוהול וכו'. כן קבעה המשטרה כי בפסטיבל יועסקו שוטרים וכי שכרם ישולם בידי העותרת. וזו היתה דרישתה של המשטרה, כאמור במיכתבו של מפקד משטרת אילת מיום 24.7.97:

" עבודה בשכר

מ

–

18:00 עד 02:30

לכלל האתר

אולמי הופעות

א.כח סדר, שערי כניסה וחסימות -

14 שוטרים.

ב. כח תנועה -

12 שוטרים.

ג. כח אבטחה -

12 שוטרים .

סה"כ -

38 שוטרים.

כח לאולמות

א.משעה 19:00 עד 02:30 -

16 שוטרים.

ב.משעה 20:00 עד 02:30 - עוד

8 שוטרים.

ג.משעה 21:00 עד 02:30 - עוד

16 שוטרים .

סה"כ -

40 שוטרים.

סה"כ עבודה בשכר 78 שוטרים".

על העותרת הוטל, איפוא, להעסיק 78 שוטרים בשכר.

3.העותרת סברה כי דרישה זו שהעמידה המשטרה על-דרכה אינה דרישה ראוייה, הן מן הבחינה העקרונית הן מן הבחינה המעשית. אשר לבחינה העקרונית: העותרת ביקשה לשכור את שירותיהם של סדרנים ואנשי-אבטחה משלה, שירותים שהיו, כמסתבר, זולים משירותיהם של שוטרים; ולטענתה נעדרת המשטרה סמכות לכפות עליה כי תידרש להעסקתם של שוטרים דווקא. אשר לבחינה המעשית: העותרת סברה כי הדרישה להעסקתם של 78 שוטרים היתה מוגזמת וחסרת-הצדקה עניינית.

אנשי העותרת נפגשו עם מפקד המחוז של המשטרה, ובעקבות אותה פגישה חזרה-בה המשטרה מדרישתה להעסקתם של 78 שוטרים בשכר. עתה היתה נכונה להסתפק בהעסקתם של 59 שוטרים בלבד. וכאמור במכתבו של מפקד משטרת אילת מיום 3.8.97:

"א. עבודה בשכר

כח סדר, חסימות, שערי כניסה – 15 שוטרים.

כח תנועה - 12 שוטרים .

סה"כ - 27 שוטרים.

שעות עבודתם משעה 18:00 עד 02:30.

ב. כח אולמות

משעה 19:00 עד 02:30 – 12 שוטרים.

משעה 20:00 עד 02:30 - 9 שוטרים.

משעה 21:00 עד 02:30 - 11 שוטרים .

סה"כ 32 שוטרים.

סה"כ שוטרים עבודה בשכר ליום פסטיבל – 59 שוטרים.

יטלו חלק בפסטיבל בנוסף לשוטרים בשכר עוד 25 שוטרים סה"כ 84 שוטרים".

4.העותרת לא השלימה גם עם דרישה זו, ובצר לה פנתה לעזרה אל השר לבטחון פנים. משבוששה תשובתו של השר לבוא והפסטיבל התדפק על השער, הגישה העותרת את עתירתה הנוכחית.

העתירה נקבעה לשמיעה דחופה. טרם הדיון נערך באילת סיור של קצינים בכירים ממטה המחוז הדרומי של המשטרה, ובעקבותיו הוחלט כי ניתן להסתפק ב- 50 שוטרים בלבד. 38 השוטרים הנוספים הנדרשים להיות נוכחים באירוע, כך הוחלט, יהיו שוטרים בתפקיד.

5.משהגיעה העתירה עדינו, הסכימו בעל-הדין כי עניינה של העותרת יעלה ויבוא לפני ועדת-ערר אד-הוק, בנסיון להכריע בחילוקי-הדעות. וכך היה. הוקמה ועדה שחבריה היו ראש אגף מיבצעים במשטרת ישראל, קצין משטרה נוסף, נציג המרכז לשילטון מקומי ונציג איגוד המפיקים. מסקנת הועדה היתה, כי אין להתערב בהחלטתה האחרונה של המשטרה באשר למספר השוטרים הכולל - 88 שוטרים - הנדרש להבטחת האירוע ולשמירת הסדר והביטחון. עם-זאת, כך הוסיפה והחליטה הוועדה, יש להפחית את מספר השוטרים שיועסקו בשכר ולהעמידו על 38 שוטרים. הטעם לכך: "לאחר בדיקת המשימות להם מיועדים השוטרים בשכר אני סבור שניתן להוריד 12 שוטרים בשכר שיועדו למשימה של אבטחת אמת מפני אירוע פח"ע". עוד החליטה הוועדה, כי במהלך הפסטיבל תיעשה הערכת-מצב, מידי יום-ביומו, לקביעת מספר השוטרים הנדרש.

6.לאחר מסע-תלאות זה נערך הפסטיבל בשעה טובה ומוצלחת. וזה היה מספר השוטרים שהועסקו במקום, מידי יום:

יום

בשכר

לא בשכר

סה"כ

25.8.97

39

47

86

26.8.97

39

49

88

27.8.97

33

34

67

28.8.97

38

42

80

עד כאן - עיקרי העובדות שלעניין.

הסמכות לרישוי הפסטיבל והשאלות שבמחלוקת

7.נושא הסמכות לרישוי הפסטיבל אינו מעורר חילוקי-דעות וניתן לעבור עליו בקצרה. עריכת פסטיבל הינה עסק טעון-רישוי לפי חוק רישוי עסקים, תשכ"ח1968-. צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), תשנ"ה1995-, בסעיף 7.7.א. של התוספת לו, קובע כי "מקום לעריכת מופעים וירידים" הינו עסק טעון-רישוי, ובין מטרות-הרישוי: "מניעת סכנות לשלום הציבור והבטחה מפני שוד והתפרצות". כהוראת הסעיפים 6(א), 1(א)(2) ו- 1(ב)(2) לחוק רישוי עסקים, לא יינתן רישיון לעריכתם של "מופעים וירידים" אלא אם ניתן אישור לכך מאת שר המשטרה או מאת מי שהשר הסמיכו לכך, ולאלה מוקנית סמכות (כאמור בסעיף 7 לחוק רישוי עסקים) להתנות מתן אישור בתנאים לקידום מטרת הרישוי.

הנה-היא איפוא סמכות המשטרה ליתן - או שלא ליתן - אישור לפסטיבל הג'אז; הנה היא סמכותה להתנות נתינתו של אישור בתנאים אלה ואחרים.

8.ומניין סמכותה של המשטרה לדרוש העסקתם של שוטרים בשכר? לעניין זה כך מורנו סעיף 36(א) לפקודת המשטרה [נוסח חדש], תשל"א1971-:

"העסקת שוטרים לרגל אירוע

36.(א) ביקש אדם להעסיק שוטרים בשכר לרגל אירוע או פעולה שהוא מעוניין בהם, ויש גם לציבור ענין בכך שהסדר ושלום הציבור יישמרו בהם, רשאי המפקח הכללי להעמיד לרשותו שוטרים בתשלום שייקבע, בתנאי כי נתקיימו לגבי האירוע או הפעולה דרישות החוק".

על תחומי פרישתה של הוראת-חוק זו נסבים חילוקי-הדעות בין בעלי הדין. טענת העותרת, שני ראשים לה: הראש האחד עניינו עצם סמכותה של המשטרה לדרוש העסקתם של שוטרים בשכר, שלטענת העותרת נעדרת היא המשטרה, מעיקרו של דין, סמכות להעמיד דרישה של העסקת שוטרים בשכר. הראש השני נסב על סבירות דרישתה של המשטרה, שלטענת העותרת מספר השוטרים-בשכר שהושת עליה להעסיק הינו מוגזם ואינו מייסד עצמו על צורכי השיטור האמיתיים בפסטיבל. המשטרה משיבה, למותר לומר, כי פעלה בסמכות ובסבירות. בהמשך דברינו נבדוק טענות אלו, אחת לאחת.

מעט על גילגולו-של-חוק

9.עד שנבוא לחטט בקרביו של סעיף 36(א) לפקודת המשטרה, הבה נעמוד מעט על גילגולים שעבר. תחילת הדברים במשפט הארץ היתה בהוראת סעיף 30 לפקודת המשטרה (חקא"י, פרק קפ"א). במקורה באה הוראה זו בשפה האנגלית, ולימים הורקה אל נוסח חדש אשר קבע וזו לשונו:

"העסקת שוטרים נוספים

36.ביקש אדם להעסיק שוטרים בחצריו או בסמוך להם, לרגל הלוויה, עינוג או חגיגה, רשאי המפקח הכללי להעמיד לרשותו שוטרים נוספים בתשלום שייקבע."

במקורו, איפוא, דיבר החוק על בקשתו של אדם להעסיק שוטרים בשכר "בחצריו או בסמוך להם", לאחת משלוש מטרות אלו: "לרגל הלווייה, עינוג או חגיגה" (on account of any funeral, entertainment or festival”) . (איזה צירוף של אירועים!)

לימים נמצא כי יש ונכון להרחיב את תחום פרישתה של הוראת-חוק זו, הן מבחינת סוגי האירועים שלעניינם ניתן להעסיק שוטרים בשכר הן מבחינת מיקומם של אותם אירועים. כך תוקן סעיף 36(א) והועמד על נוסחו כיום. שר המשטרה דאז, ח"כ שלמה הלל, עמד בנאומו בכנסת על תכלית השינוי בחוק, וכך אמר בין שאר דבריו:

"מספרם והיקפם של אירועים שקיימת דרישה, ואולי אף רצוי, להעסיק בהם שוטרים תמורת שכר, גדל והולך, ולכן התנאי המגביל בסעיף 36, 'הלוויה, עינוג או חגיגה', שוב אינו מספק את הצרכים של היום.

למעשה מועסקים היום שוטרים מן המניין תמורת שכר באירועים אחרים, שאינם מוגדרים בסעיף 36, כגון: צילום סרטים על-ידי מפיקים ברשות הרבים, תערוכות, ירידים, ליווי מטענים חורגים, כנסים וכדומה. המדובר באירועים שניתן להגדירם כפרטיים, שנועדו להפקת רווחים ולצורך עניינו האישי של המזמין. מובן מאליו שלא מדובר כאן בביצוע תפקידי שמירה ואבטחה באירועים בעלי עניין ציבורי כללי, כגון טקסים, מצעדים, בחירות וכדומה. במקרים אלה פועלת המשטרה במסגרת תפקידיה, כמוגדר בחוק" (דה"כ, כרך 65, 490).

ראו עוד: דברי ההסבר להצעת החוק: ה"ח לשנת תשל"ב, 384 - 385.

על רקע דברים אלה כולם הבה נעבור לבדיקת ההסדר לגופו.

העסקתם של שוטרים בשכר - מהותו של הסדר

10.ניתנת אמת להיאמר: הוראת סעיף 36(א) לפקודת המשטרה מעוררת תמיהה-משהו. כולנו ידענו כי אחד מתפקידיה הקלאסיים של המשטרה הוא לשמור על הסדר הציבורי ועל חייו, על שלומו ועל רכושו של הפרט. וכלשון סעיף 3 לפקודת המשטרה: "משטרת ישראל תעסוק ... בקיום הסדר הציבורי ובטחון הנפש והרכוש". לא זו בלבד, אלא שלימדונו וידענו כי השוטר ניצב על מישמרתו יומם-וליל, כל רגע משעות היום, כל יום מימות-השנה. וכלשון סעיף 15 לפקודת המשטרה:

"השוטר

תמיד

בתפקיד

15.שוטר, כשהוא בישראל, רואים אותו, לכל ענין שבפקודה זו, כנמצא תמיד בתפקיד, ומותר בכל עת להעסיקו בכל מקום בישראל".

איש לא יידע מנין יצוץ פגע, והשוטר ייזעק בכל-שעה לעזור לנדרשים לעזרה.

מתוך כך שהשוטר - כל שוטר - מופקד שומר על החומות כל-היום וכל-הלילה, נגזרת יחודיות כהונתו, לאמור: שוטר אינו אמור להעסיק עצמו אלא בתפקידי-שוטר בלבד. וכלשונו של סעיף 16 לפקודת המשטרה:

"שוטר

יעסוק

בתפקידו

בלבד

16.שוטר לא יעסוק בעבודה או במשרה חוץ מתפקידיו לפי פקודה זו, אלא אם המפקח הכללי התיר לו זאת במפורש בכתב."

נשנן דברים אלה שוב ושוב; אל"ף-בי"ת הם בדרכיו של מימשל דימוקרטי. ראוי שלא יישכחו מאיתנו.

הוראת סעיף 36(א) לפקודת המשטרה, אף-היא נמשכת מאחריותה הכל-כוללת של המשטרה וממעמדו הייחודי של השוטר. וכלשונה, נועדה היא (גם) לשמירת הסדר ושלום הציבור ("ויש גם לציבור עניין בכך שהסדר ושלום הציבור יישמרו..."). פירוש הדברים הוא, שלא כל תכלית שהיא תזכה אדם לבקש שירותיהם של שוטרים בשכר. תכלית השירות חייבת להיגזר מתוך הסדר הציבורי ושלום הציבור, ורק בהתמלא תנאי מוקדם זה ניתן יהיה להעסיק שוטרים בשכר.

מכאן התמיהה, והיא על דרך של ממה-נפשך:

אם, אמנם - כהנחת-החוק - תכלית השירות נגזרת מתוך הסדר הציבורי ושלום הציבור - או, למיצער, תכלית השירות, הסדר הציבורי ושלום הציבור, כל-אלה קשורים קשר אמיץ ביניהם - מה לה למשטרה שדורשת היא שכר עבור שירותיה? הרי חייבת היא ממילא לספק שירותים אלה, שכן לכך נוצרה? ואילו אם אין תכלית השירות נגזרת מתוך הסדר הציבורי ושלום הציבור - או, אין קשר אמיץ בין התכלית לבין תפקידה של המשטרה - אסורה היא המשטרה לספק את השירות; ואם תעשה כן, תחרוג מגידרי תפקידה וסמכותה. בין כך ובין כך: המשטרה פועלת - ואמורה לפעול - בתחום המשפט הציבורי, ותשלום שכר עבור שירותיה, לכאורה, אינו כלל במקומו. אכן, טרם היגענו להפרטתה של המשטרה. יש לקוות כי אף לא נגיע לכך.

אמר בהקשר דברים זה הלורד צ'נסלור, ווייקאונט קֵייב (Viscount Cave, L.C.) בפרשת

Glassbrook Bros., Ltd. V. Glamorgan County Council [1925] A.C. 270, 277, 278 ( per

Viscount Cave) :

“No doubt there is an absolute and unconditional obligation binding the police authorities to take all steps which appear to them to be necessary for keeping the peace, for preventing crime, or for protecting property from criminal injury; and the public, who pay for this protection through the rates and taxes, cannot lawfully be called upon to make a further payment for that which is their right ..... I think that any attempt by a police authority to extract payment for services which fall within the plain obligations of the police force, should be firmly discountenanced by the Courts.”

על רקע דברים אלה מופיעה התמיהה: כיצד זה, איפוא, שהמשטרה גובה שכר עבור שירותים מסויימים שהיא נותנת לאזרח?

11.תמיהה מעין-זו העלה השופט אטקין (Atkin, L.J.) - זכור לטוב - בשיבתו בבית המשפט לערעורים. השופט אטקין היה, אמנם, בדעת מיעוט במותבו (ודעתו היתה במיעוט גם בערעור שהוגש לבית הלורדים), אך כל דבר שנבע מעטו של השופט אטקין ראוי לעיון. כן הוא תמיהתו בענייננו, שתמיהה ראויה לעיון היא. וכה היו דבריו של השופט אטקין בפרשת Glamorgan County Council v. Glassbrook Bros. [1924] 1 K.B. 879, 900 (C.A.) :

“Either they [the police authorities] were performing this public duty in giving the protection asked for, in which case I think they cannot charge, or, which no one suggests, they were at the request of an individual doing something which it was not their duty to do, in which case it seems to me both public policy and s. 10 of the County Police Act, 1839, make the contract illegal and void.”

שאלת העסקתם של שוטרים בשכר היתה אותה עת - בעיקרה - שאלה שהכרעתה נגזרה מן המשפט המקובל ולא מן החוק החרות. מטעם זה מדבר השופט אטקין על חוזה להעסקת שוטרים-בשכר כחוזה הנוגד את תקנת הציבור, קרי, נוגד את המשפט המקובל. השופט אטקין מזכיר, אמנם, חוק חרות משנת 1839, אך על כך העיר ווייקאונט קייב בבית הלורדים (לדעתנו - שלא בצדק) כי חוק זה אינו כלל לעניין. ראו: פרשת גלסברוק

בבית הלורדים, שם, 279.

השופט אטקין היה, כאמור, בדעת מיעוט. הילכת המשפט המקובל היתה - בניגוד לדעתו - כי ניתן להעסיק שוטרים בשכר למשימות מסויימות שהפרט מבקש עליהן.

12.אשר למשפט הארץ: הנחת-המוצא היא זו, שהמשטרה ממלאת את תפקידיה על-פי שיקול דעתה, ואסורה היא בקבלת שכר עבור ביצוע תפקידיה. לשון אחר: אין זה מסמכותה של המשטרה, על דרך העיקרון, להשכיר את שירותיה בתמורה. על רקע זה בא המחוקק - בסעיף 36(א) לפקודת המשטרה - וקבע יוצא לכלל: מותרת היא המשטרה להשכיר את שירותיה בשכר בנסיבות מסויימות. בהוראת סעיף 36(א) העבירנו המחוקק את הרוביקון: פתר את התמיהה המתבקשת באשר למשטרה המשכירה את שירותיה בתמורה, השיב לקושייתו של השופט אטקין.

ואולם השאלה-התמיהה לא תרפה מאיתנו, זו הפעם ברמת-עיקרון נמוכה יותר. עד-כה טרדה אותנו השאלה האם מעיקרו של דין מוסמכת היא המשטרה לתת את שירותיה בשכר למטרות אלו ואחרות. הוראת סעיף 36(א) לפקודת המשטרה פתרה סוגיה זו. התשובה לשאלה היא, כי מוסמכת היא המשטרה להשכיר את שירותיה לתכליות כאמור בסעיף 36(א). והנה, עד שהמחוקק פטר אותנו מסבך השאלה העקרונית, נגלה עתה - ולא להפתעתנו - כי הקושי העתיק את מקומו מן העיקרון גופו אל יישומו של העיקרון. והשאלה בניסוחה החדש היא: בגידרי סעיף 36(א), אלו הם "ארוע או פעולה" שהמשטרה מוסמכת לתת למענם את שירותיה תמורת שכר, ואלו הם "אירוע או פעולה" שהמשטרה אינה מוסמכת לתת את שירותיה למענם תמורת שכר? שהרי כל "אירוע או פעולה" בגידרי סעיף 36(א) חייבים להיגזר מן הסדר הציבורי ושלום הציבור. כיצד זה נדע איפוא להבדיל ולהבחין בין "אירוע" ל"אירוע" ובין "פעולה" ל"פעולה"? פלוני מבחין בשעת לילה מאוחרת באדם המבקש להתפרץ לביתו. ביד רועדת מקיש הוא על מכשיר הטלפון את מספר המשטרה, ובשיניים נוקשות מבקש הוא כי שוטרים יחושו לביתו. משיב לו הסמל התורן כי השוטרים יבואו לביתו כבקשתו, אלא שהשירות יעלה לו כך-וכך. המוסמכת היא המשטרה להתנות את בואה למקום בתשלום שכר לשוטרים? הנה הוא מזכיר מפלגה מסויימת המבקשת לערוך אסיפת-עם, ובקשתו היא שהמשטרה תשמור על הסדר מחשש הפרעת שלום הציבור. המוסמכת היא המשטרה להתנות נוכחותה באסיפת-העם בתשלום שכר לשוטרים שישמרו על הסדר?

אלו "אירוע או פעולה" יפלו מצידו האחד של המיתרס, ואלו "אירוע או פעולה" יפלו מצידו האחר? התשובה לשאלה זו אינה פשוטה כל-עיקר, וספק אם ניתן לנסח - ולפתח - כלל שיענה על כל השאלות והאבעיות. כך, למשל, בפרשת גלסברוק מנסה ווייקאונט קייב לאפיין את סוג השירותים המצדיקים דרישת שכר כשירותים "מסוג מיוחד" “of a special kind") ); שירותים שאינם מצויים, אמנם, בתחום חובותיה של המשטרה, אך שירותים הם שהמשטרה יכולה לבצעם באורח יעיל. ובלשונו:

“But it has always been recognized that, where individuals desire that services of a special kind which, though not within the obligations of a police authority, can most effectively be rendered by them, should be performed by members of the police force, the police authorities may ...... “lend” the services of constables for that purpose in consideration of payment.”

בהמשך דבריו מביא השופט קייב דוגמאות לסוגי שירותים אלה, והם שירותים לחתונות, לתחרויות אתלטיקה, לתחרויות איגרוף ולמירוצים. הדוגמאות מדברות בעד עצמן, למותר לומר; ואולם באשר לכלל הנורמטיבי, דומני שאין הלורד קייב נותן בידנו אמת-מידה ברורה ונקיה.

"סימנים"

13.הבה ננסה ליתן "סימנים" בסוגי "אירוע או פעולה" אלה ואחרים, תוך שנזהיר עצמנו כי לא יעלה בידנו למצות את שאינו ניתן למיצוי, וכי גם ה"סימנים" שניתן אין הם אלא מורי-דרך עקרוניים בלבד. ראו והשוו: Harris v. Sheffield United Football Club Ltd. [1987] 2 ALL ER 838 . כפי שנראה להלן, חלק מן ה"סימנים" שניתן אף יחפפו, בחלקם, אלה-את-אלה, שכן הקריטריונים לקלסיפיקציה ייכנסו, בחלקם, אלה-בתוך-אלה. ועל הכל: ננסה ליתן סימנים באירועים או בפעולות ש"יש גם לציבור ענין בכך שהסדר ושלום הציבור יישמרו בהם", ואולם נזכור כי בכל הכרעה והכרעה יתפוס מקום כבוד השיקול הערכי, והוא, האם האירוע או הפעולה בהם מדובר ראויים הם מצד עצמם כי יועסקו בהם שוטרים בשכר.

14.ראשית לכל, יש להבחין בין פעילותה הקלאסית של המשטרה, אותה פעילות שלשמה הוקמה המשטרה, לבין פעילויות אחרות. בדוגמת אותו פלוני המזעיק את המשטרה נוכח הפורץ לביתו, למותר לומר כי שומה עליה על המשטרה לעזור לפלוני ללא כל דרישת שכר. דוגמה זו יכולה לשמש יסוד לקביעתו של עיקרון, ולפיו יש להבחין בין אירוע או פעולה אותם יוזם הפרט - כגון חתונה או תחרות איגרוף - לבין אירועים או פעולות הנכפים על הפרט, כבדוגמת הפורץ. הוראת סעיף 36(א) לפקודת המשטרה אמורה לחול, כעיקרון, על אירועים או פעולות שהפרט יוזם ולא על אירועים או פעולות הנכפים עליו. מטעם זה, למשל, אם נפרע שלום הציבור - או אם עלול שלום הציבור להיפרע - מחובתה של המשטרה להתערב בנעשה ואין זה מסמכותה לגבות שכר עבור פעילותה. ראו פרשת שפילד , שם, 847.

מן הצד האחר, אם הפרט הוא היוזם אירוע מסויים, ואם אותו אירוע עשוי ליצור הפרעה כלשהי לשלום הציבור, אך צדק הוא כי יהא זה אותו פרט שיישא ב"הוצאות הביטוח" של אותו סיכון, קרא: ישא בעלות כוחות המשטרה שיקרבו לעזרה-לו. ומה סדרנים שישכור אותו פרט - יהא עליו לשאת בהוצאותיהם, כן יהא דין כוחות המשטרה. משל למה הדבר דומה, להלכות שנקבעו בפרשת Rylands v. Fletcher (1868) L.R. 3 H.L.330

ובנותיה, הלכות שמצאו את מקומן בסעיפים 38 עד 40 ו41-א לפקודת הנזיקין [נוסח חדש]. (אחריות לדברים מסוכנים, לאש, לחיה ולכלב). היוצר סיכון שאינו דרך-שיגרה חייב לשאת באחריות מוגברת (על דרך העברת נטל השיכנוע). הוא הדין במי שיוזם אירוע העלול לגרום הפרעה לשלום הציבור. ההוצאות היתירות הכרוכות ביצירתה של אותה הפרעה-בכוח לשלום הציבור, מן הראוי שתחולנה על יוצר אותה הפרעה-בכוח.

15.שנית, יש לבחון את טיב האירוע בו מדובר. מעבר-מזה מתקבצים ובאים אירועים פרטיים "למהדרין" - דוגמת חתונה או מסיבה פרטית - ומעבר מזה מתגודדים אירועים שניתן לאפיינם כאירועים ציבוריים, למשל, אירועים הכורכים עצמם בזכויות הפרט, כגון אסיפת-עם, הפגנות, אירועי-בחירות וכיוצא-באלה. שאלות שתישאלנה בהקשר זה תהיינה, למשל: האם האירוע בו מדובר נערך במקום פרטי או במקום ציבורי? האם האירוע בו מדובר פתוח לכל דיכפין או שמא ההשתתפות בו היא אך לפי הזמנה או בתשלום? ככל שהאירוע פתוח יותר, כן ירחק החץ-המכוון ממחנה ה"פרטיים" אל-עבר מחנה ה"ציבוריים", ולהיפך. בתווך בין שני קטבים אלה - בין אירועים "פרטיים" לבין אירועים "ציבוריים" - יימצאו אירועים "מעורבים". בחלוקה בין "שחור" לבין "לבן" רובץ תחום "אפור" והוא תחום שהתפרשותו רחבה גם מן התחום ה"לבן" גם מן התחום ה"שחור".

ככל שהגון הפרטי הוא שיאפיין אירוע או פעולה פלונים, כן תיטה ההכרעה ותלך לכיוון העסקתם של שוטרים בשכר; ולהיפך: ככל שציבעם הציבורי של אירוע או פעולה יתחזק ויילך, כן תיטה ההכרעה להעסקתם של שוטרים בשמירת האירוע או הפעולה במהלך תפקידם הרגיל, ללא תמורה. כך, למשל, לענין אירועים הכרוכים בזכויות הפרט, כאסיפות או הפגנות. מן הצד האחר, באירועים פרטיים, הנטל הראשוני להבטיח את הסדר מוטל על היזמים והמארגנים; זו חובתם כלפי המשתתפים באירוע וכלפי הציבור. המשטרה היא מעין חייבת-מישנה. ראו והשוו: פרשת שפילד , שם, f 847; בג"ץ 402/89 ההתאחדות לכדורגל בישראל נ' שר החינוך והתרבות , פ"ד מג(2) 179, 183-182 (מפי השופט מצא). חשיבות הדברים היא, כמובן, לעניין חלוקת ההוצאות בין היזם לבין המשטרה. בפרשת שפילד (שם, 847) קובע בית-המשפט, כי יהא זה רלבנטי בהקשר זה להבחין בין אירועים חד-פעמיים (ואפשר נוסיף: אירועים חד-שנתיים) לבין אירועים החוזרים ונישנים לעיתים מזומנות. אירועים אלה האחרונים מכבידים במיוחד על המשטרה ועל משאביה - ביחוד אם המדובר באירועים של סוף-שבוע או בחגים - ולעניינם תיטה כף החובה אל-עבר היזמים.

16.שלישית, ובאותו הקשר: יש וראוי להבחין בין אירועים הנעשים דרך-עסק או למען רווח, לבין אירועים שאינם דרך-עסק ואינם נעשים בכוונת רווח. אירועי-עסק ואירועי-רווח יקרבו אותנו אל תחת חופתו של סעיף 36(א) לפקודת המשטרה. אכן, אם עושה אדם למען עסק או למען רווח, ראוי כי בהוצאות האבטחה ישא הוא ולא המשטרה (קרי, הציבור הרחב). ראו עוד: דברי שר המשטרה, משה שחל, בכנסת: דה"כ, כרך 65, 493.

מיבחן רביעי יסוב את השאלה עד כמה מכביד האירוע על המשטרה ועל משאביה ביחס לסוג האירוע בו מדובר? הקצאת כוח משטרה לאירוע פלוני גורעת - או, יכולה שתגרע - מכוחות המשטרה הנדרשים במקומות אחרים. כן עשויים אירועים פלונים לגרור אחריהם תשלום שעות נוספות לשוטרים, הזעקת שוטרים מחופשתם וכו'. ככל שהקצאת כוח משטרה לאירוע פלוני תכביד ותלך על המשטרה, כן נקרב עצמנו אל-עבר הוראת סעיף 36(א) לפקודת המשטרה. נזכור כי במקורה דיברה הוראת סעיף 36 לחוק על "שוטרים נוספים" ( “additional police" ) וכוונת הדברים היתה, ככל-הנראה, לשוטרים נוספים על הכוח הגרעיני של המשטרה, אותו כוח-בלעדיו-אין למילוי משימותיה של המשטרה.

17.בתיתנו דעתנו לכל אמות מידה אלו שעמדנו עליהן, הבה נשאל את עצמנו: מהו דינו של אירוע הפסטיבל? לשאלה זו לא נתקשה להשיב: הפסטיבל בא בתוכה של הוראת סעיף 36(א) לפקודת המשטרה. אל-נא נשכח כי במקורו דיבר החוק על "פסטיבל" ("חגיגה" בנוסח החדש) כעל אירוע שניתן להעסיק בו שוטרים בשכר; ופשיטא כי "פסטיבל הג'אז" הינו "פסטיבל". שאם פסטיבל אינו

"פסטיבל", מה הוא "פסטיבל"? יתר-על-כן: הפסטיבל נערך דרך-עסק, וגורם זה מקרב אותו אל-עבר האירועים החוסים תחת חופתו של סעיף 36(א) לפקודת המשטרה. לא נכחד עם-זאת, כי צבוע הוא הפסטיבל גם בצבע "ציבורי". שהרי לציבור הרחב, לעיר אילת, למדינת ישראל, ענין רב בו. ובזוכרנו כי הפסטיבל נערך למעלה מעשר שנים - מידי שנה בשנה - נדע כי איפיונו הציבורי מתחזק והולך. פסטיבל הג'אז יש בו, איפוא, גם מזה וגם מזה; שוכן הוא אי-שם בתחום ה"אפור", והוא מעין-הכלאה בין הפרטי לבין הציבורי. דומה עלינו עם זאת, כי הגֵן הפרטי הוא הגן הדומיננטי (השלטני) בעוד אשר הגן הציבורי הוא הגן הנסוג (הנסגני).

18.בשוקלנו גורמים אלה כולם, לא נוכל להסכים לטענת העותרת כי חובה היא המוטלת על המשטרה לאבטח את הפסטיבל ולשמור על שלום הציבור בו ובסביבתו כחלק מפעילות-השיגרה. אין ספק כי קיומו של הפסטיבל ובואם של אנשים רבים למקום יוצרים סיכון מיוחד לשלום הציבור, ונראה שיהיה זה לא נכון ולא ראוי כי ב"דמי הביטוח" של אותו סיכון-בכוח תישא המשטרה בלבד.

הפסטיבל הוא אירוע חשוב לעיר אילת, אפשר למדינת ישראל כולה, ואולם בסוף-כל-הסופות - שמא נאמר: בתחילת-כל-התחילות - אירוע "פרטי" הוא ונעשה הוא דרך-עסק. שונה הוא הפסטיבל מאסיפת בחירות או מהפגנה נגד מדיניות הממשלה, ולא יהיה זה נכון כי הוצאות האבטחה תוטלנה אך על המשטרה בלבד. מן הצד האחר, לא נכחד כי לאחר היאסף האנשים בעיר אילת ובחצֵרי-הפסטיבל, נושאת המשטרה במטלות הרגילות שהיא אמורה לשאת בהן במקום בו מתרכזים בני-אדם רבים. למשל: הכוונת התנועה בעיר, הבטחה מפני פיגוע או מניעת שימוש בסמים.

נמצא לנו, איפוא, כי עניינו של הפסטיבל נופל בחלקו בגידרי סעיף 36(א) לפקודת המשטרה ובחלקו מצוי הוא אל-מחוץ לתחומה של הוראת-חוק זו. השאלה אינה אלא באיזה חלק מן ה"פרמיה" הכוללת ישא כל אחד מן ה"שותפים" - העותרת והמשטרה?; כיצד ייחלק הנטל הכספי הכרוך בשמירת הסדר ושלום הציבור במקום?; הוצאות הבטחתו של הסדר ושלום הציבור - מה אמת-מידה ננקוט לחלוקתן בין המשטרה לבין העותרת?.

19.סיימנו לעת הזו את הדיון בשאלה האחת שהיצבנו נגד עינינו, והיא: איפיונו של אירוע המצדיק את המשטרה בדרישה לקבלת תמורה עבור שירותי-שיטור שהיא מעניקה.

האם "ביקשה" העותרת מן המשטרה להעסיק שוטרים בשכר?

20.מוקד המחלוקת השני בין בעלי-הדין עניינו בשאלה אם "ביקשה" העותרת להעסיק שוטרים בשכר, או אם נכפה עליה להעסיק שוטרים בשכר. הוראת סעיף 36(א) לפקודת המשטרה מדברת במקרה בו " ביקש אדם להעסיק שוטרים בשכר לרגל אירוע או פעולה שהוא מעוניין בהם". לטענת העותרת יש לקרוא את הדברים כלשונם - וכרוחם הממלאת את לשונם - לאמור: הוראת-חוק זו לא תחול אלא אם "ביקש" פלוני את המשטרה כי תתיר לו להעסיק שוטרים בשכר לרגל אירוע או פעולה שהוא מעוניין בהם. בענייננו-שלנו, כך טוענת העותרת, ביקשנו אנו להעסיק שירותי-שמירה פרטיים; לא ביקשנו להעסיק שוטרים בשכר. נמצא לנו, איפוא - כך ממשיכה העותרת וטוענת - כי הוראת סעיף 36(א) לחוק אינה חלה כלל על ענייננו. הכל מסכימים, כך מסיימת העותרת את טיעונה, כי המשטרה אינה רשאית ואינה מוסמכת לכפות עלינו כי נעסיק שוטרים בשכר - לא מכוח הוראת סעיף 36(א) ולא בכלל - וממילא יש לראות את החיוב להעסיק שוטרים בשכר כחיוב בטל ומבוטל מעיקרו.

21.טענה זו מורכבת-משהו, ויש להתיר קישורים אחדים עד שהתמונה תיפרש לפנינו במלואה. ראשית לכל נדבר בחזותם החיצונית של הדברים. לכאורה, צודקת היא העותרת בטיעוניה: מתחילת הדברים לא ביקשה להעסיק שוטרים בשכר, ומשנדרשה כך בידי המשטרה, עשתה ככל-יכולתה כדי למעט ממספר השוטרים שנדרשה להעסיק. ואולם כך רק לכאורה. הצגת הדברים כפי שהיצגנוה עתה אינה אלא "קיצור שולחן ערוך"; ומשנערוך את השולחן במלואו, נדע כי הדברים אינם כחזותם.

הנה היא שרשרת האירועים שבחלקה נחבאת היא אל-הכלים: העותרת מבקשת לקבל אישור לאירוע. המשטרה בדעה כי האירוע כרוך בסיכון לסדר הציבורי ולשלום הציבור, וכי נדרשים כוחות משטרה להבטחה. המשטרה חסרה משאבים - משאבי-כסף ומשאבי כוח-אדם - ועל-כן משיבה היא לעותרת כי לצערה הרב אין ביכולתה לאשר את קיומו של האירוע. בתיתנו דעתנו לטיבו של האירוע - פסטיבל, להבדילו, למשל, מאסיפת-בחירות או מהפגנה - לא נוכל לומר כי תשובת המשטרה תשובת-סרק היא. יתר-על-כן: כפי שראינו למעלה, וברוחו של סעיף 36(א) לפקודת המשטרה, רשאית היא המשטרה להשיב תשובה זו שהיא משיבה (הגם שיש בה בתשובה לא מעט מדרך הנמקה של מעין-מעגל-קסם). מה תעשה העותרת אם מבקשת היא, בכל-זאת, לערוך את הפסטיבל? אף אתה אמור: תבקש מן המשטרה להעסיק שוטרים בשכר. הבקשה תבוא שלא ברצון, אולי אף בחירוק-שיניים. הבקשה אפשר לא תבוא מפורשות אלא מכללא; אך היא בוא-תבוא. זה סדר ההליכים המלא, סדר-הליכים הנסתר מן-העין בחלקו. ולמראה עינינו נחזה בסדר-הליכים מקוצר: העותרת מבקשת על עריכתו של אירוע, והמשטרה מודיעה לה כי תיתן אישור לאירוע אם תשכור שירותיהם של שוטרים במספר כזה-וכזה. כמו אומרת היא המשטרה לעותרת: ביקשת לערוך אירוע? בקשי-נא להעסיק שוטרים.

כך היה אף בפרשת שפילד (לעיל). החוק האנגלי ששרר אותה עת (סעיף 15(1) ל- (Police Act 1964 - בדומה לחוק שלנו - דיבר אף הוא בשירותי משטרה מיוחדים (“special police services") שהמשטרה מוסמכת לספק לבקשתו של אדם (“at the request of any person" ) תמורת תשלום. המדובר היה בנוכחותם של אנשי-משטרה במשחקי כדורגל של קבוצת שפילד, והתובעים טענו כי כוחות המשטרה לא נכחו במשחקי הכדורגל על-פי "בקשתה" של הקבוצה. מכאן שלא נתמלא תנאי-מוקדם הקבוע בחוק לזכותה של המשטרה לקבל שכר-שירות, וממילא אין המשטרה זכאית לגבות מן הקבוצה תשלום עבור שירותיה. בית המשפט דחה את הטענה בקובעו כי יש להסיק את בקשת הקבוצה מכללא. ובלשונו של השופט נִיל ( Neill LJ ), שם 848:

“The question then remains: are these services ‘requested’ by the club within the meaning of s 15(1)? ..... If the club is to hold matches at Bramall Lane it is necessary for police officers to attend inside the ground. Their presence is necessary to enable the club to meet its responsibilities to the players, the staff and the spectators as well as to comply with the rules imposed by the football authorities. .............................

It may be that the request for the police services can only be implied from all the circumstances and that it is made without enthusiasm. But if the police attend in order to enable the match to take place then, in the circumstances existing in this case, I consider that a request is to be implied.”

דבריו של השופט ניל יחולו, כמות-שהם, על ענייננו-שלנו אף-הוא.

22.אנו דוחים, איפוא, את טענת העותרת כי לא נתמלא התנאי הקבוע בסעיף 36(א) לפקודת המשטרה, אותו תנאי שלפיו יופעל מנגנון סעיף 36(א) במקום בו "ביקש" אדם להעסיק שוטרים בשכר. פרישת התמונה במלואה מעלה "בקשה" - אם תרצו: מעין-בקשה - מטעמה של העותרת להעסיק שוטרים בשכר, ובקשה זו הציתה את פתיל-המנגנון. כל-כך באשר לטענה כפשוטה וכחזותה החיצונית. ואולם אם נעמיק-חקר, נלמד ונדע כי ראויה היא הטענה לעיון ולדיון נוספים.

23.במקורה ובעיקרה נועדה הוראת סעיף 36 לפקודת המשטרה - סעיף 30 בנוסחה המקורי של הפקודה - לשכירת שירותיהם של שוטרים "לרגל הלווייה, עינוג או חגיגה". המדובר היה באירועים הצבועים, בעיקרם, בצבע פרטי, ויסוד זה היה מודגש-ביתר בקביעת החוק כי העסקת השוטרים אמורה היתה להיות "בחצריו" של המבקש "או בסמוך להם". ניתן דעתנו לסוגי אירועים אלה שנימנו בחוק, וידענו שבקשה כי ביקש אדם להעסיק שוטרים, היתה זו בקשת-אמת, "בקשה" משמעה כפשוטה. היוזמה לבקשה יצאה מן המעוניין; הבקשה באה מרצונו של המבקש - במלוא מובנו של מושג הרצון - ולפי יוזמתו; הבקשה נועדה לקדם אינטרס שהמבקש חפץ ביקרו.

ניתן לשער כי כך היה, אמנם, בתחילה, שהוראת סעיף 36(א) הוחלה על אירועים פרטיים כלשונו וכרוחו של החוק. מסתבר כי במשך השנים נסתעפו והלכו אותם "אירועים פרטיים", עד שהתבשיל גלש מעל שפת הקדירה. וכך, המשטרה נתנה את שירותיה - בתמורה - לאירועים שהוראת סעיף 36(א) פרשה חסותה עליהם, ובצד "אירועי 36(א)" נתנה המשטרה את שירותיה בשכר גם ל"אירועים-לבר36-(א)", אירועים שהוראת סעיף 36(א) כלשונה לא פרשה חסותה עליהם. שמיכת 36(א) היתה קצרה וצרה מכדי לכסות את כל האירועים שנתבקשה לכסות. אלא שהחיים עשו את שלהם, ובחיי המעשה עשו הכל שימוש בהוראת סעיף 36(א) גם כדי לכסות אירועים "מעין 36(א)". על כל אלה דיווח שר המשטרה לכנסת, ולפי הצעתו הוחלפה השמיכה בשמיכה רחבה וארוכה הימנה, דהיינו: תחת סעיף 36(א) צר-המידות נחקק סעיף 36(א) רחב-מידות. ראו לעיל, פיסקה 10.

24.התפתחות זו בתחומי פרישתה של הוראת סעיף 36(א), נילוו אליה התפתחויות-מישנה; ואפשר היו אלו דווקא אותן התפתחויות-מישנה שהאיצו את התהליך הלא-כל-כך רצוי שאנו עדים לו כהיום הזה. מכַוונים אנו לשני גורמים שהפכו משך-השנים למלווי-מלכה קבועים, וכיום שוב אין לדבר במלכה בלא להוסיף ולדבר במלוויה אף-הם.

הֶהָפַךְ

גורם השכר ממסובב לסיבה?

25.מלווה-מלכה אחד הוא גורם השכר שהשוטרים מקבלים עבור שירותיהם. מלכתחילה נועד השכר לכסות הוצאות שהמשטרה עמדה בהן במתן השירותים. מן הצד האחד, היה מוסכם על הכל כי ראוי שהשלטון יעזור ליחידים באירועים מסויימים הגם שעריכתם עלולה להיות כרוכה בסיכון לשלום הציבור. מן הצד האחר, הכל הסכימו גם על כך, שלא יהא זה ראוי כי המשטרה תישא בהוצאות הבטחתם של אותם אירועים. צירוף הדברים יצר את סעיף 36(א), ואת דבר החוק ידענו.

נשאלה מאליה שאלה: מה יהא ייעודו של שכר השירותים אותו משלמים היחידים למשטרה? שאלה זו נשקלה, והוחלט כי אותו שכר ישולם, בעיקרו, לשוטרים נותני-השירות, וכך היה. תשלום שכר-השירות היה מסובב של מתן השירות. במשך השנים, ועם התרחבות תחום פרישתו של סעיף 36(א), התעצמה והלכה חשיבותו של אותו שכר-שירותים. מלכתחילה, כמסתבר, היה אותו שכר נילווה לעיקר - לאירוע או לפעולה שלעניין; ואולם עתה, לאחר כיבוש הטריטוריות החדשות, הפקיע עצמו השכר מגדר היותו נילווה-לעיקר והפך חי-הנושא-את-עצמו: מעין תוספת-שכר לשוטרים, אמצעי להיטיב עם מצבם הכספי. למותר לומר כי מאליה נתעוררה שאלה מי-ומי יהיו בהולכים - מי-ומי מן השוטרים יזכו ויבצעו שירותים בשכר - והדבר הצריך, כמו-מעצמו, ליצור הנחיות פנימיות שתקבענה מי יהיו בעלי-זכויות ליתן שירותי-שכר (למשל: שוטרים שלהם בעיות כלכלה); כיצד תחולקנה ה"זכויות" בין המרכז לבין הפריפריה; כיצד ייחלק השכר בין נותני-השירות לבין המשטרה (תקורה), וכו'. הנחיות אלו אכן נקבעו, והקורא בהן יתקשה להשתחרר מהתרשמות כי מסובב הפך סיבה, כי תשלום שכר-שירות הפך ממקור לכיסוי הוצאות להיותו מקור להטבה הניתנת לשוטרים.

26.מיקצת חברי-כנסת עמדו על התופעות הבלתי-רצויות שהחלו מתלוות לשכר-השירותים. כך הועלתה הצעת-חוק מטעם חברי הוועדה לביקורת המדינה, ושמה: הצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה (מס' 14) (ביטול עבודות פרטיות), התשנ"ו1996- (ה"ח מיום 28.2.96, 585). עיקרה של ההצעה היה זה, ששכר-השירות על-פי סעיף 36(א) לפקודת המשטרה "יועבר בשלמותו לאוצר המדינה", ולאחר מכן:

"התשלום ייווסף לתקציב הכללי של משטרת ישראל ויוקדש להעמקתם ולהרחבתם של שירותי הרווחה לשוטרים ולבני משפחותיהם לפי קביעת המפקח הכללי".

המציעים מסבירים ברחל-ביתך-הקטנה מה טעם מציעים הם את שהם מציעים. ובלשונם:

"מטרת ההצעה היא להפסיק עבודות 'חלטורה' של שוטרים, שבהן התשלום עבור העסקת שוטרים לרגל אירוע מחולק באופן אישי בקרב השוטרים".

לשון אחר: מטרתם של המציעים היתה להפסיק את הנוהג - הפסול, לדעתם - שהשוטרים נותני-השירות יזכו אישית בשכר-השירות. כך גם עולה מעיון בדברי הכנסת, בהם נשמעו דברים קשים על תשלומי השכר המהווים "אף פתח לשחיתויות". כך, למשל, אמרו חבר-כנסת ד' מגן (מן המציעים) ושר המשטרה מ' שחל דברים אלה בקריאה הטרומית בכנסת (בישיבת הכנסת מיום 29.11.94):

"דוד מגן (הליכוד):

בוועדה לענייני ביקורת המדינה נמתחה ביקורת נוקבת על ה'חלטורות' של שוטרים במשטרת ישראל, אשר שכרם מחולק באי-צדק. ה'חלטורות' הללו גורמות התמרמרות רבה בקרב שוטרי השדה ומהוות אף פתח לשחיתות. הכנסות המשטרה בגין עבודות המפורטות בסעיף 36 תהיינה, לפי הצעת החוק שלנו, כלליות ולא אישיות ותוקדשנה לרווחת כלל השוטרים..."

"שר המשטרה, מ' שחל:

... בעקבות הפרסומים בתקשורת בעניין שוטרים שחרגו ממכסת השעות המאושרות, ובעקבות הדיון שהיה בוועדה לענייני ביקורת המדינה, הורה שר המשטרה על בדיקת הנושא, והוסקו מסקנות כיצד יש להבטיח: א. שהשימוש בסמכות יהא בצורה הוגנת, מנקודת הראות של ציבור השוטרים המבקשים להגדיל הכנסתם תוך כדי הסתייעות בדרך זו; ב. שהקצאת כוח אדם לגופים חיצוניים תיעשה תוך מניעת מנהג איפה ואיפה כלפי המבקשים לקבל שירות זה. ג. שהפעלת שיקול הדעת לעניין היקף כוח האדם הנדרש על-ידי המשטרה למארגני האירועים, לשם הבטחת הסדר ושלום הציבור, יהיו שיקולים ענייניים בלבד".

ניתן דעתנו לסיפה של דברי השר, (בפיסקה ג.), לעניין שיקול-הדעת בקביעת היקף כוח האדם הנדרש על-ידי המשטרה: דברי השר מדברים בעד עצמם, ומלמדים הם, ברמז, על הפיכת המסובב לסיבה והסיבה למסובב.

באותה רוח דיבר חבר-הכנסת א' הירשזון בקריאה השניה בכנסת (ישיבת הכנסת מיום 7.3.97):

"... בנושא החלטורות היו סממנים לא טובים. חלק מהשוטרים קיבלו את העבודות האלה, ודווקא חלק מהשוטרים המצטיינים לא יכלו לקבל את העבודות האלה, כי הם היו עסוקים בעבודות אחרות ציבוריות במשטרה".

מסתבר, איפוא, כי צינור זה שיצר סעיף 36(א) לשכר-שירות גרם גם להתמרמרות לא-מעטה בקרב אנשי-המשטרה; מעיקרו נוצר הוא לברך והנה נמצא הוא גם מקלל.

זו היתה תחילת דרכו של התיקון בחוק. אחריתו היתה שונה לגמרי, שמא נאמר: הפוכה לראשיתו. פתח בכד וסיים בחבית. לסופם של הליכים בכנסת, הוספה לסעיף 36 לפקודת המשטרה הוראה ולפיה ייחלק שכר-השירות בין השוטר נותן-השירות לבין קופת המשטרה הכללית, לטובת השוטרים ובני-משפחותיהם. ובלשון החוק:

"העסקת

שוטרים

לרגל

אירוע

36.

(א) .......................

(ב)(1) התשלומים שיתקבלו לפי סעיף קטן (א) יווספו לתקציב משטרת ישראל וישמשו לשם תשלום לשוטרים שהועסקו באירוע או בפעולה כאמור, לכיסוי הוצאות המשטרה בהעסקת השוטרים ולרווחת כלל השוטרים ובני משפחותיהם;

(2) השר, באישור ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, יקבע כללים לחלוקת התקציב לפי פסקה (1)."

כהסמכתו בסעיף 36(ב)(2) התקין שר המשטרה תקנות, וחלוקת שכר-השירות בא כיום בתקנה 2 לתקנות המשטרה (העסקת שוטרים באירוע), תשל"ו1976-.

27.לסיכום נושא שכר-השירות נאמר כך: בחיי היומיום פועלת המשטרה בתחומים שניתן לתארם כגרעין הקשה של תפקידיה - כך, למשל, השלטת סדר במקומות של התפרעות, דיכוי מהומות, נוכחות באירועים מסויימים בשל חשש להתפרצות ולפריעת שלום הציבור - ובתחומים נוספים מן הפריפריה. לרקע משאביה המוגבלים של המשטרה, וכדי שלא להכביד יתר-על-המידה על עבודתם הקשה בלאו-הכי של אנשי-המשטרה, אמר החוק להבדיל בין סוגי פעילויות אלה. בעוד אשר לעניינה של הפעילות בגרעין אמורה המשטרה למלא את חובותיה בלא כל סייג ותנאי, לגבי הפעילות בתחומי הפריפריה התיר המחוקק למשטרה ליטול שכר עבור שירותים שהיא מתבקשת לתת לפרט ולציבור.

מלכתחילה לא נועד השירות-בשכר אלא כדי לאפשר למשטרה לשמור על הסדר ועל שלום הציבור - באירועים באותו תחום "פריפרי" - בלא שפעילותה תפגע במשאביה המצומצמים בממון ובכוח-אדם. שכר-השירות לא נועד אלא כדי לכסות הוצאות, וכדי למנוע תופעות שליליות שעלולות היו להתפתח לולא שולם אותו שכר. מסתבר כי במשך הזמן נתעצמה והלכה חשיבותו של שכר-השירות, עד שחרגה מתחומיה הראשונים והמצומצמים. שכר-השירות עשה עצמו גורם מן המעלה הראשונה במהלך פעילותה של המשטרה, הפך תוספת-שכר לשוטרים

- להיטיב את מצבם הכספי - וממילא יצר מתחים בתוכֵכי המשטרה על חלוקת אותה תוספת-שכר בין השוטרים. בליבם של מיקצת מן המקורבים לנושא התעורר אף חשש שמא גורם השכר ישבש את שיקול דעתם של הנוגעים בדבר, וידם תהא קלה בקביעת מספר השוטרים שיידרשו לביצוע משימות בגידרי סעיף 36(א) לפקודת המשטרה.

אכן, אין זה אלא דרך הטבע שהמשטרה תבקש לתגמל את אנשיה ככל שתוכל, ואולם רצון לגיטימי זה עלול להביא לשיבוש בשיקול הדעת באשר לקביעת מספר השוטרים הנדרשים לפעילות זו-או-אחרת. קביעת מספר השוטרים הנדרשים להבטחתו של אירוע פלוני הינה קביעה הכרוכה מעצם טיבה בהשערה ובהערכת הסתברות וסיכונים לעתיד. כאשר בעל-הסמכות יודע כי עלות העסקתם של השוטרים תיפול אך על בעל האירוע ולא תכביד על תקציב המשטרה; וכי בה-בעת תביא העסקתם של שוטרים במשימה פלונית לשיפור מצבם הכספי; עלול להתעורר חשש כי שיקול דעתו המקצועי ייפגם, וכי הערכת מספר השוטרים הנדרש לאותה משימה תיטה להרחבה.

לא באנו, חלילה, לפגום כהוא-זה ביושרם של בעלי הסמכות. כולנו נסכים כי נקיי-כפיים הם וכי עושים הם בתום-לב וכמיטב שיפוטם המקצועי. ואולם המצב אליו קולעים אנו אותם הוא מצב בלתי נסבל מעיקרו. מצויים הם במצב של ניגוד-עניינים מתמיד, וממילא מסתכנים הם שמא יחול שיבוש בשיקול דעתם. ענייננו-שלנו - עליו נוסיף ונעמוד בהמשך דברינו - ילמדנו כי החשש מפני ניגוד-עניינים אינו קלוט מן-האוויר. אין לנו אלא לחזור ולומר, כי התופעה הנגלית לעינינו - שוטר המבצע עבודת-שיטור בשכר בצד עבודתו הרגילה כשוטר - הינה מעצם טיבה תופעה זרה בעבודתה של המשטרה. ובערבנו פעילות-שיטור רגילה בפעילות תמורת-שכר, עשינו לעירוב מין-בשאינו-מינו. ועירוב מין-בשאינו-מינו - ידענו מכבר - אינו מביא לטוב.

חיובו של הפרט לשכור את שירותי המשטרה

28.גורם-מישנה נוסף שהתעצם והלך עם השנים - מלווה-מלכה שני בצידו של גורם השירות-בשכר - נובע אף-הוא, כמוהו כגורם השירות-בשכר, מאותו צירוף בלתי-רגיל בין פעילותו השיגרתית של השוטר לבין פעילותו עבור שכר-שירות. כפי שראינו, נתמלא שק-האירועים של סעיף 36 (בנוסחו המקורי) עד-להתפקע, באירועים שלא יועדו כלל להיות בתוכו, ועקב כך ארג המחוקק עבורנו שק-אירועים רחב-מידות, הלא-הוא סעיף 36(א) בנוסחו החדש. סעיף 36 בנוסחו המקורי יצר נסיכות של שירות-בשכר, ונסיכות זו הפכה עם-השנים לממלכת-שירות-בשכר.

29.דומה כי פריצתה של הנסיכות אל-מעבר לתחומיה המקוריים - עד היותה ממלכה לעצמה בפעילותה של המשטרה - יצרה אגב-הילוכה אף דרכי-חשיבה מיוחדות ואופייניות. ענייננו-שלנו עשוי לשמש דגם לאותן דרכי-חשיבה. חוק רישוי עסקים - הוא החוק שבמיסגרתו מצויים אנו בענייננו - מעניק סמכות למשטרה ליתן אישור, או שלא ליתן אישור, לקיומו של עסק טעון-רישוי. בעַיינָה בבקשה פלונית ליתן אישור לעסק פלוני, אמורה המשטרה לשקול את הצורך למנוע סכנות לשלום הציבור ולהבטיח את המקום מפני שוד והתפרצות. ראו פיסקה 7 לעיל. למותר לומר כי בשוקלה שיקולים אלה פועלת המשטרה כנציגת-השלטון, כי שיקוליה אמורים להיות חפים מכל עניין "אישי".

בדברינו למעלה עמדנו על כך שהדין קולע את המשטרה למצב בלתי-נסבל. לענייננו עתה נוסיף, כי התרחבותה של הנסיכות להיותה ממלכה הביאה לשיגרת-יום, עד שלעיתים מיטשטשת ההבחנה בין פעילותה של המשטרה בגרעינה הקשה לבין פעילותה בפריפריה של השירות-בשכר. עירוב זה של מין-בשאינו-מינו, מביא את המשטרה לכך שבהתייצב לפניה פלוני המבקש לקבל אישור על-פי חוק רישוי עסקים, רואה היא מזכותה לחייבו - כתנאי מוקדם לקבלת האישור - כי ישכור את שירותיה תמורת תשלום. כך היה בענייננו, שבהפעילה את כוחות השלטון אשר ניתנו בידה לשמירה על טובת הכלל, הטילה המשטרה על העותרת חובה לשכור את שירותיה תמורת תשלום.

אמרנו לעיל (בפיסקה 20 ואילך), כי ניתן ליצור קונסטרוקציה משפטית ולפיה היתה זו העותרת ש"ביקשה" מאת המשטרה כי תעמיד לרשותה שוטרים בשכר. ואולם קונסטרוקציה משפטית זו, משכנעת ככל שתהא, אין בה כדי לטוח את עינינו מראות כי לא כך פעלה ופועלת המשטרה הלכה-למעשה. בחינת פעילותה של המשטרה מעלה, כי בהטילם על העותרת לשכור את שירותי המשטרה רואים עצמם בעלי-הסמכות בה פועלים מעשה-שיגרה , כמו הטלת חובה לשכור את שירותיה של המשטרה - בגידרי חוק רישוי עסקים - נגזרת מתוך החוק והינה מעשה שבכל-יום.

הנה-כי-כן, תצהיר התשובה שהוגש לנו מטעם המשטרה חתם עליו ניצב יהודה בכר, ראש אגף מיבצעים במשטרת ישראל. ומי לנו מוסמך מראש אגף המיבצעים לצייר נכונה את הלוך-הרוח במשטרה? וכך משמיע אותנו ניצב בכר בתצהירו:

"כל אירוע שמפיק גוף פרטי, אף אם ישנה השתתפות של הקופה הציבורית, חייב באישור המשטרה, ובמסגרתו עשויה המשטרה לדרוש הפעלת שוטרים, לרבות העסקת שוטרים בשכר. משטרת ישראל מחייבת, כדבר שבשגרה, כי גם גופים ציבוריים העורכים אירועים המחייבים נוכחות משטרתית - יעסיקו שוטרים בשכר , וזאת בין אם מדובר בעיריות או במשרדי ממשלה. מקל וחומר אמורים הדברים כאשר מדובר באירועים שמפיקים גורמים פרטיים." (ההדגשה שלי - מ' ח').

ידענו, איפוא, כי המשטרה רואה עצמה מוסמכת לחייב העסקת שוטרים בשכר, אשר-על-כן מחייבת היא דבר-שיגרה העסקת שוטרים בשכר, כמו החוק הסמיכהּ לכך. מי שכך רואה את תפקידו, כך נוהג הוא במילוי תפקידו.

30.השימוש התדיר במוסד של שירות-בשכר הביאה, כמסתבר, לטישטוש הגבול בין פעילותה הגרעינית של המשטרה לבין פעילותה הפריפרית בגידרי סעיף 36(א), עד שבעלי-הסמכות מאחדים את שני סוגי הפעילויות אל-תחת קורת-גג אחת ואין הם עוד מבחינים בין הפעילות האחת לבין הפעילות האחרת.

31.מתבקש מכאן, כי גם אם ניתן להעמיד את דרישת המשטרה להעסיק שוטרים-בשכר על "בקשת" העותרת, הנה בהתעמקנו באירוע בכללותו נתקשה להימלט ממסקנה שבהטילה על העותרת להעסיק שוטרים בשכר, פעלה המשטרה על-יסוד סברה מוטעית כי מוסמכת היא לחייב את העותרת להעסיק שוטרים בשכר; כי הסמכתה כך לחייב את העותרת נגזרת מסמכותה על-פי חוק רישוי עסקים ליתן או שלא-ליתן אישור לקיומו של הפסטיבל. לשון אחר: המשטרה עשתה שימוש בכוחות-שילטון שהופקדו בידה בחוק רישוי עסקים, כדי לחלק את הנטל הכספי בינה לבין העותרת. המשטרה נטלה רשות שניתנה לה - בסעיף 36(א) לפקודת המשטרה - להשכיר את שירותיה בשכר, והזריקה אותה, שלא-כדין, אל תוך סמכותה שבחוק רישוי עסקים.

נטינו להסכים להרחבת תחומיו של מושג ה"בקשה" בהוראת סעיף 36(א) לפקודת המשטרה, ולא חזרנו בנו. ואולם לא נוכל להסכים - כמשתמע מהחלטת המשטרה בענייננו - כי הוראת השירות-בשכר תמצא לה מישכן-קבע בגידרי חוק רישוי עסקים. נסכים כי יש להקל על המשטרה במילוי משימותיה, וכי יש ליתן להוראת השירות-בשכר פירוש סביר והוגן. עם זאת, דומה עלינו כי דחיקתו של מוסד השירות-בשכר אל-תוכו של חוק רישוי עסקים, לא זו בלבד שהיא מאולצת ומלאכותית, אלא שמזיקה וגוררת היא אחריה רעה גדולה. "בקשה" אינה "בקשה" ו"היענות" לבקשה אינה "היענות" לבקשה. התמונה המצטיירת היא תמונה של אזרח ושלטון, שלטון מצווה ואזרח המציית בעל-כורחו. אכן, עירוב מין-בשאינו-מינו, ושלא-לטוב.

32.לזכותה של המשטרה ייאמר, כי לא שקטה על השמרים. עוד קודם הגשתה של העתירה מונה צוות לבדיקת נושא העסקתם של שוטרים בשכר, וביום 14.5.98 - בעוד ההליכים לפנינו תלויים ועומדים - אימץ המפכ"ל המלצות שהגיש אותו צוות. ההמלצות לבשו בגדי נוהל המחזיק כ- 12 עמודים צפופי-דפוס, ושמו: "העסקת שוטרים בשכר - הוראת שעה". לא ניכנס לנבכיו של אותו נוהל; הוא נולד בשעה מאוחרת, ובעלי-הדין לא טענו בעניינו. נברך את המשטרה על עצם הוצאתו של נוהל מחייב ונביא מתוכו אך פיסקה אחת שעניינה הגדרת אירועים שאין להעסיק בהם שוטרים בשכר (סעיף 4(א)1.(ב) לנוהל):

"... לא יועסקו באירוע בתפקידי שיטור - שוטרים בשכר אם הוא אחד מאלה:

1.ארוע ממלכתי שהוכרז ככזה ע"י ועדת שרים לטכסים וסמלים או שיש בקיומו משמעות/סממן לאומי - כלל ארצי - על פי החלטת המפכ"ל, ובכלל זה חג ועצרות חג לאומיים - כלל ארציים כמו אירועי חג העצמאות, שמחת תורה, ימי זכרון לאומיים.

2.ארוע שיש בו משום מימוש חירויות יסוד כגון חופש האסיפה או הפגנה - באירועים האמורים בפיסקה זו יועסקו שוטרים בתפקיד בלבד."

לא נעיר על הגדרה זו, הגם שניתנת היא לשיפור ולשיפוץ. יפה עשתה המשטרה שהוציאה נוהל פעולות מחייב - ולו בשעה מאוחרת - אך נוסיף ונזכור כי נוהל אינו אלא נוהל; וככל נוהל נתון אף נוהל זה לשינוי לרצונן של רשויות המשטרה. קו מנחה לרשויות המשטרה יש בו בנוהל, אך למותר לומר כי פירוש החוק וקביעת תחום התפרשותו של מוסד השירות בשכר לבתי-המשפט ניתן הוא.

מן הכלל אל הפרט

33.הארכנו - אפשר הארכנו-ביתר - בניתוח מוסד השירות בשכר. ומתוך שהארכנו עד-כה, נוכל לקצר מכאן ולהבא.

34.ניתוח החוק והאינטרסים המושכים לצדדים מוליכים אותנו למסקנה כי בקובעה ששמירת הסדר בפסטיבל הג'אז תיעשה - ולו בחלקה - בידי שוטרים-בשכר, פעלה המשטרה כדין ובגידרי סמכותה. הפסטיבל, עם כל חשיבותו הציבורית, נעשה דרך-עסק, ולא נמצא לנו הצדק כי ההוצאות הכרוכות בשמירת הסדר ושלום הציבור בו תיפולנה כולן על המשטרה. בה-בעת, אין הצדקה כי ההוצאות כולן תיפולנה על מארגני הפסטיבל, והרי מעורב באירוע אינטרס ציבורי של שלום הציבור, אינטרס שהמשטרה אמונה על שמירתו. אכן, האינטרס של הפרט והאינטרס של הכלל באים זה-בתוך-זה, והשאלה הנשאלת היא אותה שאלה הנשאלת תדיר; אין היא שאלת-של-עיקרון אלא שאלה של מידה ומחיר: לא "האם" אלא "כמה"? ולענייננו: כיצד תהא חלוקת הנטל בין המשטרה לבין מארגני הפסטיבל? בקרבנו עצמנו כך אל נסיבות הענין, דומה בעינינו כי נפלה שגגה בפעילותה של המשטרה וכי ראוי שנדריך אותה. לנושא זה ניפנה עתה.

35.בחינת השתלשלות האירועים תלמדנו, כי המשטרה שינתה דעתה פעם ועוד פעם עד שנקבעה דעתה הסופית באשר למספר השוטרים בשכר שעל העותרת להעסיק בפסטיבל. בתחילה דרשה המשטרה העסקתם של 78 שוטרים בשכר; לאחר מכן ירד המספר והועמד על 59 שוטרים; המספר 59 נשתנה והועמד על 50; ולבסוף - בוועדת הערר - נקבע כי יועסקו 38 שוטרים בשכר. פתחו ב78- וסיימו בכמחציתם - ב38-. לולא התעקשה העותרת, כי-אז נשאה בעלותם של 78 שוטרים. ולולא הוסיפה והתעקשה, היה מוטל עליה לשאת בעלותם של 59 או 50 שוטרים בשכר. השינויים התכופים - והמהותיים - בעמדתה של המשטרה, מעידים גם על הססנות גם על-כך שדרישתה הראשונה - כך גם דרישתה השניה ודרישתה השלישית - לא באו לאחר שיקול-דעת מעמיק וראוי. אין פלא בדבר, איפוא, כי גם דרישתה האחרונה של המשטרה - להעסקת 38 שוטרים - העותרת תוקפת אותה בטענה כי אין היא ראויה. אכן, המשטרה היא הממונה על שמירת שלום הציבור, ועל דרך העיקרון יש לקבל את הכרעותיה באשר לצורך להעסיק - בין בשכר בין שלא-בשכר - כך-וכך שוטרים. ואולם בצפותנו בזרימת-המספרים - 78, 59, 50, 38 - עולה הרהור בלב שמא לא שקלה המשטרה בדעתה - בכל אחד משלבי ההליך - את כל שראוי היה כי תשקול.

36.לשיקול כללי זה יצרף עצמו שיקול שעמדנו עליו בדברינו למעלה, דהיינו: כי המשטרה ראתה עצמה בת-סמכות לחייב את העותרת להעסיק כך-וכך שוטרים בשכר. השיגרה בהפעלת הסמכות על-פי סעיף 36(א) לפקודת המשטרה - ככל שיגרה, בכל נושא - כירסמה ברעננות המחשבה והשיקול, והתוצאה הביאה לדילוג שחזינו בו ממיספר למיספר. אכן, אין להסביר את השינוי התכוף בדרישות המשטרה - עד כדי העמדת הדרישה האחרונה על כמחצית הדרישה הראשונה - אלא על רקע אותה שיגרה-מכרסמת-שיקול-דעת. ומי הוא לידנו יתקע כי ירוקת-השיגרה קורצפה גם מעל הדרישה האחרונה?

37.זאת ועוד. לא הרי אירוע כהרי אירוע. כל אירוע יש לשפוט על-פי טיבו, בשים לב לאנשים הנוטלים בו חלק, ותוך נתינת הדעת על כל שאר גורמים שיש בהם כדי לאצול על נושא הסדר ושלום הציבור. לא ראינו אנשי-משטרה רבים לא בקונצרט של התזמורת הפילהרמונית ולא בהצגות של "הבימה" או "הקאמרי". בתחרויות כדורגל - בייחוד בתחרויות כדורגל מסויימות - ראינו-גם-ראינו שוטרים. לעתים אף שוטרים רבים.

בקלסיפיקציה זו של סוגי אירועים, אין ספק כי פסטיבל הג'אז משייך עצמו לסוג האירועים הראשון. משתתפי הפסטיבל הינם, ברובם ובעיקרם, אנשים בוגרים, מיושבים-בדעתם, אוהדי מוסיקת-ג'אז, ודומים הם - דומים עד-זהות - לאוהדי-מוסיקת הקונצרטים. החשש כי אנשים אלה יפרעו את הסדר ואת שלום הציבור דומה הוא לסיכון של הפרת השלום בקונצרט של התזמורת הסימפונית ירושלים. הסיכון הוא רחוק, רחוק-מאוד. אין פלא בדבר, כי לדברי מנהלת האירועים של עיריית אילת (מאז שנת 1972) לא היה בפסטיבלים עד כה "אירוע של הפרת הסדר הציבורי, או התערבות וטיפול משטרה, פרט לצורך בהכוונת התנועה ...". ובלשונו של המצהיר מטעם העותרת: "באחד-עשר הפסטיבלים השתתף אותו סוג של קהל, וגם כמות האנשים היתה פחות או יותר, קבועה, למעט פסטיבל העשור שהתקיים לפני שנה, בהשתתפות קהל שהיה גדול ב- 20% מהרגיל. אף לא בפסטיבל אחד קרה אירוע כל שהוא שהצריך הפעלת סמכויות שיטור כמו מעצר".

לא נמצא לנו כי המשטרה הביאה שיקול כבד-מישקל זה במניין שיקוליה.

38.התצהיר שהוגש לנו מטעם עיריית אילת לימְדַנו לדעת - למיטב זיכרונה של המצהירה - כמה שוטרים בשכר הועסקו בשנים עברו בהבטחת הסדר בפסטיבל: בשנים 1987 ו- 1988 לא הועסקו כלל שוטרים בשכר; בשנים 1989, 1990 ו- 1991 הועסקו 4 שוטרים בשכר, להכוונת התנועה בלבד; בשנת 1992 הועסקו 7 שוטרים בשכר. ולבסוף: בשנת 1996 - בשנה שקדמה לשנה נושא הדיון - הועסקו 24 שוטרים בשכר (בשאלת מספרם של השוטרים אשר הועסקו בשנת 1996 יש חילופי-גירסאות, ובמקומות אחרים במיסמכים שלפנינו מצאנו את המספר 25 - 26, 28 ו- 29 שוטרים). על-שום-מה-ולמה היתנתה המשטרה בשנה שלאחר-מכן - בשנת 1997 - כי ישמרו על הסדר 78, 59, 50 ו- 38 שוטרים בשכר? מה נשתנתה שנה זו מכל השנים, ומה נשתנתה שנה זו מן השנה שקדמה לה? משיב לנו על-כך ניצב יהודה בכר, ראש אגף המיבצעים במשטרה:

"אכן בשנים הקודמות הועסקו בעת אירוע פסטיבל הג'אז מספר שוטרים במספר נמוך מזה שהועסקו בשנה הנוכחית. בשנת 1996 הועסקו במהלך 4 ימי האירוע כ- 26-25 שוטרים. ואולם אין בכך כדי ללמד על הערכה המבצעית של כוח האדם המשטרתי הנדרש באירועי הפסטיבל השנה, אשר נבחנה מספר פעמים ובכובד ראש ע"י גורמי פיקוד בכירים במשטרה. בהקשר זה אציין כי אסון פסטיבל ערד, כמו גם האסון באירוע המכביה, הגבירו החשש והמודעות של הגורמים המבצעיים במשטרה בנושא אירועיים המונים. כל אירוע נבחן על פי פרמטרים שונים ובכלל זה אופי האירוע, סוג הקהל, כמות הקהל ומבקש האירוע."

לא נתפלמס עם המצהיר על דברים שאמר. נקרא את דבריו וידענו: אין בפי המשטרה תשובה ראויה לטענה כבדה שנטענה נגדה. אשר לפסטיבל ערד ולאירוע המכביה, כולנו ידענו - מכלי שני, כמובן - מה אירע בערד ומה קרה במכביה, והמעט שנוכל לומר הוא שאין דמיון בין חנה לבין פנינה.

39.שיקול נילווה לשיקולים שעמדנו עליהם: טוענת העותרת כי יכולה היתה להעסיק סדרנים בשכר, וכי עלותם של אלה היתה נמוכה בהרבה מעלות העסקתם של שוטרים בשכר. משיבה המשטרה "כי בשערים הוצבו סדרנים צעירים - בעיקר, נערות בנות 17-16 אשר היה חשש שלא יוכלו להתערב ולהשליט סדר במקרה של הפרות סדר, והיה צורך בתיגבור השערים באנשי משטרה". ואולם אם זו היא המכשלה, מה מן המשטרה יהלוך להתנות תנאי ולפיו יהיו הסדרנים אנשים בוגרים, בעלי-נסיון וכו'? וכי לקינו לפתע בחסר של חברות-שמירה בארץ? אכן, דומה כי המשטרה לא הביאה במנין שיקוליה גם את שיקול העלות.

40.דבר אחרון. יש להבדיל ולהבחין בין העסקת שוטרים בחצרי-הפסטיבל לבין העסקת שוטרים מחוץ לחצרי-הפסטיבל, כגון בהכוונת התנועה בעיר. אין ספק כי העסקת שוטרים בחצרי-הפסטיבל עשויה לקרב אותנו אל העסקתם-בשכר, הגם שלא כל השוטרים בחצרים יהיו שוטרים-בשכר. כך, למשל, שוטרים המעסיקים עצמם - ולו באורח חלקי - במניעת פיגועי חבלה, לא מארגני הפסטיבל חייבים לשאת בתשלום שכרם. אשר לשוטרים שמחוץ לחצרי-הפסטיבל - כגון אלה המכוונים תנועה בעיר, או אף בסמוך לחצרי-הפסטיבל - אלה מקרבים עצמם במאוד לשוטרים העומדים על משמרתם השיגרתית. אמת נכון הדבר: הפסטיבל מביא על אילת תנועה כבדה, והדבר מחייב את המשטרה למאמצי-יתר. ואולם מאמצים אלה משקיעה המשטרה למען הציבור הרחב ולא במישרין למען מארגני הפסטיבל. כך, מכל מקום, נהוג באנגליה, שהשוטרים העומדים על המישמרת אל-מחוץ למיגרש הכדורגל אין הם שוטרים-בשכר. ראו: פרשת שפילד , שם, g 847.

אל-מסקנה

41.בהביאנו במניין את כל השיקולים שלעניין, דעתנו היא כי החלטת המשטרה על העסקתם של 38 שוטרים-בשכר אינה יכולה לעמוד. המשטרה נעה-נדה בהחלטותיה; לא הביאה במניין שיקולים-שלעניין; ולא ייחסה מישקל מתאים לשיקולים המתמודדים. ההחלטה על העסקתם של 38 שוטרים נופלת, איפוא, מאליה. בה-בעת, אין בכוחנו או בסמכותנו לקבוע כי ראוי היה שיועסקו כך-וכך שוטרים בשכר: 25 שוטרים, 33 או 28. אם כך ככלל, לא-כל-שכן שלא ידענו מה תפקידים יועדו לאותם 38 שוטרים שהוחלט עליהם לבסוף.

42.לרקע כל אלה החלטנו כי נקבל עלינו את החלטת המשטרה, אך לא את זו שלשנת 1997 אלא את זו שלשנת 1996. אשר לשנת 1996, מספר השוטרים שהמשטרה החליטה כי על העותרת להעסיקם בשכר נע בין 24 לבין 29 (ראו לעיל, פיסקה 38), ולא שמענו מפי המשטרה נימוק משכנע מה נשתנה משנה לשנה. אכן: מה נשתנתה שנת 1997 מכל השנים, שבכל השנים נדרשה העותרת להעסיק מספר זעום (יחסית) של שוטרים בשכר, ואילו בשנת 1997 נדרשה להעסיק מספר רב של שוטרים? ואם אלה דברים אמורים בכל השנים, לא-כל-שכן במעבר משנת 1996 לשנת 1997. אשר לשנת 1996, העותרת קיבלה על עצמה ללא ערעור את החלטת המשטרה לאותה שנה; והגם שזכויותיה שמורות לה לעתיד-לבוא, הנה לעת הזו ניתן לראות את החלטת1996- כהחלטה המקובלת עליה - ולו זמנית - כשם שהיתה מקובלת עליה בשנת 1996. נעשה איפוא את הצו מוחלט במובן זה, ששומה היה על העותרת להעסיק בפסטיבל של שנת 1997 אותו מספר שוטרים בשכר שהעסיקה בשנת 1996.

אשר לשנה זו, שנת 1998, ולשנים שתבאנה בעקבותיה, תבדוק המשטרה עצמה על-פי ההנחיות שבפסק-דיננו, ונקווה שהצדדים יידעו למצוא את שביל-הזהב בו יילכו. ואולם גם אם לא כך יהיה - אנו על משמרתנו.

43.אנו מחליטים איפוא לעשות את הצו מוחלט כאמור בפיסקה 42 לעיל. הואיל ושנת 1997 חלפה-עברה לה, משמעות הצו היא משמעות-כספית לאיזון-משאבים בין העותרת לבין המשטרה. המשטרה (המשיבים מס' 1 ו2-) תשלם לעותרת הוצאותיה ושכר-טירחת עורך-דין בסכום של 25,000 ש"ח (כולל).

ש ו פ ט

השופט י' קדמי:

אנכי מצטרף לתוצאה שאליה הגיע חברי, השופט חשין. יחד עם זאת, הנני מבקש להוסיף ההערות הבאות:

1.לנוכח הוראתו המפורשת של סעיף 36 לפקודת המשטרה, אין אצלי ספק שהמשטרה מוסמכת להעמיד לרשותו של כל אדם "שוטרים בשכר" "לרגל אירוע או פעולה שהוא מעוניין בהם"; ובלבד, כמובן, שיש לציבור עניין בכך ש"הסדר ושלום הציבור יישמרו " במסגרתם של אותם אירוע או פעולה.

מכיון שכך, כשלעצמי איני רואה "קושי" בהתנאת הסכמת המשטרה לקיומו של "אירוע או פעולה" כאמור, בהעסקת שוטרים בשכר, במקום שהדין דורש הסכמה כזו, כגון: על פי הוראות חוק רישוי עסקים, כבמקרה דנן.

אכן, חוק רישוי עסקים לחוד וסעיף 36 לפקודת המשטרה - המתיר הענות לבקשה לשירותי משטרה בשכר - לחוד; וכפי שציין חברי, השופט חשין, המחוקק לא " הסמיך " את המשטרה ל"חייב" פרט המבקש את הסכמתה לפי חוק רישוי עסקים להיזקק לשירותי משטרה בשכר.

ברם, צירופן של שתי ההוראות - זו שבחוק רישוי עסקים וזו שבפקודת המשטרה - "מאפשר" למשטרה להתנות את מתן הסכמתה בהעסקת שוטרים בשכר, מבלי לחרוג מן הדין. "סמכות" התנאה יש כאן; ואיני רואה פסול ביישום הוראות סעיף 36 הנ"ל במסגרת ההתנאה. עם זאת, משמדובר ב"התנאה" עומדים לבקורת: מצד אחד - נחיצותו של ה"תנאי"; ומצד שני - "סבירותו". בכך נבדל המצב הנוכחי מנסיבות שבהן מקנה הדין סמכות ישירה לחייב העסקת שוטרים בשכר; כאשר, לשיטתי, ההבדל הינו בעיקרו רעיוני.

2.כפי שקובע סעיף 36 הנ"ל הוראתו מכוונת ליישום במסגרת - ולצורכי - "אירוע או פעולה" שהפרט "מעוניין בהם"; לאמור - כפי שקבע חברי - המדובר בסעיף זה ב"אירועים או פעולות שהפרט יוזם ולא על אירועים או פעולות הנכפים עליו ".

יישום ההוראה מוגבל איפוא, לאירועים או פעולות "פרטיים" להבדיל מ"ציבוריים"; ואף שהמדובר במעורבות משטרתית הנגזרת מן החובה הכללית המוטלת על המשטרה להבטיח את הסדר הציבורי ואת שלום הציבור - כאמור בסעיף 36 הנ"ל - ישנה הצדקה להטלת ההוצאות הכרוכות במעורבות האמורה, על הפרט יוזם האירוע או הפעולה.

ברם, כפי שמלמדת המציאות, מבחן זהות ה"יוזם" של האירוע או הפעולה אינו מספיק להבחנה בין אירועים או פעולות הבאות בגדרי סעיף 36 האמור, לבין כאלה שאינם באים בגדרו. לצורכי ההבחנה יש להוסיף מבחני עזר המכוונים להתחקות אחר האופי "הפרטי" של האירוע או הפעולה; שכאמור, רק אירוע או פעולה "פרטיים" מאפשרים יישום הוראותיו של סעיף 36 הנ"ל.

מבחני עזר אלה - ובהם: מיקום האירוע או הפעולה, טיבם ואופיים ובמיוחד זהות הנהנה מקיומם - אינם ניתנים לקביעה ממצה מראש. בהם, יחד עם זאת, הם מתחייבים מן ההגיון והשכל הישר בכל מקרה על פי נתוניו המיוחדים; והמבחנים המוצעים בהקשר זה על ידי חברי, השופט חשין, מקובלים עלי.

3.משנמצא כי אירוע או פעולה הינם "פרטיים" כאמור בסעיף 36 הנ"ל והדין דורש את הסכמת המשטרה לקיימם, על המשטרה לבחון אם הבטחת הסדר הציבורי ושלום הציבור במסגרתם, מחייבים מעורבות משטרתית דווקא; ורק אם התשובה לשאלה זו הינה בחיוב - יש הצדקה להתנאת קיומם של הפעולה או האירוע בהעסקת שוטרים בשכר.

4.שאלה לא קלה היא מה דינם של סיכונים לסדר הציבורי ולשלום הציבור, הנעוצים בעובדת קיומם של הפעולה או האירוע, אך אינם נגזרים מאופיים כשלעצמו. כך למשל, מה דין הסיכון הבטחוני הכרוך בריכוז מספר ניכר של אנשים במקום אחד, כאשר שמירת הסדר באותו מקום אינה מצריכה מעורבות משטרתית דווקא? או, מה דין הסיכון הבטיחותי הנעוץ בנפח תנועה בלתי שגרתית למקום הארוע או הפעולה? וכיוצב' סיכונים, תקלות ומפגעים ה"נלווים" לקיום האירוע או הפעולה אך אינם מהווים חלק אינטגרלי שלהם.

דומה, כי במקרים שמדובר בסיכונים נלווים - "חיצוניים" - לקיומם של הארוע או הפעולה, על המשטרה ליטול על עצמה את האחריות למניעתם ולקידום פניהם. במדינה דמוקרטית הדוגלת בחופש הפרט ובחופש העיסוק, אין למנוע קיומם של אירועים או פעולות "פרטיים" כמשמעותם בסעיף 36 הנ"ל, בשל הסיכונים הבטחוניים או הבטיחותיים ה"נלווים" אליהם; וככל שמדובר בסיכונים מסוג זה, על המשטרה לשאת באחריות למניעתם, על אף שמקורם בקיום אירוע או פעילות "פרטיים".

עם זאת, במקום שבו ההוצאה הכרוכה במעורבות משטרתית לקידום פניהם של סיכונים "נלווים" כאמור, חורגת מן הסביר, אין למצוא פסול בשיתופו של הגורם הפרטי יוצר הסיכונים, גם בהוצאה זו על ידי העסקת חלק מהשוטרים בשכר.

5.כפי שכבר נאמר, המסקנה שאליה הגיע חברי, השופט חשין, מקובלת עלי; וגם אנכי סבור כי לנוכח "חוסר היציבות" שאפיין את עמדת המשטרה באשר למספר השוטרים בשכר שנדרשו על ידה, אין מנוס במקרה דנן מלחזור לעמדה שהציגה המשטרה בענין זה בשנת 1996, עמה השלימה העותרת בשעתו. השלמת העותרת עם אותה עמדה והעדר חומר משכנע מצד המשטרה בדבר ההצדקה לשינויה על רקע העמדה "המתניידת" שהוצגה על ידה, מותירים את גירסת 1996 כגירסה שלה חייבים שני הצדדים.

ש ו פ ט

השופט י' זמיר :

הבעיות

1.השאלה אם ראוי, ועד כמה ראוי, להרשות למשטרה לגבות תשלום בעד שירותיה, היא שאלה מורכבת מבחינה עקרונית וחשובה מבחינה מעשית. גופים רבים, ציבוריים ופרטיים, נזקקים לשירותיה של המשטרה, לצורך ביצוע משימות מסויימות וקיום אירועים מיוחדים. האפשרות של המשטרה לגבות תשלום עבור שירותים כאלה עשויה להשליך על הנכונות של המשטרה להיענות לבקשות של גופים שונים לקבלת שירותיה. כפועל יוצא, היא עשויה להשליך גם על עצם האפשרות של גופים אלה לבצע משימות מסויימות או לקיים אירועים מיוחדים.

המקרה שלפנינו הוא דוגמה טיפוסית. פסטיבל הג'אז מביא לאילת אלפי אנשים המשתתפים באירועי הפסטיבל בשטח הנמל. קיום הפסטיבל מחייב, לפי סעיף 6(א) לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח1968-, ופריט 7.7 של התוספת לצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשנ"ה1995-, אישור של המשטרה. המשטרה מוסמכת להתנות את האישור בתנאים. ראו סעיף 7(א) לחוק רישוי עסקים. כתנאי לאישור קובעת המשטרה שיש צורך בכוח אדם שישמור על הסדר והבטחון במשך הפסטיבל. במסגרת תנאי זה היא רשאית לקבוע כי האחראים על הפסטיבל יעסיקו אנשים, במספר מסויים ובכשירות מסויימת, בתפקידים של סדרנים או מאבטחים. אנשים אלה יכולים להיות עובדים של הגוף המארגן את הפסטיבל, או עובדים של חברת אבטחה, או עובדים של חברת כוח-אדם. אכן, באופן עקרוני אין הצדקה לכך שהמשטרה תדרוש מן הגוף המארגן את הפסטיבל, כתנאי למתן אישור, שיעסיק כוח שוטרים בתשלום, ככל שניתן להסתפק בכוח אדם אזרחי. אולם יש תפקידים שרק שוטרים מוסמכים לבצע, ולא כוח אדם אזרחי, כמו הכוונת תנועה בכבישים, הפקדת נשק בכניסה לאולם, מעצר אדם, שיטור ימי, ועוד. לפיכך, יש אירועים בהם מתעורר צורך להעסיק גם שוטרים, במספר הנדרש לפי נסיבות האירוע, לשם שמירה על הסדר והבטחון. כך קבעה המשטרה לגבי פסטיבל הג'אז באילת: היא קבעה כי לצורך השמירה על הסדר והבטחון בפסטיבל יש להעסיק גם עובדים אזרחיים, במספר מסויים ובתפקידים מסויימים, וגם שוטרים.

הצורך להעסיק שוטרים לשם שמירה על הסדר והבטחון באירועים מיוחדים, מהם אירועים שיש להם אופי פרטי לגמרי ומהם אירועים שיש להם גם אופי פרטי וגם גוון ציבורי, כמו אירועי תרבות, תחרויות ספורט, ירידים, תערוכות וחגיגות, מעורר בעיה. מצד אחד, כיוון שאירועים רבים מסוג זה מתרחשים לעתים קרובות ברחבי הארץ, הצורך להעסיק שוטרים באירועים אלה עלול לפגוע במילוי תפקידים אחרים המוטלים על המשטרה. מצד שני, סירוב להעסיק שוטרים באירועים מסוג זה, כדי שלא לפגוע במילוי תפקידים אחרים המוטלים על המשטרה, עלול למנוע קיומם של אירועים כאלה. פתרון אפשרי לבעיה זאת טמון בהעסקת שוטרים בתשלום, על חשבון הזמן הפנוי של השוטרים, לאחר שעות העבודה או בימי חופשה. אך פתרון זה מעורר אף הוא בעיה. העסקת שוטרים בתשלום לצורך זה, ובמיוחד כאשר מדובר בהעסקת שוטרים רבים, עלולה לייקר את האירוע, לעתים עד כדי כך שמבחינה מעשית אי-אפשר יהיה לקיים אותו. כך יכול להיות, לדוגמה, באירועים פתוחים לציבור ללא תשלום, המתבצעים על ידי מתנדבים, ללא מימון חיצוני, אך כך יכול להיות גם באירוע שיש לו מימון חיצוני, אולם המימון מוגבל, ואין בו כדי לכסות תשלום לשוטרים. למשל, במקרה שלפנינו, טענה העותרת, המפיקה את פסטיבל הג'אז, כי המימון של הפסטיבל בא בעיקרו ממקורות ציבוריים (עיריית אילת, משרד התיירות, משרד החינוך, התרבות והספורט) ודרישה של המשטרה להעסקת מספר גדול של שוטרים עלולה להכביד על המימון עד כדי כך שהיא עלולה אף למנוע את קיום הפסטיבל. תוצאה כזאת עלולה לפגוע, לא רק ביזמים ובמארגנים של האירוע, אלא לעתים גם בציבור הרחב, המעוניין בהיצע רחב של אירועי תרבות, ספורט ועוד.

על רקע זה מתעוררות שלוש שאלות עיקריות. השאלה הראשונה: האם ראוי, מבחינה עקרונית, לאפשר העסקת שוטרים בתשלום לצורך שמירה על הסדר והבטחון באירועים, אם פרטיים ואם ציבוריים? השאלה השניה: אם כן, באילו אירועים רשאית המשטרה לדרוש תשלום מן הגוף המארגן את האירוע עבור העסקת שוטרים? והשאלה השלישית: כאשר המשטרה רשאית לדרוש שכר עבור העסקת שוטרים באירוע, מהו מספר השוטרים שהגוף המארגן את האירוע ישלם עבור העסקתם, כתנאי למתן אישור על ידי המשטרה לקיום האירוע?

האם המשטרה רשאית לדרוש תשלום עבור העסקת שוטרים ?

2.השאלה אם ראוי, מבחינה עקרונית, לאפשר העסקת שוטרים בתשלום לצורך שמירה על הסדר והבטחון באירועים, זכתה לתשובה מפורשת מאת המחוקק. כבר בנוסח המקורי של פקודת המשטרה (משנת 1926) נקבע כי המשטרה רשאית להעמיד שוטרים בתשלום לאדם שביקש להעסיק שוטרים "בחצריו או בסמוך להם, לרגל הלוויה, עינוג או חגיגה". המחוקק חזר על תשובה זאת, ואף הרחיב את סמכות המשטרה להעמיד שוטרים בתשלום, בחוק לתיקון פקודת המשטרה (מס' 2), התשל"ג1973-. בחוק זה נקבע סעיף 36(א) לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א1971-, בנוסח הקיים ועומד עד היום, וזה לשונו:

"ביקש אדם להעסיק שוטרים בשכר לרגל אירוע או פעולה שהוא מעוניין בהם, ויש גם לציבור ענין בכך שהסדר ושלום הציבור יישמרו בהם, רשאי המפקח הכללי להעמיד לרשותו שוטרים בתשלום שייקבע, בתנאי כי נתקיימו לגבי האירוע או הפעולה דרישות החוק".

ראו גם תקנות המשטרה (העסקת שוטרים באירוע), התשל"ו1976-.

המסקנה היא, לפי סעיף 36(א), שקיימים שני סוגים עיקריים של אירועים, מבחינת החובה של המשטרה לשמור על הסדר והבטחון באירועים: סוג אחד - אירועים בהם המשטרה חייבת, כחלק מן התפקידים הרגילים שלה, להעמיד שוטרים שישמרו על הסדר והבטחון, ללא דרישת תשלום מן הגוף המארגן את האירוע; סוג שני - אירועים בהם המשטרה אינה חייבת להעמיד שוטרים שישמרו על הסדר והבטחון, ולכן היא רשאית לדרוש תשלום מן הגוף המארגן את האירוע, אם היא מעמידה שוטרים לצורך זה. וכך אמר השופט מצא בבג"ץ 402/89 ההתאחדות לכדורגל בישראל נ' שר החינוך והתרבות , פ"ד מג(2) 179, 183-182:

"העיסוק בקיום הסדר הציבורי ובשמירה על שלומו וביטחונו של הציבור, אם בעת (ועקב) מאורעות שיש בהם משום הפרת החוק, ואם לרגל אירועים ממלכתיים או ציבוריים המוניים, שעצם קיומם מזמן חששות להפרת החוק ולפגיעה בסדר הציבורי או בביטחון הכלל, הם מתפקידיה המובהקים של המשטרה, בהתאם לסעיף 3 לפקודה. הוא הדין בחובת המשטרה לנקוט אמצעים סבירים לשם קיום הסדר והשלום, כשהדבר דרוש למימושן של חירויות יסוד כחירות האסיפה וההפגנה... לא כן הדבר ביחס לקיומם של אירועים אחרים, אשר חרף אופיים ההמוני והעניין שהם מעוררים בקרב ציבור רחב, אין עריכתם מחייבת הקצאת כוחות של המשטרה. עצם קיומם מותנה, אמנם, בנקיטת אמצעים נאותים לשמירת הסדר ושלום הציבור, אך החובה לנקוט אמצעים אלה איננה מוטלת על המשטרה אלא על מארגני האירועים".

על יסוד סעיף 36(א) דרשה המשטרה תשלום עבור העסקת השוטרים לצורך שמירה על הסדר והבטחון בפסטיבל הג'אז באילת. אולם האם פסטיבל זה נמנה על סוג האירועים שבגינם רשאית המשטרה לדרוש תשלום עבור העסקת שוטרים?

סוג האירועים המצדיקים העסקת שוטרים בתשלום

3.העסקת שוטרים בתשלום, לצורך שמירת הסדר והבטחון באירועים שונים, היא תופעה שכיחה. בתצהיר התשובה של ראש אגף מבצעים במשטרה נאמר כי המשטרה מפעילה מיד יום ביומו כ300- שוטרים בתשלום, והתשלום מגיע כדי 50 מליון ש"ח בשנה, ובהמשך נאמר כך: "אין ספק כי ללא מימון זה, לא היתה כל אפשרות בידי משטרת ישראל לאפשר הפעלת שוטרים בכל אותם אירועים, ולפיכך ניתן להניח כי בהעדר שוטרים היה קושי לקיים את אותם אירועים".

אך מה הם האירועים בהם מותר למשטרה לדרוש תשלום עבור העסקת שוטרים, להבדיל מאירועים בהם אסור למשטרה לדרוש תשלום כזה? את התשובה צריך היה ללמוד מסעף 36(א) לפקודת המשטרה. אך מסתבר כי סעיף זה הוא משענת קנה רצוץ.

ראשית, סעיף 36(א) אינו מכסה כראוי את התחום בו המשטרה נוהגת לדרוש תשלום עבור העסקת שוטרים. לפני חצי שנה לערך הניחה הממשלה על שולחן הכנסת את הצעת החוק לתיקון פקודת המשטרה (מס' 16) (הוראת שעה), התשנ"ח1998- (ה"ח 2685, התשנ"ח, עמ' 218). בדבר ההסבר להצעת החוק נאמר כי צוות בדיקה שמונה במשטרת ישראל לנושא עבודת שוטרים בשכר קבע, בין היתר, "כי פעילות המשטרה בתחום העבודה בשכר אינה תואמת, בחלק מהיבטיה, את רוח החוק והתקנות". לפיכך באה הצעת החוק להסמיך את המשטרה "להעמיד לרשות רשות ציבורית שוטרים בשכר על מנת לאפשר לה לבצע משימות על פי דין, כגון משימות שענינן בביצוע צווים שיפוטיים או מינהליים". עם זאת, לפי ההצעה, חוק זה ייקבע רק כהוראת שעה, עד 15 בפברואר 1999, "בהנחה שפעילות המשטרה המוסדרת בהוראה האמורה תיכלל בעתיד במסגרת תקציב המשטרה".

הצעה זאת, הממתינה לקריאה שניה ושלישית בכנסת, מלמדת על הערפול הקיים בשאלה מה הם התפקידים שהמשטרה חייבת לבצע על פי פקודת המשטרה, במסגרת תקציבה, ומה הם התפקידים שהמשטרה רשאית לבצע תמורת תשלום. האם המשטרה חייבת או אינה חייבת, על פי פקודת המשטרה, לסייע בביצוע צווים שיפוטיים או מינהליים ובהפעלת סמכויות אחרות של רשויות ציבוריות? אם כן, כיצד זה היא גובה, כבר כיום, תשלום עבור העסקת שוטרים בתפקידים אלה? אם לא, מדוע מדברת ההצעה (להבדיל מסעיף 36(א) לפקודת המשטרה) רק על הוראת שעה?

שנית, גם בתחום המכוסה על ידי סעיף 36(א), אין בסעיף מבחן שיאפשר לקבוע אילו הם אירועים בהם מותר למשטרה לדרוש תשלום עבור העסקת שוטרים, ואילו הם אירועים בהם אסור למשטרה לדרוש תשלום כזה. הסעיף מתיר למשטרה להעמיד שוטרים בתשלום לרגל אירוע או פעולה כאשר "יש גם לציבור ענין בכך שהסדר ושלום הציבור יישמרו בהם". וכי יש אירוע או פעולה אשר לציבור אין ענין בכך שהסדר ושלום הציבור יישמרו בהם? הווי אומר, לפי לשונו של סעיף זה, אם נתקיימו לגבי האירוע או הפעולה דרישות החוק, כגון, שיש רשיון מקום שהחוק דורש רשיון, נראה כי מותר למשטרה לדרוש תשלום עבור העסקת שוטרים בכל אירוע ובכל פעולה, יהיו אשר יהיו. האמנם זו כוונת המחוקק בסעיף 36(א)? ספק רב. לא זו בלבד. בפועל המשטרה אינה נוהגת לדרוש תשלום עבור העסקת שוטרים בכל אירוע ובכל פעולה ללא הבחנה. אם כך, מהו המבחן?

חשיבות רבה נודעת לשאלה זאת. ללא מבחן, כשהגדר אשר הוצבה בסעיף 36(א) פרוצה לכל רוח, יש מקום לחשש כי המשטרה, שכמו כל גוף ציבורי אף היא נתונה באילוצים כספיים המגבילים את תפקודה, תתפתה להרחיב יותר ויותר את תחום האירועים, הפעולות והתפקידים שבגינם תדרוש תשלום. ואנה אנו באים?

כיוון שההסדר אשר נקבע בסעיף 36(א) הינו פגום בנוסח ולוקה בחסר, וממילא הוא צריך תיקון, ראוי לדעתי שיינקטו הצעדים הנדרשים, לא רק לצורך תיקון נקודתי של החוק, אלא כדי לקבוע בחוק הסדר מקיף לעניין זה. העניין חשוב במידה כזאת שאין להניח אותו לשיקול הדעת של המשטרה ללא גדר וללא מבחן. צריך שבחוק עצמו, או לפחות בתקנות מכוח החוק, ייקבע מבחן שינחה את המשטרה כשהיא באה להחליט אם לדרוש תשלום עבור העסקת שוטרים באירוע, פעולה או תפקיד מסויים.

המבחן נדרש כדי להנהיג שיטה, למנוע שיקולים פסולים, לשמור על השוויון ולהימנע מתדמית של שרירות. אם כך נדרש לגבי כל גוף מינהלי, קל וחומר שכך נדרש לגבי המשטרה, שעליה לשמש דוגמה למינהל תקין.

4.החלל הפעור, שסעיף 36(א) הותיר, נתמלא באופן חלקי, זה מקרוב, על ידי נוהל משטרתי. המשטרה מינתה, לפני קרוב לשנתיים, צוות בדיקה פנימי בנוגע לעבודת שוטרים בשכר. הצוות הגיש דין-וחשבון בחודש מרס 1997. על יסוד דין-וחשבון זה הוציאה המשטרה, ביום 14.5.98, נוהל חדש: "העסקת שוטרים בשכר-הוראת שעה". נוהל זה, שצורף לעיקרי הטיעון שהוגשו לבית המשפט מטעם המשטרה, אמור להנחות את המשטרה מכאן ולהבא. בין היתר, הוא קובע (בסעיף 4) קריטריונים בנוגע לסוגי האירועים שבהם ניתן לאשר העסקת שוטרים בשכר. לגבי אירועי תרבות, בידור וספורט הקריטריון המנחה הוא, לפי הנוהל, שקיום האירוע עלול "ליצור חשש לסיכון שלום הציבור ובטחונו או לשיבוש סדרי תנועה" בגלל ריכוז קהל רב, אופי האירוע או מיקום האירוע. אולם הנוהל מוסיף סייג לקריטריון זה: באירוע ממלכתי, או באירוע כלל ארצי בעל משמעות לאומית, וכן באירוע שיש בו משום מימוש חירויות-יסוד, כגון חופש האסיפה או ההפגנה, יועסקו רק שוטרים בתפקיד, ולא שוטרים בתשלום. משמע, לפי נוהל זה, הכלל הרחב הוא שהמשטרה רשאית לדרוש תשלום עבור העסקת שוטרים באירועי תרבות, בידור וספורט למיניהם, אם יש בהם סכנה לשלום הציבור, להוציא חריגים מסויימים. להוציא חריגים אלה, אין הנוהל מבחין לעניין התשלום בין אירועים לפי מאפיינים שונים: בין אירועים בעלי אופי ציבורי לבין אירועים בעלי אופי פרטי, בין אירועים חד-פעמיים לבין אירועים נשנים, בין אירועים למטרות רווח לבין אירועים אחרים, וכיוצא באלה.

בית המשפט אינו נדרש, בעתירה זאת, לנקוט עמדה כלפי הנוהל החדש, גם משום שבעלי הדין לא השמיעו טענות לגבי נוהל זה, וגם משום שאין צורך לנקוט עמדה כלפי הנוהל כדי להכריע במקרה שלפנינו.

5.במקרה שלפנינו השאלה היא, אם המשטרה היתה רשאית לדרוש תשלום עבור העסקת שוטרים לצורך שמירה על הסדר והבטחון בפסטיבל הג'אז באילת. פקודת המשטרה קבעה כבר בנוסח המקורי שלה כי המשטרה רשאית לדרוש תשלום עבור העסקת שוטרים לרגל הלוויה, עינוג או חגיגה (במקור: פסטיבל). ראו לעיל פיסקה 2. לפי פשוטו של מקרא, פסטיבל הג'אז נתפס במסגרת הוראה זאת. התיקון לסעיף 36 לפקודת המשטרה בא להרחיב את המסגרת. ראו לעיל פיסקה 2. פסטיבל הג'אז נשאר במסגרת זאת.

אכן, השמירה על הסדר והבטחון בפסטיבל הג'אז היא תפקיד של המשטרה. סעיף 3 לפקודת המשטרה, הקובע את תפקידי המשטרה, אומר כי המשטרה תעסוק, בין היתר, "בקיום הסדר הציבורי ובטחון הנפש והרכוש." ברור כי שמירת הסדר והבטחון בפסטיבל הג'אז נתפסת במסגרת תפקיד זה. אם לא כן, שומה היה עלינו לומר כי שמירת הסדר והבטחון בפסטיבל זה ובאירועים דומים חורגת מגדר הסמכות של המשטרה, ולפיכך היא פסולה ואסורה. אלא מאי? אף ששמירת הסדר והבטחון בפסטיבל הוא תפקיד של המשטרה לפי סעיף 3 לפקודת המשטרה, בא סעיף 36 לפקודה זאת וקובע כי המשטרה רשאית לגבות תשלום עבור מילוי תפקיד מעין זה. כשם שהיא רשאית לגבות תשלום עבור שמירה על הסדר והבטחון במגרש כדורגל, כפי שנפסק בבג"ץ 402/89 (לעיל פיסקה 2), כך היא רשאית לגבות תשלום גם עבור שמירה על הסדר והבטחון בפסטיבל.

השאלה היא, מה שעור התשלום שהמשטרה רשאית לדרוש מן הגוף המארגן את האירוע.

שעור התשלום הנדרש עבור העסקת שוטרים

6.סעיף 36(א) לפקודת המשטרה אינו קובע את שעור התשלום עבור העסקת שוטרים. הוא קובע רק זאת שהמפקח הכללי (המפכ"ל) של המשטרה רשאי להעמיד שוטרים "בתשלום שייקבע". מסתבר שהמפכ"ל הוא שרשאי לקבוע (באופן אישי או באמצעות נאצל) את התשלום. הוא רשאי לקבוע, ראשית, את שעור התשלום עבור כל שוטר. העותרת טוענת כי בפועל המשטרה דורשת מן הגוף המארגן את האירוע תשלום עבור כל שוטר בשעור הרבה יותר גבוה מן התשלום המקובל עבור מאבטח פרטי. המפכ"ל רשאי גם לקבוע את מספר השוטרים שיועסקו בתשלום בכל אירוע. לצורך זה הוא רשאי לקבוע מה מספר השוטרים הנדרשים כדי לשמור על הסדר והבטחון באירוע, והוא רשאי להוסיף ולקבוע מה מספר השוטרים עבורם יידרש תשלום מן הגוף המארגן את האירוע. לפי לשונו של סעיף 36(א), המפכ"ל רשאי לקבוע כי הגוף המארגן את האירוע ישלם עבור כל השוטרים הנדרשים כדי לשמור על הסדר והבטחון באירוע, או עבור העסקת חלק מסויים מן השוטרים.

סעיף 36(א) אינו מגביל את שיקול הדעת של המפכ"ל בנוגע לשעור התשלום שיידרש עבור העסקת שוטרים. אולם, כידוע, אין שיקול דעת מינהלי שאינו מוגבל. שיקול הדעת של המפכ"ל, כמו כל שיקול דעת מינהלי, מוגבל לפי ההלכות המחייבות לשקול את כל השיקולים העניינים, להתעלם משיקולים זרים, להחליט במתחם הסבירות ולא לחרוג מן המידתיות. כך, לדוגמה, ברור כי הרצון להגדיל את ההכנסה הכספית של שוטרים, שיועסקו בשמירה על הסדר והבטחון באירוע, הוא שיקול זר ופסול, הן בקשר לשעור התשלום עבור כל שוטר והן בקשר למספר השוטרים שיועסקו בתשלום. אסור, לדוגמה, כי שיקול זה יניע את המשטרה לדרוש העסקת שוטרים בתשלום לצורך תפקיד אותו ניתן למלא כראוי באמצעות כוח אדם אזרחי של סדרנים ומאבטחים. אם החלטת המשטרה לדרוש מן הגוף המארגן את האירוע תשלום עבור העסקת מספר מסויים של שוטרים לוקה בפגם משפטי, כגון שיקול זר או חוסר סבירות, יוכל בית המשפט לבטל את ההחלטה.

7.במקרה שלפנינו החליטה המשטרה, בתחילה, כי לשמירת הסדר והבטחון בפסיטבל הג'אז נדרשים, נוסף לכוח אדם אזרחי של סדרנים ומאבטחים, 88 שוטרים בתפקידים שונים. היא דרשה מן העותרת, המארגנת את הפסטיבל, תשלום עבור העסקת 78 שוטרים: כך וכך שוטרים לכוח אבטחה, כך וכך שוטרים לכוח אולמות, וכן הלאה. משמע, המשטרה היתה מוכנה מלכתחילה להעסיק 10 שוטרים, בתפקידים שונים של שמירה על הסדר והבטחון בפסטיבל, ללא תשלום. העותרת התנגדה לתשלום הנדרש, במיוחד משום שבשנים קודמות דרשה ממנה המשטרה תשלום עבור מספר קטן הרבה יותר של שוטרים. בעקבות פגישה בין מפקד המחוז של המשטרה לבין נציגי העותרת הסכימה המשטרה להסתפק בתשלום עבור העסקת 59 שוטרים בלבד. העותרת, שעדיין לא נחה דעתה, הגישה את העתירה לבית משפט זה. עובר לדיון בבית המשפט ערכו קצינים בכירים של המשטרה סיור באילת, ובעקבות הסיור החליטה המשטרה להסתפק בתשלום עבור 50 שוטרים בלבד. במהלך ההתדיינות בפני בית המשפט הסכימו בעלי הדין להביא את המחלוקת בפני ועדת ערר שתוקם במיוחד לצורך זה. ועדת הערר החליטה כי מתוך 88 השוטרים שיועסקו בשמירה על הסדר והבטחון בפסטיבל, תשלם העותרת עבור העסקתם של 38 שוטרים בלבד. וכך היה בפועל, תוך תנודות קלות במספר השוטרים הכולל ובמספר השוטרים שהועסקו בתשלום, בכל אחד מארבעת ימי הפסטיבל (25 עד 28 באוגוסט 1997). אך העותרת עומדת על טענתה כי אין הצדקה לתשלום גבוה כל כך. בפני ועדת הערעור, היא הביעה נכונות לשלם, כפי ששילמה בשנת 1996, עבור העסקתם של 29 (לפי גירסאות אחרות: בין 24 ל28-) שוטרים בלבד. לדעתה, אין הצדקה להגדלת מספר השוטרים שיועסקו בתשלום.

8.השתלשלות הדברים בקשר למספר השוטרים שיועסקו בתשלום אינה מעוררת כבוד. בלשונו של בא-כוח עיריית אילת, היא "נשאה אופי של משא ומתן בבזאר מזרחי". המשטרה הורידה את המחיר הנדרש פעם אחר פעם, בעקבות התנגדות העותרת ובלחץ ההתדיינות בבית המשפט, עד כדי מחצית המחיר שנדרש בתחילה. וכשם שלא היתה יכולה לתת טעם טוב לדרישה שהעותרת תשלם עבור העסקת 78 שוטרים, כך היא לא יכולה היתה לתת טעם טוב לדרישה שהעותרת תשלם עבור העסקת 38 שוטרים. ומדוע לא 29 כמו בשנה הקודמת? והרי זו הוכחה חותכת להעדר מבחן שיקבע באופן ברור מה מספר השוטרים שיועסקו בתשלום, בשמירה על הסדר והבטחון באירועים כאלה, ודוגמה מובהקת לצורך במבחן כזה.

עם זאת, עדיין השאלה עומדת בעינה, אם ההחלטה האחרונה של המשטרה, הדורשת מן העותרת תשלום עבור העסקת 38 שוטרים, לוקה בפגם משפטי שיצדיק את ביטול ההחלטה. צריכה אמת להיאמר שהתלבטתי בשאלה זאת. המשטרה לא הציגה בפני בית המשפט עיקרון או שיקול הקובע את היחס הראוי, לגבי פסטיבל הג'אז או לגבי אירועים דומים, בין שוטרים שיועסקו בתשלום לבין שוטרים שיועסקו שלא בתשלום. היא אף לא הצליחה להסביר באופן משכנע מדוע ראוי להגדיל בשנת 1997, בהשוואה לשנת 1996, את מספר השוטרים שיועסקו בתשלום. באחת, החלטת המשטרה, אפילו ההחלטה האחרונה שלה, המורידה את התשלום כדי מחצית, נותרה תמוהה.

עם זאת, אין די בכך כדי שבית המשפט יפסול את ההחלטה. כדי לפסול את ההחלטה צריך להצביע על פגם משפטי שנפל בהחלטה, אם שיקול זר ואם חוסר סבירות. והנה, לאחר שבדקתי את החומר, הגעתי למסקנה שאין בפני חומר שיצדיק פסילת ההחלטה האחרונה בשל שיקול זר, חוסר סבירות או פגם משפטי אחר.

כאמור, ההחלטה האחרונה התקבלה, בעקבות הצעה שעלתה במהלך ההתדיינות בבית המשפט, על ידי ועדת ערר שהוקמה על ידי המשטרה במיוחד לצורך זה. בראש הוועדה ישב ראש אגף המבצעים במשטרת ישראל, ועמו ישבו ראש מדור סיור במשטרת ישראל, נציג מרכז השלטון המקומי ונציג איגוד המפיקים. פרוטוקול הדיון בוועדת הערר הוצג בפני בית המשפט. בדיון נשמעו גורמים שונים: המפיק של הפסטיבל (בשם העותרת), נציג המחוז הדרומי של המשטרה, מתאם פעולות הבטחון בשלטון המקומי. הדיון היה ענייני. אין יסוד לומר כי התערבבו בדיון, או בהחלטה, שיקולים פסולים. ההחלטה לדרוש תשלום עבור 38 שוטרים, מתוך 88 השוטרים שיאבטחו את הפסטיבל, התקבלה פה אחד על ידי כל החברים בוועדה. איני רואה יסוד לומר כי ההחלטה, שהתקבלה בוועדה, לדרוש תשלום עבור 38 שוטרים לוקה בחוסר סבירות, להבדיל מדרישת תשלום עבור 24 (או 29) שוטרים, עד כדי כך שעל בית המשפט לפסול את ההחלטה. לדעתי, העותרת לא הפריכה את חזקת התקינות של ההחלטה המינהלית. לפיכך, על אף הביקורת על ההליך בו קיבלה המשטרה את ההחלטה, הגעתי למסקנה שאין לפסול החלטה זאת.

9.מסקנה זאת מתייחסת רק להחלטה שקיבלה המשטרה לגבי העסקת שוטרים בתשלום לשמירה על הסדר והבטחון בפסטיבל הג'אז בשנת 1997. מכאן ולהבא, ובכלל זה לגבי העסקת שוטרים בתשלום לשמירה על הסדר והבטחון בפסטיבל הג'אז בשנת 1998, תפעל המשטרה על פי הנוהל החדש בדבר "העסקת שוטרים בשכר - הוראת שעה" מיום 14.5.98. נוהל זה כולל נספח ובו "עקרונות מנחים לשיקול דעת הגורם המאשר העסקת שוטרים בשכר". בנספח זה נקבע, בין היתר, "מפתח מנחה" לקביעת מספר השוטרים "באירועי בידור, תרבות וספורט". כך נקבע בו, לדוגמה, כי באירועי תרבות ובידור יידרשו 2 שוטרים לכל 1,000 איש לצורך אבטחה, 5 שוטרים לכל 1,000 איש לצורך שמירת הסדר, שוטר אחד בכל שער, ועוד. אולם הנוהל אינו אומר אם המשטרה תדרוש תשלום עבור כל השוטרים, או רק עבור חלק מן השוטרים, שיועסקו לצורך שמירה על הסדר והבטחון באירוע; מה היחס המספרי בין שוטרים שיועסקו בתשלום לבין שוטרים שיועסקו שלא בתשלום; האם יש הבדל לעניין זה בין אירועים מסוגים שונים; וכיוצא באלה. אם כך, דומה כי העיקר חסר מן הספר.

הנוהל החדש לא נדון בפני בית המשפט בעתירה זאת. אולם סביר להניח כי לא ירחק היום והנוהל יועלה לביקורת בפני בית המשפט. לכן ראיתי טעם להציג מבעוד זמן את הבעייתיות אשר, למראית עין, טמונה בנוהל זה.

10.המסקנה היא, לדעתי, כי יש לדחות את העתירה. עם זאת, כיוון שההחלטה הראשונה של המשטרה דרשה תשלום עבור 78 שוטרים, ורק בעקבות העתירה לבית משפט זה החליטה המשטרה להסתפק בתשלום עבור 38 שוטרים, נראה לי כי מן הראוי לחייב את המשטרה בתשלום הוצאות המשפט. אי לכך הייתי מורה למשטרה לשלם לעותרת את הוצאות המשפט בסכום כולל של 25,000 ש"ח.

ש ו פ ט

הוחלט ברוב דעות כאמור בפסק-דינו של השופט מ' חשין.