בג"ץ 5219/20 המועצה המקומית אעבלין נ. מדינת ישראל- שר הפנים

1.

העותרת – המועצה המקומית אעבלין – נבחרה לרשות מצטיינת, המשתתפת בתכנית 'רשויות מצטיינות'. התכנית נועדה לסייע לרשויות מקומיות ערביות לשפר את מצבן הכלכלי, באמצעות פעילות כלכלית שתגדיל את הכנסותיהן. התוכנית עשויה לזכות את אעבלין בקבלת סיוע כספי עבור הפעלת פרוייקטים כלכליים, לאחר אישורם על-ידי המשיב 1 – שר הפנים – באמצעות צוות היגוי מטעמו.

2.

אעבלין ביקשה לקבל סיוע כלכלי כאמור, ולשם כך הגישה הצעה להקמת בית מטבחיים לנחירת חזירים בתחומה. לדבריה, פעילות זו תסב לה רווח כלכלי, יציב ומשמעותי.

3.

אעבלין היא אחת משמונה רשויות מקומיות המוחרגות מתחולתו של חוק איסור גידול חזיר, התשכ"ב-1962, כשלדבריה "כיום מגודלים במשקי החזירים באעבלין כ 95% מכלל החזירים בישראל "

(ההדגשה במקור – נ' ס'). לדברי אעבלין, בעבר פעל במקום בית מטבחיים לנחירת חזירים, אשר הופעל על-ידה מכוח חוק-עזר. לימים, בעקבות עתירה שהוגשה לבית משפט זה, בוטלו הוראות שונות בחוק-העזר, ובעקבות זאת הופעל בית המטבחיים על-ידי גורמים פרטיים. עם זאת, הדבר לא צלח, ועד מהרה הושבתה פעילותו. כיום, מובלים החזירים שבתחומי המועצה לבית מטבחיים הממוקם במרחק שעת נסיעה, באופן המייקר את העלויות, מזהם את הסביבה, וכרוך בצער בעלי חיים. תכניתה של אעבלין היא אפוא להקל על מגדלי החזירים, ולהציע להם חלופה כדאית מבחינה כלכלית, שתשיא גם לה רווחים; זה נהנה וזה נהנה.

4.

יחד עם זאת, לטענת אעבלין, כאשר פנתה לממש את זכותה כ'רשות מצטיינת', ולקבל סיוע כלכלי לצורך הקמת בית המטבחיים, גילתה כי דיבורים לחוד ומעשים לחוד.

לדבריה, לאחר שאיתרה מקרקעין מתאימים להפעלת בית המטבחיים וזכתה לאישור משרד החקלאות, הציגה את כוונותיה, בשנת 2015, לפני אגף התקציבים במינהל לשלטון מקומי של משרד הפנים, אשר תמך בתוכנית, והגדירהּ כיעד מרכזי בהסדר ההבראה שנקבע לה. בהמשך, בשנת 2017, הקימה אעבלין חברה כלכלית שבאמצעותה יופעל בית המטבחיים, ובתום ישיבה שקיים עמה צוות ההיגוי מטעם משרד הפנים, סוכם כי "יש אישור להתקדם עם הפרויקט לתכנית עסקית מפורטת" . לאחר הגשת תכנית עסקית, הועברה גם חוות דעת משפטית מטעם אעבלין, שבה הובהרה סמכותה להקים ולנהל את בית המטבחיים. בחודש ספטמבר 2017, בתום ישיבת מעקב אצל הממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים, אושר לאעבלין לקדם תכנון סטטוטורי של בית המטבחיים, והוקצבו לה, לשם כך, 800,000 ₪. לאחר מכן פרסמה אעבלין מכרז לתכנון, ואף נבחר זוכה. בהמשך, בחודש אוקטובר 2017, הגישה אעבלין תכנית עסקית סופית, הכוללת את כלל האישורים שהתבקשה לצרף, ולאחר שיג ושיח, ניתן בחודש ינואר 2018 אישור כללי לתוכנית מאת האגף לפיתוח כלכלי במשרד הפנים, אשר במסגרתו צוין כי התחייבות חתומה תישלח בתוך שבועיים. כחודש לאחר מכן, הועברו לאעבלין שאלות תכנוניות שונות, מאת היועץ המשפטי למשרד הפנים, ואלה נענו בתוך מספר ימים.

ממועד זה ואילך, פנתה אעבלין שוב ושוב למשרד הפנים, וביקשה להנפיק עבורה את ההתחייבויות הכספיות, לצורך הקמת בית המטבחיים והוצאת התוכנית מן הכוח אל הפועל. פעם פנתה אעבלין בכתב; פעם הגישה חוות דעת משפטית נוספת; ופעם העלתה את הסוגיה לפני המשיב 3 – מרכז השלטון המקומי; כל פניותיה הושבו ריקם. לאחר שהעלתה חרס בידה, לא ראתה אעבלין מוצא אחר, לבד מפנייה בעתירה לבית משפט זה. בניסיון אחרון לקבל מענה, פנתה אעבלין לשר הפנים בחודש אפריל 2020, והבהירה כי אם גם פנייתה-זו לא תֵענה, תוגש עתירה בעניין. ביום 31.5.2020 נמסר לאעבלין כי הטיפול בפנייתה התעכב, בין היתר בשל כך שהעבודה נעשית "במתכונת חירום מצומצמת בשל המגבלות שנבעו מהתפשטות נגיף הקורונה" , צוין

"כי סוגיית הפעלת בית נחירה על ידי המועצה המקומית מעוררת קשיים משפטיים" , וכי בהמשך תועבר התייחסות מפורטת. אעבלין השיבה כי בעקבות תשובה זו תמתין זמן "סביר וקצר" , וכי היא מצפה, בפרט בשל העיכובים הרבים עד אותו שלב, לתשובה מהירה. בחודשים יוני-יולי 2020 פנתה אעבלין פעמים נוספות אל שר הפנים, ובין היתר ציינה כי השנה הקלנדרית תחלוף; והתקציב עלול "להתאדות" . לבסוף, ביום 16.7.2020, הודיעה כי אין בכוונתה להמתין זמן נוסף, וכי עתירה תוגש בשבוע שלאחר מכן. במענה לפנייה אחרונה זו נמסר לאעבלין כי הנושא עדיין בטיפול, וכי לעמדת המשיב נכון להמתין לתשובה מסודרת. עוד צוין, כי אם תוגש עתירה כבר בשלב זה, שומר המשיב על זכותו לטעון לאי-מיצוי הליכים.

מענה – לא ניתן; סבלנותה של אעבלין – פקעה; וביום 27.7.2020 הוגשה העתירה שלפנינו.

5.

משהוגשה העתירה, נקבע כי תגובה מקדמית תוגש עד יום 24.9.2020. התגובה הוגשה במועד – עמוד בודד – ובו נכתב, כי המשיב "מתכבד לעדכן כי ביום 23.9.20 נשלח לעותרת מענה מפורט ומנומק לפנייתה" . לתגובה צורף מענה מפורט מאת מנכ"ל משרד הפנים, מחזיק 25 עמודים, שבו הוא מפליג בטיעוניו: מדוע אין להענות לבקשת אעבלין, ואין ליתן בידה כספים למטרה המבוקשת. בנסיבות אלה, נטען כי העתירה במתכונתה הנוכחית, אשר התבססה על תשתית עובדתית שאינה רלבנטית עוד, התייתרה, ודינה להימחק.

6.

ביום 1.10.2020, התקבלה בקשה מאת אעבלין "להתרת הגשת טיעון משלים" . לדברי אעבלין, תשובת מנכ"ל המשרד אינה אלא טיעון משפטי המסביר מדוע אין להעתר לעתירה. משכך, תשובה זו אינה מייתרת את העתירה, כי אם מחזקת את הצורך בה. עוד טוענת אעבלין, כי תשובת מנכ"ל המשרד לא שינתה את התשתית העובדתית שביסוד העתירה, והיא רק משקפת את נימוקי המשיב למחדלו עד כה. עתה, בעקבות תשובה זו, מבקשת אעבלין להגיש טיעון משלים לעתירה, שבו תוכל להתייחס לטענות נוספות, בעקבות התשובה מיום 23.9.2020. העתק מהבקשה הועבר לתגובת המשיבים לפני הגשתה; ב"כ המשיב מסר, כי למעשה אעבלין אינה חולקת על כך שלא ניתן לברר את העתירה במתכונתה הנוכחית, נוכח קבלת התשובה, ומטעם זה היא מבקשת להגיש עתה טיעון משלים. עם זאת, לעמדתו, ככל שאעבלין מבקשת להעלות טענות נגד נימוקי התשובה, "עליה למצות הליכים בדרך של פנייה למשרד הפנים והעלאת טענותיה בפני המנכ"ל" . עוד ציין, כי גם אם בדעת אעבלין לפנות לבית המשפט במישרין, בלא מיצוי הליכים, עליה לעשות זאת בדרך של הגשת עתירה חדשה או למצער מתוקנת. בהקשר זה הוסיף, כי "המשיבה אינה מתנגדת להגשת עתירה מתוקנת אולם שומרת על מלוא טענותיה, לרבות טענות הסף. בפרט, כאמור, המשיבה סבורה שאין מקום להגשת עתירה בטרם מיצוי הליכים לעניין ההחלטה המנומקת" . ב"כ המשיב 2 – מרכז השלטון המקומי – מסר כי יש מקום להעתר לבקשת אעבלין.

7.

לאחר שעיינתי בתגובתו, המקדמית, התמציתית, של המשיב מזה, ובבקשת אעבלין להגשת טיעון משלים מזה, באתי לכלל מסקנה כי בנסיבות העניין, נוכח העיכוב המשמעותי במתן מענה, הנובע מהתנהלותו של המשיב, יש לאפשר לאעבלין לתקן את עתירתה בשלב זה, ולא למחקה, וזאת גם אם לפי מידת הדין יש טעם בדברי המשיב, כי שינוי הנסיבות מצדיק, ככלל, הגשת עתירה חדשה.

8.

כפי שפורט לעיל, עיקר טרונייתה של אעבלין, כעולה באופן ברור מכתב העתירה, היא כי המשיב אינו טורח להשיב לפניותיה המרובות, שהתפרסו על פני תקופה ממושכת, וזאת לאחר מצג מסוים שהוצג לה על-ידי גורמים רלבנטיים שונים אצל המשיב, שממנו, כך לטענתה, קיבלה את הרושם כי התוכנית הכלכלית שגיבשה, תאושר ותתוקצב. רק משהוגשה העתירה, שמא בעקבותיה, התקבלה תשובת מנכ"ל המשרד, אשר מן האמור בה עולה כי התוכנית לא תתוקצב על-ידי המשיב, מטעמים שונים, כמפורט במכתב התשובה.

9.

אכן, שינוי הנסיבות, נוכח קבלת התשובה, מחייב הצבת תשתית שונה ורחבה מזו הקיימת בעתירה עתה, כזו המתייחסת למכלול ההיבטים העולים מן התשובה; הן במישור העובדתי, הן במישור המשפטי. אין די בתיקון 'קוסמטי' בלבד. על-פי שורת הדין, יש אפוא טעם בהגשת עתירה חדשה. עם זאת, בנסיבות העניין שעל הפרק, רואה אני לנכון לנהוג לפנים משורת הדין, ולאפשר לאעבלין לתקן עתירתה. די בעיכובים שהיו מנת חלקה עד כה. אין להוסיף עליהם.

10.

אציין, כי בניגוד לטענת המשיב, תשובת מנכ"ל המשרד אינה מקימה חובה על אעבלין לפנות פעם נוספת למשיב, לצורך מיצוי הליכים חוזר. אין מדובר במקרה שבו אעבלין לא הקדימה פנייה לעתירתה; אין מדובר גם במקרה שבו קמה חובת פנייה בערר לאחר קבלת החלטה סופית, אם על-פי דין, אם מכוח הוראת נוהל. כפי שתואר לעיל, אעבלין פנתה פעמים רבות למשיב, וזה השיב פָּנֶיהָ ריקם; רק לבסוף, משפנתה לבית משפט זה, והגישה עתירתה, מסר את תשובתו לפניותיה. תשובתו-זו הריהי החלטתו הסופית, והיא שעומדת לבירור.

11.

אחר שאמרנו זאת, משעה שהמשיב מציין במפורש כי לדידו יש מקום להמשך הידברות, כעולה מתגובתו לבקשת אעבלין להגשת טיעון משלים, טוב תעשה אעבלין אם תפנה למשיב, בד בבד עם הגשת עתירה מתוקנת, אולי יִמָצֵא פתרון מוסכם. כפי שאמרתי פעמים הרבה, לשיח בין בעלי הדין, עובר להגשת עתירה, חשיבות רבה: "לא בדקדוקי-עניות של פרוצדורה עסקינן, אלא במהות: הסדר הטוב; היעילות; החסכון במשאבים; מיקוד המחלוקת וציוני-דרך לפתרונה; הפעלת שיקול דעת מקצועי; הפריית השיח שבין האזרח לבין הרשות; כיבוד הדדי בין הרשות השופטת לבין הרשות המבצעת; כל אלה מחייבים מיצוי הליכים תחילה, וביקורת שיפוטית אחר כך" (בג"ץ 112/12 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ממשלת ישראל (24.5.2012)". כאמור, במקרה זה איני סבור כי קמה חובה שבדין לשוב ולמצות הליכים במישור הפורמלי, אך מוטב אם יֵעשה כן במישור המהותי, גם אם אגב עתירה תלויה ועומדת, נוכח עמדת המשיב כי יש מקום לכך בשלב זה.

12.

אשר על כן, אעבלין תגיש עתירה מתוקנת בתוך 30 ימים; המשיבים יגישו תגובה מקדמית לעתירה המתוקנת בתוך 30 ימים ממועד הגשתה.

המשיב ישא בהוצאותיה של אעבלין בסך של 5,000 ₪, ללא קשר לתוצאות ההליך.