בג"ץ 5315/13 רמות למען הסביבה נ. המועצה הארצית לתכנון ובניה

השופט ע' פוגלמן :

1.

עתירה זו נסבה בעיקרה על החלטת המשיבה 1 (להלן: המועצה הארצית ) לאשר את החלטת ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים (להלן: הולנת"ע ), לשנות ייעוד 190 דונם מיער טבעי לשימור לאזור לפיתוח עירוני. החלטה זו ניתנה במסגרת הליכי אישור תכנית המתאר המחוזית למחוז ירושלים (להלן: תמ"מ 30/1 ), בהליך לפי סעיף 9 לתכנית המתאר הארצית ליער ולייעור (להלן: תמ"א/22 ).

2.

הצדדים להליך, כידם הטובה עליהם, סקרו לפנינו בהרחבה רבה בכתובים את כל הליכי התכנון וההתדיינות שנסבו על השטח האמור. בדברינו להלן נעמוד אך על השלד הגרעיני של העובדות הדרושות להכרעה ועל הליכי תמ"מ 30/1, העומדים לביקורתנו השיפוטית. העתירה שלפנינו עוסקת בגבעה בשם "מצפה נפתוח", בדופן המערבית של ירושלים, בין שכונת רמות לכביש מס' 9. השטח נושא העתירה נכלל בגדר שכונת מגורים חדשה שהקמתה מתוכננת. העותרים הם נציגי תושבי שכונת רמות אלון, אשר מבקשים לשמור על איכות הסביבה ורווחת תושבי השכונה; ומתנגדים לבניית השכונה המתוכננת, הגובלת בשכונתם. תמ"מ 30/1 היא תכנית המתאר המחוזית הכוללת למחוז ירושלים, שהליכי התכנון שלה מתנהלים זה שנים ארוכות, מאז שנת 2002. ביום 17.4.2007 החליטה המועצה הארצית להפקיד תכנית זו, בגדרה סומן מצפה נפתוח כולו כשטח לפיתוח עירוני, ובכלל זה כ-320 דונם המסומנים כיער בתמ"א/22. לתכנית הוגשו כ-90 התנגדויות, שנשמעו בשנת 2009 על ידי גב' תלמה דוכן, שמונתה על ידי הולנת"ע כחוקרת לבחינת ההתנגדויות. החוקרת המליצה לקבל את

ההתנגדויות באופן חלקי. בהמלצתה ציינה החוקרת בין היתר: "נראה שיש מקום להותיר את השטח הצמוד לשכונת רמות בגבעת מצפה נפתוח כאזור לפיתוח עירוני". הולנת"ע קיימה מספר דיונים בהמלצות החוקרת.

3.

נעשה כאן אתנחתא, ונציין כי במקביל התנהלו הליכי תכנון של שינוי 5 לתמ"א/22, המתייחס לפריסה חדשה של היערות באזור מצפה נפתוח ופארק הארזים, ובגדרו הוצע – בין היתר – לגרוע את כל תחום מצפה נפתוח משטח היער.

הולנת"ע קיבלה את המלצת הוועדה המחוזית לגריעת שטח יער טבעי מאזור מצפה נפתוח, והמועצה הארצית אימצה את החלטת הולנת"ע; והמליצה לממשלה לאשר את תמ"א 5/22. לאחר שוועדת השרים לענייני פנים ושירותים החליטה ביום 1.8.2010 לאשר תכנית זו, בכפוף לסייגים שנקבעו, הוגשו עררים על ידי שרים בממשלה למליאת הממשלה על החלטת ועדת השרים. עד כה לא דנה הממשלה בעררים, ומשכך לא אושרה עד כה התכנית למתן תוקף.

4.

נחזור מכאן להליכי התכנון של תמ"מ 30/1. ביום 27.9.2011 קיימה הולנת"ע דיון שלישי בהמלצות החוקרת והחליטה כדלקמן:

"השטח סומן לפיתוח עירוני בתמ"מ 30/1. החוקרת המליצה להשאיר את השטח לפיתוח, למעט היער שבפסגת הגבעה והמורדות הדרום מערביים. נדרש אישור לכ-190 ד' עפ"י סע' 9 לתמ"א 22. מוצע לאשר עפ"י תמ"א 22 את הפיתוח במצפה נפתוח (יער טבעי לשימור), בכפוף לצמצום השטח, תוך גריעת הפיתוח בפסגת הגבעה ובמורדות הדרום מערביים, בהתאם להמלצת החוקרת, וזאת לאחר שהועדה שוכנעה בחשיבותו כחלק מעתודות הפיתוח של ירושלים, היותו צמוד דופן לשטח העירוני הקיים ומניעת הפגיעה בשטח הפתוח הערכי בפסגת הגבעה ובמורדות הדרום מערביים" (פרוטוקול הולנת"ע מס' 469 מיום 27.9.2011).

הווה אומר, להבדיל מההצעה לגרוע כ-320 דונם יער, אושרה גריעת 190 דונם בלבד, כאשר בצד גריעת היער במצפה נפתוח מוסיפה התמ"מ שטחי יער ברחבי מחוז ירושלים בהיקף של כ-28,425 דונם . החלטת הולנת"ע אושרה על ידי המועצה הארצית שהחליטה לאשר את תמ"מ 30/1. לאישורה של תכנית זו מכוונת, כאמור, העתירה שלפנינו.

5.

העותרים טוענים כי שינוי ייעוד היער מסור לסמכות ממשלת ישראל במסגרת תמ"א 5/22, ואינו בסמכות המועצה הארצית; כי מכל מקום לא מולאו תנאי סעיף 9 בתמ"א/22 לשינוי ייעוד של יער, ובפרט לא מולאה חובת ההתייעצות עם קק"ל; וכי לפני המועצה הארצית לא עמדה תשתית עובדתית מספקת לקבלת הכרעה ואף לא נשקלו שיקולים רלוונטיים ולא ניתן משקל מתאים לצורך בשמירה על שטחים פתוחים. באופן כזה, כך נטען, מצויה הכרעת המועצה הארצית מחוץ למתחם הסבירות. המשיבים 1 ו-5, מצדם, כופרים בטענת חוסר הסמכות וטוענים כי כל עוד לא הושלמו הליכי התכנון של תמ"א 5/22, אין מניעה להפעלת סמכות המועצה הארצית לגריעת היער בסייגים שנקבעו לפי סעיף 9 בתמ"א/22. להשקפת המועצה הארצית עמדו לפניה מכלול הנתונים הרלוונטיים להכרעה; וזו ניתנה לאחר שקילת מכלול הנתונים ותוך מתן משקל הולם הן לצורכי הפיתוח, הן לשמירה על הסביבה ועל היערות. אשר לקק"ל, זו אינה טוענת כי לא נערכה עמה התייעצות, אך לגופה של המחלוקת מציינת כי הייעוד הנוכחי של מצפה נפתוח כיער טבעי לשימור חיוני לאיכות החיים בעיר, ואין לשנות את ייעודו. המשיבה 4, מצדה, תומכת בעמדת המועצה הארצית ומציינת כי הליכי התכנון נעשו כדין בגדר סמכותן של רשויות התכנון; ואין עילה להתערב בהכרעה, וזאת בפרט נוכח האינטרס הציבורי שבהקמת שכונת מגורים במציאות של מחסור ביחידות דיור למגורים.

6.

לאחר בחינת הטיעונים המפורטים של הצדדים בכתב ובעל פה, לא מצאנו עילה להתערבות בהחלטות מוסדות התכנון ובהפעלת שיקול הדעת התכנוני של המועצה הארצית. נפתח בטענת חוסר הסמכות. ככלל, קיומם של הליכי תכנון והצעה לשינוי תכנון אינם גורעים מסמכותו של מוסד תכנון להפעיל את סמכותו לפי התכנון התקף. כך גם בענייננו. הגם שקוימו כאמור הליכי תכנון בשינוי מס' 5 לתמ"א/22, אלה לא הסתיימו והתכנית לא נכנסה לתוקף משלא אושרה עד כה על ידי הממשלה. סעיף 9 לתמ"א 22 (שהיא כאמור בבחינת תכנון תקף) מסמיכה – בין היתר – שינוי ייעוד של עד עשירית משטח יער על פי תכנית שתאושר על ידי ועדה מחוזית לתכנון ולבנייה, בהסכמת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, או של ועדת משנה שמונתה לשם כך. המועצה הארצית הייתה מוסמכת אפוא לשנות ייעוד של יער בהיקף שלא יחרוג מתקרה זו (השוו לבג"ץ 11745/04 רמות למען הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה , פסקה 12 (4.9.2008)). זו האחרונה החליטה – בהתאם להמלצת החוקרת – להוציא את פסגת מי נפתוח ואת שיפוליה הדרום מערביים מתחום השטח המיועד לפיתוח. היקף היער שייעודו שונה הועמד על 190 דונם. משנתון זה מצוי בגדר הסייג האמור שבסעיף 9, לא מצאנו ממש בטענה בדבר חוסר סמכות המועצה. בשולי הדברים, לא למותר להזכיר בהקשר זה כי אילו היה ניתן אישור לתמ"א 5/22 שטח היער שנועד לגריעה, היה אף גדול יותר (231.8 דונם).

7.

גם בטענה בדבר פגם בהתייעצות לא מצאנו ממש. חובת ההתייעצות עם קק"ל במקרה של שינוי ייעוד שטחי יער בתכנית קבועה בהוראת סעיף 9(ה) לתמ"א 22. בחינת טיעוני הצדדים מגלה כי המועצה הארצית יצאה ידי חובת ההתייעצות האמורה (וקק"ל, בתגובתה הכתובה – להבדיל מהעותרים – אינה טוענת אחרת, הגם שמצטרפת היא לעמדתם של העותרים המתנגדים לשינוי הייעוד). בדיון הראשון בדו"ח החוקרת לפני הולנת"ע נכח גם מר פנחס כהנא מקק"ל (המכהן, כפי שנמסר לנו בדיון, כמנהל המחלקה לתכנון סטטוטורי). לאחר הדיון הראשון, ולקראת דיון נוסף בהמלצות החוקרת שהתקיים ביום 26.7.2011, הועבר לולנת"ע מסמך כתוב שכותרתו "תמ"מ 30/1 – הערות קק"ל לקראת הדיון בולנת"ע", ובו הערות מפורטות להמלצות החוקרת, לרבות התייחסות להמלצה בעניין מצפה נפתוח. ביום 27.9.2011 העביר מינהל התכנון לכלל חברי הולנת"ע את התייחסותו להערות שהועברו על ידי הגורמים השונים, לרבות התייחסות להערות קק"ל. העותרים קובלים על כך שלא הוצגו לפני הולנת"ע תכתובות שנגעו לעמדת קק"ל בשלבים קודמים וכן בהתייחס להליכי התכנון של תמ"א 5/22; אולם בשים לב לנושא הדיון – המלצת החוקרת בהתייחס לתמ"מ 30/1 –

אין בהצגת עמדתה הממוקדת של קק"ל המתייחסת במישרין לנושא הדיון כדי להטיל בהליך ההתייעצות פגם היורד לשורשם של דברים.

8.

טענה נוספת שהשמיעו העותרים נסבה כאמור על העדר תשתית עובדתית מספקת לדיון והכרעה לפני מוסדות התכנון. להשקפתנו, מסד הנתונים הרחב שהיה לפני הולנת"ע והמועצה הארצית, די היה בו כדי לאפשר לחברי המוסד, שעל מומחיותם ומקצועיותם אין חולק, לקבל את ההחלטה הנדרשת. באשר לאפיון המקום, עיון בדו"ח החוקרת מגלה תיאור מפורט של השטח, אפיוניו וערכיותו אשר הוצגו על ידי המתנגדים: שילוב מגוון רב של צמחים הקיים בו, כמו גם היותו בית גידול לבעלי חיים מוגנים; שטח המשמר נופים ייחודיים וערכי תרבות ומורשת. הטענה לפגמים בהליך נדחתה מפורשות בדו"ח החוקרת ( שם , עמ' 82 ואילך). החוקרת עומדת על כך שבמהלך הדיונים בתכנית זו (כמו גם בתכניות אחרות המתייחסות למערב ירושלים, תמ"מ 37/1 שלא אושרה; ותמ"מ 47/1 שבוטלה בבג"ץ 11745/04 הנ"ל), עלו לדיון האופן שבו יש לשמור על שטחים פתוחים, על השימושים בהם ועל ערכיותם. נושאים אלה נבחנו בקפדנות וניתנו הנחיות על ידי המועצה הארצית והולנת"ע לערוך שינויים במערך השטחים הפתוחים. האיסוף המסודר של הנתונים כלל בחינת חלופות שונות; הופעל שיקול דעת בכובד ראש ובפתיחות; ונתוני יסוד שהוצגו על ידי בעלי מקצוע שונים נבחנו שוב ושוב, תוך הקשבה ליועצים ולאנשים מהציבור. עוד הופעלו ביקורת ובקרה עצמיים שהתבטאו בנכונות לבחון מחדש את עתודות הקרקע. גם במסגרת החקירה נבחנו שנית הנתונים בין צרכי הפיתוח לצרכי השימור.

9.

לא מצאנו כי יש יסוד לטענה שלפיה החלטת המועצה הארצית חורגת ממתחם הסבירות בשל מתן משקל יתר לצורכי הפיתוח. אכן, למותר להדגיש את חשיבות השמירה על ערכי טבע ושטחים פתוחים (ראו בג"ץ 9402/03 בוכניק נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה , פסקה 13 (18.3.2007)). בצד האמור, הגורם המופקד על האיזון בין שיקולים אלה לבין צורכי הפיתוח הינו מוסד התכנון המוסמך. כפי שצוין לעיל, האיזון בין צרכי הפיתוח של מחוז ירושלים לבין השמירה על השטחים הפתוחים לסוגיהם השונים ושימורם נבחן במהלך הליך התכנון כולו. תפיסת התכנון שבבסיס התמ"מ גורסת ריכוז הפיתוח בשני מוקדים אורבניים – ירושלים ובית שמש, כשביניהם חיץ של שטחים פתוחים. בקרבת העיר ירושלים מייעדת התכנית את הפארק המטרופוליני בעמק ארזים לצורכי הפנאי והנופש של תושבי ירושלים כחלק מרצף של שטחים פתוחים, ואף הוספו בתכנית שטחי יער בהיקף של כ-28,425 דונם. התכנית מאזנת בין צורכי הפיתוח לבין שמירה על השטחים הפתוחים הן ברמת המאקרו, הן בהקשר של מצפה נפתוח שבו עסקינן – איזון שבא לידי ביטוי ברור ומפורט בניסוח החלטת הולנת"ע מיום 27.9.2011. אכן, מטבע הדברים, ניתן לחלוק על תוצאת האיזון ולהציע איזונים אחרים. דא עקא, שההכרעה המקצועית התכנונית מסורה למוסד התכנון. בהינתן המכלול, אין בידנו לקבוע כי הכרעה זו חורגת ממתחם הסבירות. כפי שנפסק, הכלל שלפיו אין בית המשפט מחליף את שיקול דעתן המקצועי של רשויות התכנון בשיקול דעתו חל על כל מוסדות התכנון, אך הוא חל ביתר שאת על החלטת גוף התכנון העליון – המועצה הארצית (ראו עע"ם 9057/09 איגנר נ' השמורה בע"מ , פסקה 19 (20.10.2010)).

בהעדר עילה להתערבותנו, העתירה נדחית. בנסיבות העניין אין צו להוצאות.