בית המשפט העליון
תמצית פסק הדין בבג"ץ 5318/21 עיריית רעננה נ' משטרת ישראל ובבג"ץ 5434/21 קמחי נ' משרד ראש הממשלה
תאריך מתן פסק הדין : י"ז באייר התשפ"ב (18.5.2022).
שופטי ההרכב : השופט נ' סולברג; השופט י' אלרון; השופט ע' גרוסקופף
בית המשפט העליון קיבל היום באופן חלקי עתירות שהוגשו על ידי עיריית רעננה ועל ידי שכניו של ראש הממשלה נגד המתווה שקבעה המשטרה באשר לקיומן של הפגנות בקרבת בית ראש הממשלה ברעננה
משטרת ישראל גיבשה מתווה הקובע, בין היתר, כי ההפגנות שיתקיימו בסביבת בית ראש הממשלה ברעננה יהיו בתדירות של 3 פעמים בשבוע. עוד נקבעו במתווה הנחיות לעניין רעש במסגרת ההפגנות. בשתי העתירות התבקש בית המשפט להתערב במתווה שנקבע על ידי המשטרה וכן נטען כי המתווה שגובש ממילא אינו נאכף על ידה. בעתירה שהוגשה על ידי שכניו של ראש הממשלה התבקש בית המשפט בנוסף, להורות על הפסקת עבודות הבינוי והגבלות התנועה בסביבת בית ראש הממשלה ברעננה, מחמת ההפרעה לשכנים. עם זאת, בדיון שהתקיים בהליך ובעקבות הערות בית המשפט הסכימו העותרים בעתירה זו לוותר על הטענות הנוגעות לעבודות הבנייה ומגבלות התנועה, בין היתר בשים לב לכך שמדובר בעניין בעל אופי תכנוני מובהק שניתן להעלותו לפני מוסדות התכנון הרלבנטיים.
בית המשפט (מפי השופט נעם סולברג , בהסכמת השופטים י' אלרון ו- ע' גרוסקופף) פסק היום כאמור, כי דין העתירות, ככל שהן נוגעות למתווה ההפגנות, להתקבל בחלקן. בנוגע ל"זמן" ו"מקום" ההפגנות, קבע השופט
סולברג , כי מעדכון שנמסר עולה, שמאז הגשת העתירות חל שינוי באופי ההפגנות, המלמד על העדר הצדקה להתערבות שיפוטית. בין היתר עלה, כי ההפגנות נערכות בהיקף נמוך יותר, בעצימות פחותה, וככלל, הן מתקיימות במוצאי שבתות בלבד. גם העותרים לא חלקו על הנתונים הללו. לפיכך, נקבע כי אין מקום להתערבות בהיבטים הנ"ל. לצד זאת צוין, כי אם תדירות ההפגנות ועצימותן היו נמשכות כבתחילה, היה מקום לקבוע מתווה מצומצם יותר מזה הקיים – הן בכל הנוגע לתדירות ההפגנות והן בנוגע למיקומן ביחס לבתי המגורים באזור. זאת, משום שמתן אפשרות להפגין במקום 3 פעמים בשבוע, בצמוד לבתי מגורים, בסביבה שקטה ושלווה, איננו מתחייב מפסקי הדין שניתנו עד כה במקרים דומים, שבהם הותר לקיים הפגנה חד-שבועית, באזור מרכז מסחרי, שאינו צמוד לבתי מגורים. מכל מקום, משהודיעה המשטרה כי בכוונתה לשוב ולבחון בעתיד את הוראות המתווה, אם יתעורר הצורך, הובהר בפסק הדין כי על המשטרה לשקול במסגרת זו גם את צמצום המתווה. זאת, מחמת הפער הברור שנמצא, בין נסיבות מקרי העבר, לנסיבות מקרה זה.
באשר ל'אופן' ביצוע ההפגנות, נמצא כי הנחיות מסוימות במתווה הקיים, בנוגע לשעות שבהן מותר להקים רעש, אינן עולות בקנה אחד עם הוראות הדין, ועל כן, יש לפעול לתיקונן. מעבר לכך נקבע, כי המשטרה מחויבת לאכוף את הוראות הדין, בנוגע לרעש מן ההפגנות, כך שלא יחרוג מהרף המותר, אשר נקבע בתקנות למניעת מפגעים (רעש בלתי סביר), התש"ן-1990, לגבי שעות היום, ולגבי שעות הלילה. זאת, שלא כעמדת המשטרה, שטענה כי השאלה מהו רעש בלתי-סביר, לעניין הפגנות, תיקבע לפי אומד דעתו של השוטר האקראי שנוכח בשטח, וכי לא ניתן לפעול במקרה כזה בהתאם לתקנות. כל עוד לא קבע המחוקק אחרת לגבי הפגנות – אין לאפשר סטיה מהוראות הדין, הגם שאכיפה בדרך זו עשויה להיות מורכבת יותר.
חרף טענה שהושמעה על-ידי ב"כ העותרים באחת מן העתירות, לא נמצא מקום להכריע בשאלה אם בית ראש הממשלה ברעננה, הוא מעון פרטי או מעון רשמי, משום שהדבר אינו דרוש לצורך הכרעה בהליך זה. כמו כן נקבע, כי אין מקום להידרש לטענות שהועלו לגבי עבודות הבנייה ומגבלות התנועה בסביבת בית ראש הממשלה ברעננה. זאת, בשים לב להסכמת העותרים על מחיקת רכיב זה מהעתירות; נוכח העובדה כי נכרכו שני עניינים נפרדים בעתירה אחת; ובהינתן שהצו על-תנאי ניתן לגבי מתווה ההפגנות בלבד ותחם למעשה את מסגרת הדיון לנושא בעתירות לעניין זה בלבד.
לבסוף, העיר השופט סולברג 3 הערות, לגבי התנהלות משיבי הממשלה:
ראשית, צוין כי חרף העובדה שגובשה חוות דעת לגבי מעמדו של בית ראש הממשלה ברעננה, על-ידי היועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה – עוד קודם להגשת העתירות, לא הועברה חוות הדעת לעיון בית המשפט והצדדים, אלא לאחר בקשה שהגישו העותרים, חודשים ארוכים לאחר הגשת העתירות. מצופה היה שחוות הדעת תצורף כבר בתחילה, עם הגשת תגובת משיבי הממשלה לעתירות.
שנית, אגב ההליך התברר, כי עבודות הבניה נעשו בסביבת בית ראש הממשלה ברעננה, מבלי שקדם להן הליך תכנוני כנדרש. משנה חומרה נמצא בכך שבדיון הראשון נטען על-ידי משיבי הממשלה, כי לעותרים ישנה אפשרות להשיג על עבודות הבנייה במסגרת ההליך התכנוני, למרות שבפועל כלל לא התקיים הליך שכזה.
שלישית, משיבי הממשלה טענו בתגובתם המקדמית, כי מעונו הרשמי של ראש הממשלה בירושלים זקוק לשיפוץ אבטחתי ותחזוקתי, שיימשך לפחות 6 חודשים. ואולם, הלכה למעשה, עד כה לא חלה כל התקדמות בעניין זה, בתירוצים מתירוצים שונים. משמעות הדבר היא, כי בשלב הנוכחי, ועד להסדרת העניין, לא ניתן לאפשר לראש הממשלה להתגורר במעונו הרשמי, אף אם רצונו בכך; מצב זה אינו ראוי ולא תקין. צוין אפוא, כי על המשיבים לתת דעתם על כך, ולהרתם לקידום פרויקט השיפוץ.
השופט
יוסף
אלרון עמד בחוות דעתו על מעמדן הרם וחשיבותן של זכות ההפגנה והזכות לחופש ביטוי, והדגיש כי משיבי הממשלה תמכו בהותרת מתווה ההפגנות אשר גובש על כנו, תוך שהבהירו, שככלל, המפגינים פועלים בהתאם למתווה שגובש.
עוד הוסיף, כי לא ניתן להימנע מלהתייחס לתמונה העגומה שהתגלתה ולמנהל הבלתי תקין בעליל שנחשף במסגרת הדיון בעתירות, במספר מישורים. תחילה, ביחס לכך שבשל "שגגה", כלשון משיבי הממשלה, רק בשלב מאוחר עד מאוד של הדיון בעתירות הובא לידיעת בית המשפט דבר קיומה של חוות דעתה של היועצת המשפטית למשרד ראש הממשלה מיום 30.6.2021. זאת, כאשר במוקד הדיון בעתירות עמדה שאלת היותו של בית ראש הממשלה ברעננה בית פרטי או מעון רשמי, על כל הנגזר מכך ביחס להיקף זכות ההפגנה ולאיזון הראוי שבינה לבין אינטרסים מתחרים.
השופט
אלרון ציין, כי לא מן הנמנע שאילו חוות הדעת האמורה הייתה מובאת לידיעת בית המשפט במועד הגשת העתירות או בסמוך לאחר מכן, תוצאת ההליכים הייתה שונה. "שגגה" זו אף הובילה לכך שהמדינה, בידה האחת, ביקשה כי בית המשפט ידחה חלק מטענות העותרים מאחר שעומד להם סעד חלופי בדמות הגשת התנגדויות לתכנית בהתאם לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965; אולם בידה האחרת, קידמה עבודות אלו ללא ההליך התכנוני הנדרש, באופן שבו נמנעה מבעלי עניין שונים האפשרות להגיש התנגדויות אלו טרם ביצוע העבודות. כך, שבעוד כל אזרח נדרש לדאוג להוצאתם של היתרי בניה בטרם ביצוען של עבודות המחייבות היתר, במקרה זה עבודות הבינוי לקראת סיומן, ואולם הליכי קבלת האישורים הנדרשים – עוד בחיתוליהם.
השופט אלרון הוסיף, שבכל הנוגע להתנהלות המדינה ביחס לעבודות הנדרשות בבית ראש הממשלה ברעננה ובמעון ראש הממשלה בירושלים, מתקבל רושם מטריד כי הדברים נעשים ללא יד מכוונת ותוך הגררות שאיננה ברורה. למעשה, למרות שהודגשה חשיבותן של העבודות הנדרשות במעון ראש הממשלה בירושלים, עד למועד הדיון האחרון בעתירות הן כלל לא החלו. תוצאת הדברים היא שהתנהלות המדינה, וגרירת הרגליים ביחס לביצוע העבודות הנדרשות במעון ראש הממשלה בירושלים, גרמה סבל רב לדיירים תמימים, ועל כך יש להצר.
השופט עופר גרוסקופף עמד על כך כי על פי הפסיקה מקום בו קיימת חלופה אפקטיבית, אין לאפשר הפגנה מול מעונו הפרטי של איש ציבור, אלא יש לאפשר את מימושה של הזכות להפגין במקום חלופי, קרוב ככל הניתן למעונו הפרטי של איש הציבור. ואולם, אין כל היגיון לאסור על הפגנה מול ביתו הפרטי של איש ציבור, על מנת לגונן על זכויותיו וזכויות בני משפחתו ושכניו הקרובים, אם כל תועלתו של האיסור היא הסטת אותה פגיעה ממש לעבר זכויות שכניו הרחוקים. דמם של אלה אינו סמוק מדמם של אלה, וכשם שאיש הציבור והקרובים אליו ראויים להגנה, כך גם ראוי להגנה כל אדם, יהא מרחק מגוריו מביתו של איש הציבור אשר יהא. לפיכך, מקום חלופי להפגנה יהא ראוי רק אם הפגיעה הנגרמת לתושבים השכנים ממימוש זכות ההפגנה בו פחותה משמעותית מהפגיעה הנגרמת מקיום ההפגנה מול בית נבחר הציבור. כגון שהמקום החלופי מצוי בסמיכות לשטח ציבורי החוצץ בינו לבין בתי המגורים, או כשהמרחק בין השטח החלופי לבין מגורי התושבים הוא משמעותי דיו על מנת לצמצם את הפגיעה, ולהביאה לגדר הנסבל.
עוד ציין השופט גרוסקופף כי יישום מבחני האיזון בעניין מעון ראש הממשלה ברעננה מעורר, לעת הזו, קושי ניכר, וזאת בשל ההתנגשות החזיתית המתקיימת בין חשיבותה של הזכות להפגין בקרבת המעון ברעננה, המשמש נכון להיום כמעונו היחיד של ראש הממשלה המכהן (ואף זוכה בעקבות זאת למימון מכספי ציבור), לבין זכותם לפרטיות ולאיכות חיים של ראש הממשלה, בני משפחתו, שכניו הקרובים ותושבי השכונות הסמוכות. בנסיבות שנוצרו, בהן המעון ברעננה משמש כ"מעון ראש הממשלה למעשה" או כ"מעון רשמי בלתי-רשמי", אין מנוס מלאפשר קיום של הפגנות במקומות שהוצעו במתווה המשטרה, ובהתאם לתנאים שנקבעו על ידה (בכפוף לשינויים שפורטו בחוות דעת השופט סולברג ). יחד עם זאת, ככל שמצב הדברים האמור יגיע לידי סיום, ושיפוץ המעון הרשמי בירושלים יסתיים, כך שיתאפשר קיום הפגנות אפקטיביות מולו, ניתן וראוי יהיה להחמיר את הדרישות המוצבות ביחס למקום החלופי המאושר להפגנות, באופן שיצמצם את הפגיעה הנגרמת לתושבי רעננה.