בג"ץ 5794/22דניאל זמטב נ. הוועדה לבחינת השעיית ראשי רשויות

1.

במוקד העתירה שלפניי החלטת משיבה 1, היא הוועדה לבחינת השעיית ראשי רשויות מקומיות בשל הגשת כתבי אישום, מכוח סעיף 19א לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975 (להלן בהתאמה: ההחלטה ; הוועדה ; החוק ), מיום 15.08.2022. בגדרה, נדחתה בקשת משיבה 2, היועצת המשפטית לממשלה, להארכת השעיית משיב 6, מר צביקה גנדלמן (להלן: גנדלמן ), מתפקידו כראש עיריית חדרה, היא משיבה 5 לעתירה, בהתאם לסמכותה לפי סעיף 19א(ה)(1) סיפא לחוק.

מעיון בעתירה ונספחיה עולה כי גנדלמן כיהן, החל מחודש אוקטובר 2013 כראש עיריית חדרה, ומכוח תפקידו הוא שימש גם כיושב-ראש הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בעיר. ביום 26.10.2021 הוגש נגדו כתב אישום שעניינו שחיתות שלטונית ופגיעה בטוהר המידות של השלטון המקומי, אשר מייחס לו עבירות של מרמה והפרת אמונים בשורה של החלטות בהן היה בניגוד עניינים חריף. וזאת על רקע קשר ש נִרְקָם , לכאורה, בינו ובין מר שמואל לוי, קבלן ויזם נדל"ן הפועל בעיר חדרה, אשר שימש, בין השנים 2013-2011 כחבר מועצת העיר, וכסגן ראש העירייה וממלא מקומו. וכן עבירות של ביצוע פעולות לגבי חומר ממוחשב, כדי להפיק מידע כוזב או פלט כוזב בקשר לטיפול בבקשת חופש מידע שהוגשה בעניינו; קבלת דבר במרמה; ושיבוש מהלכי משפט.

2.

בד בבד עם הגשת כתב האישום נגד גנדלמן, הגיש היועץ המשפטי לממשלה דאז בקשה מכוח החוק, לפיה התבקשה הוועדה לעשות שימוש בסמכותה ולהורות על השעייתו מתפקידו כראש עיריית חדרה, ולקבוע את התפקידים שיהיה רשאי למלא כחבר מועצה במשך תקופת השעייתו.

ביום 16.01.2022 ניתנה החלטתה הראשונה של הוועדה. בגדרה, לאחר בחינת האישומים שיוחסו לגנדלמן, ובשים לב להחלטת הפרקליטות להגיש כתב אישום "רק" בעבירת מרמה והפרת אמונים, חלף עבירת השוחד, שתחילה נחשד בה; מצאה הוועדה כי האיזון הנכון יהיה להורות על השעייתו "עד לסיום שנת המשפט הנוכחית, ביום 20 יולי 2022". עוד צוין בהחלטה כי נוכח "זניחת" החשדות בדבר שוחד, ובשים לב לחלוף הזמן, שבמהלכו לא הייתה כל מגבלה על סמכויותיו של גנדלמן, אין טעם מבורר להשעותו מתפקידיו ומפעילותו בוועדות הרשות המקומית. ואולם יצוין, כי על פי כתב העתירה, בהמשך נדרש לנקודה אחרונה זו המשנה ליועצת המשפטית לממשלה - אשר הבהיר כי הכהונה בתפקידים שנובעים, מניה וביה, מכוח כהונה כראש עיר, דוגמת תפקיד יושב-ראש הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, פוקעת בעת ההשעיה.

3.

בחלוף מספר חודשים, ולקראת תום תקופת ההשעיה פנתה היועצת המשפטית לממשלה לוועדה בשנית, בבקשה מושא ענייננו. על פי האמור בהחלטה, ביום 18.07.2022 התקיים דיון בבקשה לפני הוועדה, תוך שמיעת טיעונים מפורטים. לאחר מכן הוחלט על הארכת ההשעיה עד למתן החלטה לגופו של עניין.

כאמור, ביום 15.08.2022 ניתנה ההחלטה מושא העתירה, בגדרה נדחתה בקשת היועצת המשפטית לממשלה. בין היתר הוטעם כי כבר בהחלטה הראשונה, אשר אישרה השעיה לתקופה קצרה מהמבוקש, השתקפה עמדת הוועדה לפיה: "מידת חומרת העבירות המיוחסות [לגנדלמן] לא הצדיקה בעיניה השעיה מירבית [...] הרי שבכך הביעה הוועדה את דעתה שתקופת ההשעיה כפי שנקבעה משקפת את האיזון הנכון בין השיקולים השונים הרלוונטים. [...] אמנם הוועדה מוסמכת להורות על הארכת תקופת ההשעיה גם כאשר בהחלטתה המקורית הורתה על השעיה שקצרה מתקופת ההשעיה המירבית האפשרית; אלא שאנו סבורים כי במקרה כזה, כאשר תקופת ההשעיה הקצרה יחסית מגלמת בתוכה את הכרעת הוועדה באשר למידת החומרה של העבירות המיוחסות ל[גנדלמן], אין מקום למתן הארכה שהיא ארוכה יותר מתקופת ההשעיה המקורית . ובמקרה דנן, בהתחשב בכך שאין חולק בעובדה שההליך הפלילי יימשך לתוך שנת 2023, כמתואר לעיל, ברור כבר עתה כי מתן ארכה שתצומצם לשישה חודשים נוספים לכל היותר, אינו רלוונטי ולא יביא כל תועלת [...] במיוחד נאמרים הדברים בהתחשב בעובדה ששנת 2023 היא שנת בחירות מוניציפליות, כך ששיקול השמירה על זכותו של [גנדלמן] להיבחר וזכות הציבור לבחור בו אם כך רצון העם, ראוי להתייחסות עוד יותר מרכזית מאשר בהחלטת הוועדה המקורית. [...] ולסברתנו, בהעניקו לוועדה הסמכות למתן הארכה לא התכוון המחוקק לאפשר לוועדה במסגרת מתן הארכה להחמיר עם המשיב מעבר לרמת החומרה הגלומה בהחלטתה המקורית".

אחר דברים אלה, ועוד, נתנה הוועדה דעתה לבקשת היועצת המשפטית לממשלה לפיה אם לא תיעתר לבקשה להארכת השעיה, תינתן לה שהות לשם בחינת האפשרות להגיש "ערעור". בהתאם הוחלט לעכב, בשבעה ימים בלבד, את כניסת ההחלטה לתוקף.

4.

ביום 17.08.2022 עתרה היועצת המשפטית בבקשה נוספת למתן שהות, וזו אושרה בהחלטת הוועדה מיום 21.08.2022, עד ליום 06.09.2022. על-פי האמור בעתירה, עד למועד זה היועצת המשפטית לממשלה טרם הגישה עתירה בעניין. אולם מפאת חשיבותה הציבורית של הסוגיה, וסד הזמנים הדוחק, נטלו על עצמם העותרים תפקיד זה.

5.

לאחר שנתתי דעתי לעתירה ונימוקיה, וכן לבקשה למתן צו-ביניים וצו ארעי ונימוקיה, מצאתי להורות כדלהלן:

א.

ניתן בזאת צו ארעי המונע את כניסת החלטת הוועדה מיום 15.08.2022 לתוקף, וזאת עד להחלטה אחרת. קרי, ולמען הסר כל ספק, גנדלמן לא ישוב לתפקידו כראש עיריית חדרה, והשעייתו נותרת בעינה.

יובהר, כי בהחלטתי להורות כן, נתתי דעתי לכך שאין בהחזרתו של גנדלמן לכהונתו, משום יצירת מצב דברים בלתי הפיך העלול לסכל את הסעד המבוקש בעתירה (ראו בשינויים המחייבים, בין מינוי לכהונה מכוח בחירה ישירה, את שנקבע בבג"ץ 8173/21 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל , פסקאות 40-39 לפסק הדין של השופט א' שטיין (22.5.2022); ובבג"ץ 6369/14 ארגון עמק השווה נ' שרת התרבות והספורט (27.10.2014)). ברם, כלל וחריג לו.

נקודת המוצא להחלטתי נעוצה בדברי ההסבר להצעת תיקון מס' 30 לחוק, ערש היוולדו של סעיף 19א, ששם נכתב כך:

"מטרת החוק המוצע להסדיר בחקיקה את סוגיית כהונתם של ראשי רשויות מקומיות אשר הוגש נגדם כתב אישום. זאת, לאור פסק דינו של בית המשפט העליון בבג"צ 4921/13 אומ"ץ אזרחים למען מנהל תקין וצדק חברתי נ' ראש עיריית רמת השרון ואח' , שבו קבע בית המשפט כי המשך כהונתם של ראשי הרשויות המקומיות שעניינם נדון בעתירות אלה אינו עולה בקנה אחד עם עקרון השמירה על טוהר המידות ושלטון החוק, ומשום כך נפסק כי הם מועברים מכהונתם לאלתר.

בהתאם להסדר המוצע, במקרה שהוגש נגד ראש רשות מקומית (להלן - ראש רשות) כתב אישום אשר מפאת חומרת האישומים המפורטים בו אין הוא ראוי לכהן כראש רשות (להלן - כתב אישום חמור), תוסמך ועדה מיוחדת שתוקם לעניין זה להשעות את ראש הרשות מתפקידו בהתאם לכללים ולהליכים שמוצע לקבוע בהצעת חוק זו. זאת, להבדיל מהעברתו מכהונתו כפי שהדברים התחייבו על פי המצב המשפטי הקיים בהתאם לפסיקתו של בית המשפט העליון דלעיל. השעיה, להבדיל מהעברה מכהונה, מהווה פעולת הרחקה זמנית הניתנת לשינוי אם יחול שינוי נסיבות המצדיק זאת. ההסדר המוצע מגלם איזון בין האינטרס של שמירה על טוהר המידות בשירות הציבורי המקוים בכך שראש הרשות חדל מכהונתו, לבין שמירת האפשרות להשיב את ראש הרשות לכהונתו תוך מתן המשקל הראוי לזכות לבחור ולהיבחר, אם יחול שינוי נסיבות המצדיק זאת " (הצעת חוק הרשויות המקומיות (תיקון מס' 30) (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975, ה"ח 819).

סבורני, כי במצב דברים זה, בו מדובר בהשעיה לאור הגשת כתב אישום חמור, הגם שהוא חמור פחות מהחשדות הראשוניים, בתחום השחיתות השלטונית מחד גיסא; ו"החזרה לכהונה" לאותה עמדת כוח מושא האישומים מאידך גיסא, ובשים לב לכך שרבים מעדי התביעה, עובדי עירייה הם - נקודת האיזון משתנה ומטה את הכף באופן ברור לשמירה על האינטרס הציבורי בביעור השחיתות השלטונית שלגביה נכתב היטב כך:

"5. מדוע המאבק בשחיתות השלטונית כה חשוב? מדוע מרבים לעסוק - בזירה המשפטית כמו גם בזירה הציבורית - בתופעות השחיתות? מדוע תופעות שחיתות ציבורית מעוררות לרוב תגובה ציבורית חריפה? ומדוע מייחסים לכך חשיבות כה רבה?

התשובה טמונה בכך שההשלכות של תופעת השחיתות במערכות השלטון, חורגות הרבה מעבר להיבט הצר של מעשה עברייני הפוגע בקרבן עבירה מוגדר. בניגוד לעבירות "רגילות", קורבנותיה של השחיתות שלטונית הם הציבור כולו. השחיתות השלטונית מהווה איום אסטרטגי על החברה. לשחיתות השלטונית יש השלכות שליליות רחבות ועמוקות - חברתיות, פוליטיות, מוסריות, כלכליות ואחרות - להן פוטנציאל ממשי לפגיעה גם בחוסן הלאומי של המדינה. כישלון במאבק בתופעה זו עלול להביא להתפרקות חברתית ולקריסה כלכלית. אין זה המקום והזמן לפרוש יריעה רחבה של סוגיה זו, והיא אכן רחבה מאוד, ואסתפק בכמה הערות קצרות על מקצת ההיבטים שנזכרו לעיל.

[...] נוכח זאת קיים אינטרס ציבורי חיוני למאבק ללא פשרות בשחיתות השלטונית, בו לבתי המשפט תפקיד חשוב ומרכזי, וזאת על ידי ענישה הולמת ומסר צלול, ברור וחד משמעי, כי "אין אנשים שהם מעל החוק", וכי עבירות השחיתות ייתקלו בענישה מחמירה ומרתיעה " (רע"פ 3292/15 לחיאני נ' מדינת ישראל , פסקאות 8-5 לחוות דעתו של השופט מ' מזוז (17.11.2015)).

אשר על כן, ובשים לב לסוג העבירות, אופן ביצוען והימשכותן דומה, על פניו ולכאורה בלבד, כי על-פי המפורט בכתב האישום, גנדלמן כשל במילוי תפקידו הציבורי. זאת ועוד, בשים לב להשלכותיה החריפות של השחיתות השלטונית על הציבור בכללותו; למול הנזק היחסי לגנדלמן, אם בכלל, משימור המצב הקיים לפיו הוא מושעה מתפקידו מזה 8 חודשים; ולאור החשיבות הרבה במתן אפשרות ליועצת המשפטית לממשלה להביא עמדתה, בכובעה כמייצגת האינטרס הציבורי; ומבלי שנעלמה מעיני העובדה כי מדובר בהסדר משפטי המכוון כלפי מי שעודנה נתונה להם חזקת החפות; ניתן בזאת צו ארעי כמבוקש.

ב.

העתירה תועבר לדיון לפני הרכב לא יאוחר מסוף חודש אוקטובר 2022, בהתאם לאילוצי יומן בית המשפט. המשיבים יגישו תגובה מקדמית לעתירה לא יאוחר מ-10 ימים עובר למועד הדיון שייקבע.