בג"ץ 7131/96עבאס פאדל מרעי נ. חוסין סלימאן

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

ע"א 7131/96

בפני: כבוד נשיא א' ברק

כבוד השופט י' זמיר

כבוד השופטת ד' דורנר

המערער : עבאס פאדל מרעי

נגד

המשיבים : 1. חוסין סלימאן

2.המועצה המקומית משהד

3. ראסם מרעי

ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי

בנצרת מיום 3.10.96 בתיק 550/93

שניתן על ידי כבוד השופט אברהם אסא

תאריך הישיבה: י"ח באדר ב' תשנ"ז (27.3.97)

בשם המערער: עו"ד משה עמאר

בשם המשיבים : עו"ד אבי גולדהמר

פ ס ק - ד י ן

השופט י' זמיר:

1.המערער נבחר ביום 2.11.1993 כחבר המועצה המקומית בכפר משהד. אולם, לא חלפו ימים רבים, וראש המועצה המקומית הודיע למערער כי הוא פסול מלכהן כחבר המועצה המקומית בשל ניגוד עניינים. המערער, שביקש להעביר את רוע הגזירה, הגיש לצורך זה תביעה בבית המשפט המחוזי בנצרת. אך בית המשפט המחוזי דחה את התביעה. עכשיו טוען המערער בפנינו כי בית המשפט המחוזי טעה בדין. ומה קובע הדין לעניין זה?

2.הדין לעניין זה נקבע בסעיף 101 לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א1950-. סעיף זה מפרט רשימה של עילות פסלות, ובהן פסלות בשל ניגוד עניינים. וכך הוא אומר:

"ואלה פסולים לכהן כחברי מועצה נבחרת:

...

(4) עובד המדינה במשכורת, שעבודתו קשורה בענייני המינהל המחוזי או השלטון המקומי, או שעבודתו עלולה להביא לידי סתירה או אי-התאמה בין תפקידיו בשירות המדינה ובין תפקידיו כחבר המועצה;

(5) עובד במשכורת באותה מועצה;

(6) עובד במשכורת בכל רשות מקומית אחרת, שעבודתו עלולה להביא לידי סתירה או אי-התאמה בין תפקידיו בשירות הרשות המקומית ובין תפקידיו כחבר המועצה;

...".

3.המערער נפסל לכהן כחבר המועצה המקומית משהד, מכוח סעיף 101(5), בשל היותו "עובד במשכורת באותה מועצה". העובדות הצריכות לעניין, כפי שנקבעו על ידי בית המשפט המחוזי, הן אלה: המערער עבד כמורה לביולוגיה בבית ספר תיכון, אשר הוקם, הוחזק ונוהל על ידי איגוד ערים משהד-ריינה, לפי צו איגוד ערים משהד-ריינה (חינוך על יסודי), התשמ"ב1981-. האם די בכך כדי לפסול את המערער לפי סעיף 101(5)?

4.המערער טוען, קודם כל, כי אין ניגוד עניינים, ואף לא חשש לניגוד עניינים, בין תפקידו כמורה לביולוגיה לבין תפקידו כחבר המועצה המקומית.

אולם אין צורך להוכיח ניגוד עניינים או, ליתר דיוק, אפשרות ממשית של ניגוד עניינים, אלא אם הפסול נובע מסעיף 101(4) או מסעיף 101(6). לפי פיסקאות אלה, אין אדם פסול לכהונה במועצה מקומית רק בשל כך שהוא עובד המדינה במשכורת או עובד במשכורת ברשות מקומית אחרת. כך, למשל, לגבי מורה שכל משכורתו באה לו מן המדינה או מרשות מקומית אחרת, להבדיל מן הרשות המקומית בה הוא מכהן כחבר המועצה. לגבי מורה כזה יש להוכיח, לפי סעיף 101(4) או (6), כי עבודתו "עלולה להביא לידי סתירה או אי-התאמה" עם התפקיד של חבר המועצה המקומית. ראו, לדוגמה, בג"צ 214/79 עבדלאחי נ' יושב-ראש המועצה המקומית טירה , פ"ד לד(1) 431. לעומת זאת, לפי סעיף 101(5), אדם פסול לכהן כחבר המועצה המקומית אם הוא "עובד במשכורת באותה מועצה", ללא צורך להוכיח כי עבודה זאת עלולה להביא לידי סתירה או אי-התאמה עם תפקידו כחבר המועצה המקומית. הסעיף מניח, כחזקה שאינה ניתנת לסתירה, כי במצב זה קיימת סתירה או אי-התאמה כזאת: לא רק אפשרות ממשית של סתירה או אי-התאמה, אלא סתירה ואי-התאמה ממש.

ויש טעם טוב לחזקה זאת. שהרי חבר המועצה המקומית נמצא בעמדה של ביקורת על עובדי המועצה, ומעמדה זאת יש בידו להשפיע, במישרין או בעקיפין, בכוונה ואף ללא כוונה, על גורלם של עובדי המועצה. מכאן, שאם חבר המועצה הוא גם עובד המועצה, יש בידו להשפיע על תנאי העבודה שלו עצמו, על המעמד של הממונים עליו, ובאופן כללי על המצב ביחידה בה הוא עובד. זהו מצב מובהק של ניגוד עניינים: המבוקר הוא גם המבקר, והוא מבקר לא רק של עצמו כעובד, אלא גם של הממונים עליו בעבודה, כגון, של מנהל בית הספר בו הוא עובד כמורה. השוו בג"צ 531/79 סיעת "הליכוד" בעירית פתח-תקוה נ' מועצת עיריית פתח-תקוה , פ"ד לד(2) 566.

אכן, חבר המועצה שהוא גם עובד המועצה נמצא במצב של כפילות שיש בה סתירה פנימית: ברגל אחת הוא עובד וברגל השניה הוא מעביד, הוא כפוף וממונה גם יחד, והכל באותו גוף עצמו. אין זה רק מצב מובהק של ניגוד עניינים, אלא גם מצב קיצוני של ניגוד עניינים, תדיר ונמשך. לכן, אי-אפשר לקבל את ההצעה של המערער, כי כל אימת שבמועצה המקומית יעלה עניין הנוגע לבית הספר בו הוא עובד, הוא יימנע מן ההשתתפות בדיון ובהחלטה. אכן, הדין מכיר מצבים של פסול חלקי מעין זה. כך, למשל, סעיף 103 לצו המועצות המקומיות (א) קובע כי חבר מועצה שיש לו חלק או טובת הנאה בחוזה או בעסק שנעשה עם המועצה, לא ישתתף בדיון או בהחלטה על אותו חוזה או עסק. אך ניגוד עניינים קיצוני, הטמון במצב של עובד שהוא גם מעביד, גורר תוצאה קיצונית, כלומר, פסלות מלאה. ראו בג"צ 140/79 מגד, מרכז איזורי אבן שמואל נ' מושקוביץ, ראש המועצה האיזורית שפיר , פ"ד לג(3) 53. ראו גם, באופן כללי, ט' שפניץ וו' לוסטהויז, "ניגוד עניינים בשירות הציבורי", ספר אורי ידין (תש"ן), כרך ב', 315.

לפיכך, כאמור בסעיף 101(5), אם המערער הינו "עובד במשכורת באותה מועצה", ואפילו הוא רק מורה בבית ספר של המועצה, די בכך כדי לפסול אותו לכהונה כחבר במועצה זאת.

5.אולם, מוסיף המערער וטוען, אין הוא "עובד במשכורת באותה מועצה". הכיצד? בית הספר התיכון, בו המערער עובד כמורה, שייך לאיגוד ערים משהד-ריינה, ולא למועצה המקומית משהד. אכן, כטענת המערער, איגוד ערים משהד-ריינה הוא תאגיד בפני עצמו, מכוח חוק איגודי ערים, התשט"ו1955-. לפי חוק זה, איגוד ערים ומועצה מקומית שבתחום האיגוד הם שני תאגידים נפרדים ושונים זה מזה. הווי אומר, המערער הינו עובד של איגוד הערים, הבעלים של בית הספר, ואינו עובד של המועצה המקומית, בה הוא חבר.

התשובה לטענה זאת ניתנה כבר לפני שלושים שנה בבג"צ 353/66 יוסף לוי נ' ראש המועצה המקומית באר יעקב , פ"ד כא(1) 449. שם נדונה השאלה אם אדם פסול לכהן כחבר מועצה מקומית, מכוח סעיף 101(5), בשל כך שהוא עובד של המועצה הדתית שבתחום אותה מועצה מקומית. מועצה דתית היא תאגיד נפרד מן המועצה המקומית. אף-על-פי כן, פסק בית המשפט, עובד של המועצה הדתית נחשב, לצורך סעיף 101(5), עובד של המועצה המקומית. לצורך זה די בכך שהמועצה המקומית נושאת בחלק נכבד של תקציב המועצה הדתית ותקציב המועצה הדתית טעון אישור המועצה המקומית. וכך אמר השופט ברנזון (בעמ' 452, 453):

"אי השתייכותו של האדם לסגל הפקידים המתמנים על-ידי מועצת העיריה אינה מונעת לראותו כעובד העיריה. לצורך הענין הנדון לא חייב להיות יחס רגיל של עובד ומעביד ומספיק שהוא עושה בשירות העיריה.

...

בהחליטנו כך, אנו רק עושים לפי מיטב הבנתנו את רצון המחוקק אשר, כפי שהוסבר לא אחת על ידי בית משפט זה, ביקש למנוע בעל דין, שיש לו נגיעה אישית, מלהיות גם דיין לעצמו".

עם זאת, השופט ברנזון נזהר שלא לפסול לכהונה במועצה המקומית כל אדם העובד בכל מוסד הנתמך על ידי אותה מועצה מקומית. לכן, הוא שם סייג להלכה, לאמור ( שם , 453):

"איננו אומרים שכל ממלא תפקיד במשכורת במוסד נתמך או מקבל הקצבה מהמועצה נופל בגדרו של סעיף 101(5) לצו. כדי שזה יהיה כך חייבים להתקיים התנאים הבאים:

(1) המוסד הוא מוסד של המועצה המקומית, או שהוא לפחות גוף משותף לה ולגורם שלטוני אחר, או שהמועצה המקומית משתתפת במינויו.

(2) המועצה המקומית מכסה את תקציב ההוצאה של אותו מוסד או גוף, או לפחות חלק ממנו.

(3) משכורתו של חבר המועצה הממלא תפקיד באותו מוסד או גוף באה לו, בשלמותה או בחלקה, מתוך כספים המוקצבים לו על-ידי המועצה המקומית."

במקרה שלפנינו, כפי שבית המשפט המחוזי קבע, התקיימו כל התנאים האלה. בית הספר התיכון, בו המערער עבד כמורה, הוא מוסד משותף למועצה המקומית משהד ולמועצה המקומית ריינה; המועצה המקומית משהד משתתפת במימון בית הספר; בפועל משכורתו של המערער משתלמת על ידי שתי המועצות המקומיות, קרי, משהד וריינה. לפיכך בדין נפסק כי המערער נחשב עובד במשכורת של המועצה המקומית משהד, לצורך סעיף 101(5), ומכוח סעיף זה הוא נפסל לכהונה במועצה המקומית משהד.

6.טענה אחרונה בפי המערער היא, שהפסלות שלו לכהונה כחבר במועצה, בשל היותו עובד במשכורת באותה מועצה, חלפה ואיננה, כיוון שהוא התפטר מעבודתו כמורה בבית הספר ביום 31.3.1995. שאלה היא אם המערער התפטר או פוטר, ובית המשפט המחוזי אף הטיל ספק בשאלה אם הפיטורין תפסו, אך עובדה היא שבפועל המערער הפסיק לעבוד כמורה (וכפי שנמסר לנו, הפסיק לעבוד בכלל) באותו מועד. כיוון שכך, טוען המערער, מאותו מועד אין הוא נמצא במצב של פסלות. זאת ועוד. הפסלות חלפה לפני שניתן פסק הדין בבית המשפט המחוזי. לכן, לדעתו, טעה בית המשפט המחוזי כאשר פסק כי המערער פסול לכהונה במועד בו ניתן פסק הדין, כלומר, באוקטובר 1996.

טענה זאת בטעות יסודה. בית המשפט המחוזי אינו אמור לבדוק אם חבר המועצה פסול לכהונה במועד בו ניתן פסק הדין. מועד זה אפשר שיהיה זמן רב לאחר הבחירות למועצה המקומית. הנה, לדוגמה, המקרה שלפנינו: פסק הדין של בית המשפט המחוזי, הקובע את פסלות המערער, ניתן כשלוש שנים לאחר שהמערער נבחר למועצה המקומית. אילו, כטענת המערער, המועד הקובע היה יום פסק הדין, היתה הדרך נפתחת בפני עובד המועצה המקומית, כמו המערער, להמשיך לאורך זמן במצב של ניגוד עניינים. עובד המועצה, שנבחר לכהן כחבר במועצה, יוכל למלא את שני התפקידים כל זמן שהדיון המשפטי נמשך, להתפטר מעבודתו במועצה ממש לפני שבית המשפט נותן את פסק הדין, ואחר כך להמשיך בכהונה כחבר המועצה עד תום הקדנציה. ברור כי מצב כזה אינו מתיישב עם תכלית החקיקה: הכוונה של סעיף 101(5) היא למנוע או, לפחות, לקצר ככל שניתן את הזמן בו קיים ניגוד עניינים.

מהו, אם כן, הדין לעניין זה?

בדרך כלל, עובד במשכורת במועצה המקומית רשאי להשתתף בבחירות למועצה המקומית, להוציא עובדים בתפקידים מסויימים. בין היתר, מורה, כמו המערער, רשאי להשתתף בבחירות. ראו חוק הרשויות המקומיות (הגבלת הזכות להיבחר), התשכ"ד1964-. אולם, אם עובד במשכורת במועצה המקומית נבחר למועצה המקומית, או אז נוצרה, לפי סעיף 101(5), הפסלות לכהונה. האם הפסלות נכנסת לתוקף באופן מיידי?

התשובה שלילית. שהרי אחרת אין משמעות להבחנה בין כשרות להיבחר לבין כשרות לכהן. כפי שאמר השופט קיסטר בבג"צ 170/67 דוד דבי נ' יו"ר המועצה המקומית מבשרת ציון , פ"ד כא(2) 431, 435:

"מה יעשה, אם כן, אדם כגון עובד מועצה מקומית מסוג אלה הזכאים להיבחר אולם פסולים לכהן, ואשר נבחר לחבר מועצה וברצונו לשאת בכהונה זאת?

ההגיון מחייב כי תהיה לו שעת כושר להתפטר ממשרתו בשכר, כדי שיוכל לכהן כדין בתפקידו, שאם לא תאמר כן אין כל משמעות להבחנה האמורה... מסתבר כי על אדם כזה הרוצה לכהן כחבר מועצה, להתפטר מוקדם ככל האפשר, כדי להימנע מהגיע למצב של התנגשות בין תפקידו הציבורי ובין עבודתו... ."

וכי יש מועד קצוב להתפטרות? דומה כי עד כה לא השיב בית המשפט על השאלה. אולם התשובה עולה מצו המועצות המקומיות (א). לפי סעיף 105(א) לצו, אם נראה לראש המועצה המקומית כי חבר המועצה פסול לכהונה, ישלח לו הודעה בדבר התפנות מקומו במועצה, ויציין את הסיבה לכך. סעיף 105(ג) מוסיף לאמור:

"כתום שלושים יום מיום שנשלחה אליו הודעה כאמור בסעיף-קטן (א) או (בב), יחדל חבר המועצה לכהן כחבר המועצה, זולת אם תוך הזמן האמור -

(1) הגיש אותו חבר המועצה בקשה לבית משפט מוסמך לביטול ההודעה, ובמקרה זה לא יחדל לכהן כאמור עד שבית המשפט החליט אחרת;"

משמע, ההודעה על הפסלות לכהונה נכנסת לתוקף כתום שלושים יום מיום שנשלחה. עד אז רשאי חבר המועצה להתפטר מעבודתו במועצה, ואם עשה כן, תיעלם עילת הפסלות לפני שנכנסה לתוקף. אולם, אם לא התפטר, הוא חדל לכהן כחבר המועצה בתום שלושים הימים.

כך יהיה, אלא אם חבר המועצה הגיש, תוך שלושים הימים, בקשה לבית המשפט המוסמך, הלא הוא בית המשפט המחוזי, לביטול ההודעה. אם הוגשה בקשה כזאת, ימשיך חבר המועצה בכהונה, עד שבית המשפט יחליט בבקשה.

7.בית המשפט המחוזי, שהתבקש על ידי חבר המועצה לבטל הודעת פסלות, אינו בודק את הפסלות אלא את ההודעה, כלומר, אם ההודעה נשלחה כדין שעה שנשלחה. אם מתברר כי ההודעה נשלחה כדין, המסקנה היא שההודעה נכנסה לתוקף, לפי הצו, כתום שלושים יום מיום שנשלחה. אם חבר המועצה התפטר מן העבודה במועצה לאחר מכן, הוא אחר את המועד, וההתפטרות אינה מועילה לסלק את הפסלות, שכבר נכנסה לתוקף. במקרה כזה, בית המשפט, אם הוא דוחה את הבקשה לביטול ההודעה, מאשר כי חבר המועצה היה פסול לכהונה כתום שלושים יום מיום שנשלחה ההודעה. רא בג"צ 214/79 עבדלאחי נ' יושב ראש המועצה המקומית טירה , פ"ד לד(ו) 431, 435. עם זאת, כדי למנוע שיבושים בעבודת המועצה, בא סעיף 107 לאותו צו וקובע כי, על אף הפסלות, רואים את מעשיו של חבר המועצה בתפקידו כחבר המועצה, עד שבית המשפט הכריע בבקשה, כאילו נעשו על ידי חבר מועצה שכיהן כדין.

8.המסקנה היא, כי הודעת הפסלות שנשלחה למערער על ידי ראש המועצה המקומית סמוך לאחר הבחירות, נשלחה כדין, והתפטרות המערער מעבודתו כמורה בבית הספר, כשנה וחצי לאחר מכן, לא היה בה כדי לסלק את הפסלות.

9.לבסוף יש להעיר כי הדין, המאפשר לחבר המועצה שקיבל הודעת פסלות להמשיך בכהונה עד להחלטה של בית המשפט, מחייב את בית המשפט להקדים את הדיון בבקשה של חבר המועצה לבטל את ההודעה, כדי לקצר ככל שניתן את התקופה בה חבר המועצה מכהן במצב של ניגוד עניינים. שהרי אין זה רצוי כי עובד המועצה יוכל לשמש גם חבר במועצה במשך תקופה ממושכת עד להחלטה של בית המשפט.

הערעור נדחה.

המערער ישלם את הוצאות המשפט למועצה המקומית משהד בסך 3,000 ש"ח.

ש ו פ ט

הנשיא א' ברק :

אני מסכים.

ה נ ש י א

השופטת ד' דורנר :

אני מסכימה.

ש ו פ ט ת

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' זמיר.