בג"ץ 7262/02 עירית הרצליה נ. מינהל מקרקעי ישראל

1.זו בקשה לצו ביניים שהוגשה על-ידי העותרים, המבקשים להורות למשיבים 1 ו-2 להימנע מלאשר את בקשת המשיבה 4 מיום 12.4.01 להעברת זכויות חכירה במקרקעין (גוש 6669 חלקה 623) (להלן -"המקרקעין") למשיבה 5, ולהימנע מלהחיל את החלטה 1062 מיום 27.7.05 שניתנה על-ידי משיבה 2 על בקשת משיבה 4.

2.המקרקעין מוחכרים על-ידי מינהל מקרקעי ישראל למשיבה 4, היא הסתדרות העובדים (להלן - "חב' העובדים") למטרה של מועדון הסתדרות וספריה. בפועל, פועל במקום מזה עשרות שנים מועדון גימלאים. המועדון מופעל על-ידי העותרת, עירית הרצליה.

3.זכויות השימוש בנכס מוענקות לחב' העובדים כבת-רשות. ביום 8.11.99, לאחר עריכת "מעין מיכרז" נחתם חוזה בין חב' העובדים לבין משיבה 5, שהיא חברה פרטית הפועלת למטרות רווח, לפיו זכויות החכירה במקרקעין תועברנה מחב' העובדים למשיבה זו. במסגרת ההסכם, מתכוונת משיבה 5 לפנות את מועדון הגימלאים ולהקים במקום מרפאה או בית רופאים. בעקבות הסכם זה בקשה חב' העובדים את אישור המינהל להעברת הזכויות על-פי הסכם החכירה. העיריה מתנגדת להעברת הזכויות בשל התנגדות עקרונית להעברת נכסים המיועדים למטרות ציבוריות לידי גופים פרטיים. על רקע זה, הוגשה העתירה, שמטרתה לעצור את אישור העברת הזכויות מחב' העובדים לגורם פרטי. בעוד העתירה תלויה ועומדת, הקפיא המינהל את הטיפול בבקשות אישור להעברת זכויות חכירה, כדי לאפשר לו להעריך מחדש את המדיניות הראויה בנושא זה.

4.על-פי הודעת המדינה, ביום 4.9.05 נתקבלה החלטה מס' 1062 במועצת מקרקעי ישראל העוסקת בסוגיית העברת זכויות ושינוי יעוד או ניצול נכסים שהוחכרו למטרות ציבוריות ללא מכרז. ההחלטה אושרה על-ידי שר האוצר. החלטה זו קובעת, בין היתר, כי לרשות המקומית תעמוד זכות סירוב ראשונה לרכישת הזכויות בנכס למשך 90 יום, ובתמורה שתיקבע על-ידי שמאי בהתאם לייעוד הציבורי של הנכס. אם הרשות לא תביע ענין בנכס, יהא החוכר רשאי להעביר את זכויותיו בנכס לצד שלישי, ובלבד שהרוכש ימשיך לממש את המטרה הציבורית שלשמה הוקצה הנכס בחוזה החכירה וישולמו דמי הסכמה. כן מאפשרת ההחלטה לחוכר לשנות ייעוד, שימוש, או ניצול של הקרקע בהיקף מסוים, ובכפוף למספר תנאים נוספים. כן כוללת ההחלטה הוראת מעבר לפיה חוזה להעברת זכויות שנחתם עד למועד הקובע, הוא יום ה-1.1.02, יאושר על-ידי המינהל, ובלבד שעד ליום 1.1.05 פורסם דבר התכנית ברשומות, ובכפוף לתנאים נוספים.

בעקבות החלטה 1062, פנו העותרים בבקשה לצו ביניים אשר ימנע את החלת הוראת המעבר על ההסכם בין המשיבות 4 ו-5 עד להכרעה בעתירה. הם אינם תוקפים את תוכנה העיקרי של החלטה 1062 אלא חולקים כיום על הוראת המעבר, שאת תוכנה הם תוקפים בטענות שונות, ובהן כי היא לוקה בחוסר סבירות קיצוני, שרירות, וחוסר מידתיות. הם טוענים כי הוראת המעבר אינה מותירה כל שיקול דעת בידי המינהל, אלא קובעת באורח גורף כי כל העסקות שנחתמו לפני המועד הקובע תאושרנה בלא קשר לנסיבותיהן המיוחדות. בנסיבות מקרה זה הם טוענים כי משמעות החלתה של הוראת המעבר היא פגיעה בציבור הגימלאים, שתיגרם בעקבות העברת הזכויות בין המשיבות 4 ו-5, ויצירת עובדות בלתי הפיכות בשטח, בטרם יהיה סיפק בידי בית משפט זה להכריע בעתירה גופה.

5.המדינה מותירה את ההחלטה בענין צו הביניים לשיקול דעת בית המשפט נוכח הפגיעה האפשרית בגימלאים הנהנים משירות המועדון באם לא יינתן צו כזה. עם זאת, היא מציינת כי יש לתת משקל לאינטרס ההסתמכות שקם למשיבה 5 כרוכשת על-פי ההסכם שנערך קודם לקבלת ההחלטה 1062. כן נטען על ידה שגם אילו היה מדובר בעסקה שנערכה לאחר המועד הקובע, ניתן היה לשנות את ייעוד המקרקעין ממועדון למרפאה כנגד תשלום דמי היתר, ולטענתה, בנסיבות הענין קם למשיבה 5 אינטרס הסתמכות הראוי להגנה.

6.משיבה 4 ומשיבה 5 מתנגדות לצו הביניים. הן טוענות כי עיכוב אישורה של העיסקה מסב להן נזק ופגיעה. משיבה 5 טוענת כי התקשרה בהסכם בתום-לב ובתמורה מלאה, ועד כה לא ניתן לה ליהנות מקניינה, וכי אין בכוונתה לפגוע במועדון הגימלאים או לבקש את שינוי ייעוד החכירה. כן הועלתה על ידן טענת שיהוי.

7.בגדר השיקולים למתן צו ביניים יש לבחון, כמקובל, את סיכויי העתירה, ואת מאזן הנוחות בין הצדדים.

דומה, כי עיקר המחלוקת בין הצדדים מתמקד בשלב זה בהוראת המעבר שבהחלטה 1062, ובשאלת האופן בו יופעל שיקול דעת הפרטני של המינהל ביחס להעברת זכויות משיבה 4 למשיבה 5. הטענות לענין תנאיה של הוראת המעבר דרך כלל, ולענין תחולתה על הענין הפרטני הנוגע להעברת הזכויות נשוא ענייננו מעלות שאלות הטעונות בירור וליבון במסגרת העתירה גופה. לאור זאת, ראוי למנוע ביצוע מהלכים בלתי הפיכים בשטח, כדי לאפשר בחינת טענות העתירה בלא שתייתר כולה, או חלקה.

שנית, אף שנראה כי עשויה להיגרם פגיעה לצדדים לעיסקה מהשהיית ביצועו של ההסכם ביניהם, נראה כי מאזן הנוחות נוטה לכיוונה של העותרת במקרה זה. שהרי העדר מתן סעד זמני כלשהו עשוי לאפשר את פינוייו של מועדון הגימלאים באם תאושר העיסקה על-ידי המינהל, וזאת כדי לקדם תכניות אחרות שבאמתחתה של משיבה 5. אפשרות שינוי המציאות בשטח, כאמור, כרוכה בקושי בהחזרת מצב לקדמותו. לאור זאת, גם מהיבט זה נוטה המאזן לטובתה של העותרת בנסיבות מקרה זה.

8.מהטעמים האמורים בהצטברותם, ראוי ליתן סעד ביניים אשר יאפשר דיון והכרעה בעתירה בטרם יחול שינוי במצב הקיים, שיקשה להחזירו לקדמותו. עם זאת, יש להבהיר את גדרו של צו הביניים כפי שיובהר להלן, ועל רקע הטעמים הבאים:

המינהל טרם דן וטרם קבע עמדה באשר לעיסקה הנדונה על רקע הוראת המעבר הכלולה בהחלטה 1062. החלת הוראת המעבר על עיסקה זו דורשת עמידה בתנאים מסוימים שהמינהל טרם גיבש עמדה לגבי חלותה עליה. יתר על כן, גם אם תאושר עיסקת העברת הזכויות, לא ידוע בשלב זה האם משמעות הדבר היא הפסקת פעילות מועדון הגימלאים, שכן כל שינוי במטרת החכירה מחייב אישור מינהל, ובקשה כזו טרם הוגשה להחלטת המינהל. גם אם בסופו של יום ינתן אישור כזה, אין לדעת מתי יכנס לתוקפו ומה יהיו תנאיו. מכאן, שהחשש, עליו מצביעים העותרים, מפני יצירת שינויים בלתי הפיכים במבנה, וסגירתו המיידית של המועדון, הוא מוקדם בשלב זה.

יש להוסיף, כי החלטות המינהל בעניינים הקשורים בהסכם העברת הזכויות נשוא ענייננו עשויות להתקבל בתוך זמן קצר, ובטרם ההכרעה בעתירה גופה, שהדיון בה נקבע לחודש יולי 2006.

9.לאור האמור, אני מחליטה על מתן צו ביניים שתוכנו הוא כי בשלב זה לא תיעשה כל פעולה בשטח המקרקעין המשנה את המצב הקיים נכון לעת זו, ובכלל זה שינוי במבנה או בשימוש הנוכחי שנעשה בו כמועדון גימלאים. צו זה יעמוד בתוקפו עד להכרעה בעתירה או עד להחלטה אחרת של בית משפט זה.

אין בצו זה כדי למנוע מהמינהל לדון ולהחליט בבקשת המשיבה 4 לאשר את עיסקת העברת זכויות החכירה, או בכל ענין אחר הנוגע לכך, וכל זאת בכפוף לצו הביניים במשמעות האמורה לעיל.