בבית המשפט העליון
בג"ץ 7664/06
בפני:
כבוד הנשיאה ד' ביניש
כבוד השופט א' רובינשטיין
כבוד השופטת ד' ברלינר
העותרים:
1. ע.נ אתמר
2. נחמיה עזרא
3. א.שילץ בע"מ
4. חגי קירשנבום
5. רון בן שחר
6. רחמים סעדון
7.אליעזר גרינבום
נ
ג
ד
המשיבים:
1. משרד החקלאות
2. שר החקלאות
3.מנהל השרות להסגר צמחים
עתירה למתן צו על תנאי ולצו ביניים
תאריכי הדיון: כ"ט באלול התשס"ו (22.9.06)
ד' בתשרי התשס"ז (26.9.06)
בשם העותרים: עו"ד ז' דסברג
בשם המשיבים: עו"ד ה' רייכמן
פסק דין
השופט א' רובינשטיין
רקע
א.העותרים, חברות ופרטים העוסקים בייבוא לולבים, קיבלו מהמשיבים רשיונות ליבוא לולבים ממצרים לקראת חג הסוכות תשס"ז. הרשיונות, שהוצאו מכוח תקנה 3 לתקנות הגנת הצומח (יבוא צמחים), תשל"א - 1970 כללו שלושה תנאים: צירוף תעודות בריאות ( Phytosanitary Certificate ); הצהרה על גבי התעודה כי מוצא הלולבים מאל עריש; ואיוד הלולבים מייד עם הגעתם לישראל באמצעות Methyl Bromide
להדברת מחלות אפשריות. בהסתמך על הרשיונות פעלו העותרים לרכישת כשבע מאות אלף לולבים, שנועדו לשימוש בישראל וליצוא לקהילות יהודיות בחו"ל. ביום 10.9.06 הועברו על ידי חלק מהעותרים כ - 95,000 לולבים, בהתאם לתנאי הרשיון. ביום 17.9.06 העבירו העותרים למעבר ניצנה כ - 140,000 לולבים. לסחורה צורפו תעודות מצריות, והסחורה עברה איוד כנדרש. לאחר ששילמו העותרים את הוצאות המעבר, ובכלל זאת מכס ואגרות, קיבל נציג העותרים במעבר הגבול הוראה מטעם המשיב 3 לפיה אין לשחרר את הסחורה, ומכאן העתירה שבפנינו.
ב.העותרים טוענים כי עמדו בכל דרישות הרשיון, ומסיבה זו אין, ולא היתה, סיבה חוקית למניעת הייבוא. עוד טוענים העותרים כי קיים חשש שביסוד ההחלטה עומדים שיקולים זרים, שעיקרם קשרים בין גורמי משרד החקלאות ליבואן מתחרה. לחלופין נטען כי ניתן לבצע בדיקות מעבדה ואיוד באופן שיבטיח את הגנת הצומח בישראל. מנגד טוענים המשיבים כי מרבית מצרים נגועה בפטרייה מסוג פוזריום ( Fusarium ) המחוללת מחלה המכונה באיוד ( Bayoud ); המדובר במחלת הסגר שאינה מצויה בישראל, ושחדירתה לארץ עלולה לחולל מגפה שתסכן את כלל אוכלוסיית הדקלים בישראל; זאת בנוסף למחלות נוספות. נטען כי האזור היחיד במצרים שאינו נגוע במחלה הוא אזור אל-עריש, ומסיבה זו הותנה הרשיון בהצגת תעודה רשמית כי מקור הלולבים באזור זה. נטען כי בעקבות מידע שהגיע למשרד החקלאות התברר שמושל סיני אסר על קטיף לולבים באזור אל-עריש, ולפיכך ברור כי מקור הלולבים באזורים אחרים במצרים, העלולים להיות נגועים בפטרייה האמורה. המשיב 3 - לאחר שהמידע הגיע אליו מעו"ד עקיבא רוזנר המייצג כנראה גורם מתחרה - פנה ישירות לרשויות המצריות, ובהן למנהל שרות ההסגר במצרים, ואלה אישרו כי הקטיף בתחומי צפון סיני אסור, וממילא כי לא ניתנו תעודות בריאות ללולבים שנקטפו באזור זה. במכתב מיום 18.9.06 (מש/4) הודיע מנהל שירות ההסגר המצרי כי:
"Any consignment of palm fronds exported from Egypt to Israel means that this consignment may originate from any place in Egypt except the north Sinai Governorate according to the Governor Decree that prohibits exporting fronds from this Governorate for two years (2005 & 2006)".
בנסיבות אלה, כך טוענים המשיבים, קיים חשש משמעותי שהלולבים יהיו נגועים בפטרייה האמורה, ומסיבה זו יש לאסור את הכנסתם לישראל. עוד נטען כי הצעת העותרים לבדיקה מדגמית של הלולבים או של איוד באופן המבטיח את השמדת הפטרייה אינה ריאלית בנסיבות, ואינה מבטיחה הגנה מלאה מפני חדירת הפטרייה לישראל (כך בהתבסס על חוות דעת של מומחי משרד החקלאות, מש/5 לתגובת המשיבים).
ג.ביום 20.9.06 קבעה השופטת ארבל כי העתירה תידון בפני הרכב, לא יאוחר מיום 28.9.06. ביום 21.9.06 הגישו העותרים "בקשה דחופה ביותר" להתיר את הכנסת הלולבים לישראל לצורך אחסונם בקירור, וכן עתרו להקדמת הדיון - זאת שכן יש לשווק את הלולבים לפני חג הסוכות (החל השנה ביום 7.10.06). בעקבות הבקשה התקיים דיון ביום 22.9.06 (בהרכב השופטים גרוניס, ארבל והחתום מטה); בסופו הסכימו הצדדים בשיג ושיח עם בית המשפט, וכך הוחלט, כי הלולבים יאוחסנו במכולות קירור שיובאו על ידי העותרים למסוף ניצנה, כי יילקחו מהלולבים דגימות מעבדה, וכן כי הצדדים יוועדו בנסיון להגיע להסדר מוסכם. באותו יום עידכנו העותרים כי ביום 20.9.06 החרימו המשיבים את הלולבים שכבר הוכנסו לישראל, וביקשו צו ארעי שיאסור על המשיבים לאסוף ולהשמיד את הלולבים. ביום 26.9.06, לאחר שהצדדים מסרו כי לא הגיעו להסכם, התקיים דיון המשך, בפני ההרכב הנוכחי. לקראת הדיון עידכנו המשיבים כי אכן התקיימה פגישה בין הצדדים, אך גם לאחריה לא מצאו המשיבים לנכון לשנות מעמדתם. דווח כי נעשתה פניה נוספת לגורמים הרלבנטיים במצרים, בה התבקשה התייחסות לתעודות המצריות שהציגו העותרים (תגובה לפניה לא הגיעה עד לדיון ההמשך). עוד נטען כי אין אפשרות לבדוק את הימצאות הפטרייה בפרק הזמן הקצר שלפני חג הסוכות, וכי הסיכון שבחדירת המחלה לישראל מחייב הקפדה מחמירה על איכות הבדיקות. מנגד עלה מדברי העותרים, אם כי בחצי פה, כי הלולבים נקטפו באזור אל-עריש על אף האיסור; ואף הוגשו כתבי אישום במצרים בקשר לכך. עוד העלו העותרים טענות בדבר שיקולים זרים של המשיבים. בסוף הדיון התבקשה תגובת המשיבים למסמך שהגישו העותרים והכולל עניין אחרון זה. בתגובה מיום 27.9.06 נשלל מכל וכל קשר כאמור, מה גם שדבר האיסור לקטיף לולבים אושר על-ידי השלטונות המצרים במגעים עם לשכת שר החקלאות של ישראל, וכי לולבים של יבואן מתחרה ספציפי נתפסו והושמדו (בשונה מלולבים שהוכנסו על-ידי העותרים שרובם לא נתפסו כנמסר).
דיון
ד.לאחר העיון בעתירה, בתגובה ובהשלמות שהוגשו, חוששני כי אין בידינו להיעתר לעתירה. סעיף 2 לחוק הגנת הצומח, תשט"ז - 1956 מסמיך את שר החקלאות להתקין תקנות המגבילות או מסדירות "את יבואם ואת יצואם של צמחים, של מוצרי צמחים...". מכוח סעיף זה הותקנו תקנות הגנת הצומח (יבוא צמחים), תשל"א - 1970, בהן נקבע "לא ייבא אדם צמח ... או דבר המפורט בתוספת השניה אלא אם נתקיימו בהם כל אלה: (1) המנהל נתן רשיון בכתב ליבואם והיבואן מילא אחר כל תנאי הרשיון. (2) הוצאה להם תעודת בריאות בהתאם לתנאי הרשיון..." (תקנה 3). בהמשך נקבע "מצא מפקח שבמשלוח שבדק לא נתקיימו הוראות תקנות אלה או נראה לו שהמשלוח אינו חפשי מנגעים, רשאי הוא, על חשבון היבואן ועל אחריותו, לעשות אחד מאלה: (1) להשמיד את המשלוח..." (תקנה 14).
ה.במקרה שלפנינו קיבלו העותרים רשיונות יבוא, המותנים במספר תנאים. העותרים אינם חולקים כי תנאים אלה נקבעו בסמכות, ונועדו להגן על אוכלוסיית הדקלים בישראל מפני מחלה הקיימת במצרים. טענת העותרים היא כי מאחר שהומצאו תעודות מצריות כדין, היה על המשיבים לכבדן. בסוגיה זו אין מקום להתערב בשיקול דעתם של המשיבים. אכן, בעקבות מכתבו של עו"ד רוזנר מיום 15.9.06 (נספח מש/1 לתגובת המשיבים) התעורר אצל המשיבים חשד כי הלולבים לא נקטפו באזור אל-עריש, ולפיכך שקיים פגם בתעודות הבריאות המצריות. אמנם במכתב ציין עו"ד רוזנר כי פנה טלפונית לרשויות במצרים, והם אישרו באזניו כי לא התקיים קטיף לולבים באזור אל-עריש, אך המשיבים לא הסתפקו בנתונים אלה, ופנו ישירות לגורמים המצריים הרלבנטיים - שחזרו על טענתם האמורה. הדעת נותנת כי עו"ד רוזנר מייצג מתחרה, אך בירור נוסף שנערך מול השגרירות הישראלית העלה כי גם בשנה שעברה הוטל איסור כאמור על קטיף לולבים בצפון סיני, ונדרשה התערבות דיפלומטית שהביאה להסכמה מצרית ליבוא מספר מוגבל של לולבים. דומני כי בנסיבות אין החלטת המשיבים, כטענת העותרים, "שרירותית" - והיא מיוסדת על ראיות מינהליות מספקות.
ו."הרשות המינהלית צריכה לאסוף את הנתונים הנדרשים לקבלת ההחלטה. לצורך זה עליה לפעול באופן סביר, לפי מהות הסמכות, מיהות הרשות ונסיבות המקרה" (בג"צ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת , פ"ד מח(5) 412, 423 - השופט זמיר), עליה "לעשות את מיטבה, באופן סביר, בהתאם לנושא העומד למחלוקת ולחשיבותו, כדי שיבואו בפניה כל הראיות החשובות לעניין" (בג"צ 3379/03 אביבה מוסטקי נ' פרקליטות המדינה , פ"ד נח(3) 865, 889 - המשנה לנשיא אור; להלן פרשת מוסטקי ). במקרה שלפנינו הנתונים הרלבנטיים, ובכלל זאת פשרן של התעודות שצורפו למשלוח, מצויים בידי מדינה זרה, ולא בידי המשיבים. הגורמים הרשמיים במצרים טענו כי לא ייתכן שמקור הלולבים באזור אל-עריש. בהינתן תשתית עובדתית זו, שאמנם אינה מושלמת אך היא הנתונה בנסיבות, גם אם ישנה מעין טענה שהלולבים נקטפו חרף האיסור, אין מקום לחייב את המשיבים, האמונים על מלאכתם, לקבל זאת כתורה מסיני, תרתי משמע. היה על המשיבים לאזן בין האינטרסים הכלכליים של העותרים לבין ההגנה על הצומח בישראל. הלכה היא כי "כגודל הזכות העלולה להיפגע, כן גודלה ועוצמתה של הראיה הנדרשת" ( פרשת מוסטקי , 889), ולאידך "כגודל הסכנה הצפויה לערך יסוד או לאינטרס ציבורי, כך צריכה להיות גם עוצמת ההגנה על אותו ערך או אינטרס" (בג"צ 7157/95 נאוה ארד נ' יושב ראש הכנסת , פ"ד נ(1) 573, 607 - הנשיא ברק). האינטרס הכלכלי אינו מבוטל (העותרים נדרשו בדבריהם גם לכלל צרכיו של הציבור בלולבים, אך עניין זה אינו אחריותם שלהם); אולם בפרשת דרכים זו נתנו המשיבים בכורה לסכנה הצפויה, וזו מלאכתם ושליחותם, ועל כן אין לבוא עמם בטרוניה.
ז.בידוע, "המבחן הוא, אם כל החומר הרלוואנטי יש בו כדי להביא את הרשות המינהלית, שעה שהיא פועלת כרשות מינהלית סבירה, לידי קביעתו של המימצא, אותו קבעה הלכה למעשה. אם התשובה על שאלה זו היא בחיוב, לא יתערב בית המשפט, חרף העובדה שהוא עצמו היה מגיע למימצא אחר" (בג"צ 297/82 עזרא ברגר נ' שר הפנים , פ"ד לז(3) 29, 37 - השופט כתארו אז, ברק; ראו גם בג"צ 5636/01 אורי בקמן נ' שר העבודה והרווחה , פ"ד נח(5) 890 - השופט לוי). "ככלל, אין בית-המשפט נוטה להיכנס בנעלי הרשות ולהחליט במקומה לגוף העניין" (בג"צ 5931/04 חגי מזורסקי נ' מדינת ישראל - משרד החינוך , פ"ד נט(3) 769, 783 - המשנה לנשיא מצא). בנסיבות סבורני, לאחר הדיונים והעיון בחומר, כי לא ניתן לומר, למצער, כי החלטת המשיבים אינה סבירה, או שאינה מיוסדת על ראיות מינהליות מספקות, ומסיבה זו סבורני כי אין מקום להתערב בהחלטתם. עיינו בחומר המדעי שהוצג, בכללו חומר בלתי תלוי, ואין חולק כי הסכנה מפני הפטרייה ממשית, והחשד להימצאה במצרים נתמך בנתונים בינלאומיים. לא למותר לציין כי סמכות המשיבים לפי תקנה 14 רחבה, והיא קיימת גם אם עמדו העותרים בתנאי הרשיון:
"מצא מפקח שבמשלוח שבדק לא נתקיימו הוראות תקנות אלה או נראה לו שהמשלוח אינו חפשי מנגעים, רשאי הוא, על חשבון היבואן ועל אחריותו, לעשות אחד מאלה: (1) להשמיד את המשלוח..." (ההדגשה הוספה - א"ר).
ח.משהגענו למסקנה זו לא מצאנו מקום להתערב בשיקולים המקצועיים של המשיבים בדבר האפשרות לבדוק את משלוחי הלולבים, או בדבר האפשרות לאייד את המשלוחים באופן שיסיר כל חשש להתפשטות המחלה. נטען בפנינו מטעמם, כי בדיקה יסודית נמשכת ימים ארוכים, וכי איוד המשלוחים באופן שיבטיח את השמדת הפטרייה יביא להרס הלולבים (זאת בניגוד להדברת קרקע, שם מינון החומר ככל הנראה נמוך יותר). לשאלותינו נטען כי ישנה הבחנה בהקשרים אלה בין הנעשה בישראל לחלק מן המדינות האחרות, נוכח התנאים הספציפיים השוררים כאן.
ט.לא מצאנו מקום לטענות העותרים בדבר שיקולים זרים העומדים ביסוד החלטותיהם של המשיבים. גם המשיבים יוצאים מן ההנחה, כי עו"ד רוזנר פנה לרשויות לעניין הספק לגבי מקור הלולבים בשליחות גורם מעוניין ( "I approach you on behalf of an unnamed client of mine" - מכתב עו"ד רוזנר למשיב 3, נספח מש/1 לתגובת המשיבים). מכתב זה מעורר על פניו חשד כי לא הגנת הצומח עמדה לנגד עיני הפונה כי אם אינטרסים כלכליים. העותרים רמזו לקשר בין יבואן מתחרה ועו"ד רוזנר למשיב 3. ברם, מהודעת המשיבים עולה כי גם הלולבים שייבא אותו יבואן מתחרה הושמדו, וכי אין ממש בטענות לגבי קנוניה. חומר הראיות המינהלי שגובש לצורך קבלת ההחלטה נאסף ונבחן באופן עצמאי, וממילא נושא המקור שהסב את תשומת לב הרשויות לסוגיה הוא משני. ראוי לנהוג זהירות בהטלת דופי בזולת, ובכלל זה בעובדי ציבור שכל שיש להם הוא שמם הטוב. ולבסוף, העותרים העלו ספקות בדבר סמכות המשיבים לגבות אגרה בעבור יבוא הלולבים, המשיבים מסרו כי הטענה תיבדק לגופה (סעיף 27 לתגובת המשיבים מיום 22.9.06), ולפיכך אין מקום להתערבותנו בעניין.
י.המשיבים עידכנו כי הם פעלו, וממשיכים לפעול, במספר ערוצים להבטחת אספקתו של מלאי לולבים כנדרש לקראת חג הסוכות הקרב, נושא שעל חשיבותו אין חולק. לתגובת המשיבים צורף עותק מפניית שר החקלאות למקבילו המצרי (מכתב מיום 20.9.06, מש/7 לתגובת המשיבים), ונמסר כי אושר לאחרונה יבוא לולבים מירדן. בטוחני כי המשיבים יעשו כמיטב יכולתם לקדם יוזמות נוספות, כך שלא יווצר מחסור בלולבים לקראת החג הקרב ובא. במבט צופה פני עתיד, כדי שתקלות מעין אלה הקשורות למצרים לא יארעו עוד בשנה הבאה, יתנו המשיבים דעתם הן לצורך במקורות אספקה מגוונים, והן בהבהרה בעוד מועד של המצב באשר ליבוא ממצרים, שלא היה נהיר כדבעי השתא. בכפוף לאמור, איננו נעתרים לעתירה. העותרים ישאו בהוצאות המשיבים בסך 10,000 ש"ח .
ש ו פ ט
הנשיאה ד' ביניש
אני מסכימה.
ה נ ש י א ה
השופטת ד' ברלינר
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' רובינשטיין.
ניתן היום ו' בתשרי תשס"ו
(28.9.06).
ה נ ש י א ה ש
ו פ ט ש ו פ ט ת