בג"ץ 9202/08 ח"כ לימור לבנת נ. ראש הממשלה

הנשיאה ד' ביניש:

האם ראש ממשלת ישראל וממשלת ישראל רשאים לנהל משא ומתן מדיני עם סוריה ועם הרשות הפלסטינית, ובמיוחד בנוגע לרמת הגולן ולירושלים, משעה שראש הממשלה התפטר מתפקידו והממשלה הפכה לממשלת מעבר. זו השאלה המתעוררת בעתירה שלפנינו.

1.

ביום 21.9.08 הגיש המשיב 1 (להלן: ראש הממשלה ) את התפטרותו לנשיא המדינה. בהתאם להוראת סעיף 19 לחוק יסוד: הממשלה התפטרות ראש הממשלה כמוה כהתפטרות הממשלה, ולפיכך הפכה הממשלה ל"ממשלת מעבר", המכהנת מכוח עקרון היסוד החוקתי של רציפות הממשלה, הקבוע בסעיף 30(ב) לחוק יסוד: הממשלה. בעקבות הודעת נשיא המדינה ליושבת-ראש הכנסת ביום 27.10.08, לפיה אין הוא רואה אפשרות להקמת ממשלה בכנסת הנוכחית, נקבע מועד הבחירות לכנסת השמונה-עשרה ליום 10.2.09. לאחר שממשלת ישראל הנוכחית הפכה לממשלת מעבר הודיע ראש הממשלה כי בכוונתו להמשיך ולנהל משא ומתן מדיני בין ישראל לבין סוריה והרשות הפלסטינית.

2.

העותרת בעתירה שלפנינו, חברת הכנסת לימור לבנת, טוענת כי יש להורות לראש הממשלה ולממשלה להפסיק לאלתר את ניהול המגעים המדיניים עם סוריה ועם הרשות הפלסטינית (בין במישרין ובין בעקיפין) למעט בעניינים דחופים וחיוניים, וזאת עד לכינון ממשלה שתיהנה מאמון הכנסת. בפרט טוענת העותרת כי על ראש הממשלה והממשלה להימנע מלנהל מגעים מדיניים בנוגע לירושלים ולרמת הגולן עד לכינונה של ממשלה חדשה. העותרת מבססת את טענותיה על האיפוק והריסון המתחייבים ממעמדה של ממשלת ישראל בעת הזו כממשלת מעבר. לטענתה, גם אם לא יניב המשא ומתן הסכם, הרי לעצם ניהול המשא ומתן המדיני חשיבות רבה, שכן העמדות שיוצגו בו עלולות לכבול את ידיהן של ממשלות עתידיות בישראל. בדיון שנערך בעתירה לא חלקו הצדדים כי ההלכה המנחה בעניין שלפנינו נקבעה בעניין שנדון בבג"ץ 5167/00 וייס נ' ראש הממשלה של מדינת ישראל , פ"ד נה(2) 455 (2001) (להלן: פרשת וייס ), שאף בו נדונה הסוגיה של ניהול משא ומתן מדיני על ידי ממשלת מעבר לאחר התפטרות ראש הממשלה. כל אחד מהצדדים ביקש להסתמך על אותה הלכה. עם זאת, בא-כוחה המלומד של העותרת, עו"ד ד' שמרון, ביקש לאבחן את העניין שלפנינו מ פרשת וייס . בהקשר זה ציין עו"ד שמרון כי בעוד ש ב פרשת וייס היה מדובר בהתפטרות של ראש הממשלה שהובילה לבחירות חדשות לראשות הממשלה בלבד, שבהן ראש הממשלה שהתפטר העמיד את עצמו לבחירה מחדש; הרי במקרה שלפנינו מדובר בהתפטרות של ראש ממשלה, שאינו מעמיד עצמו לבחירה מחודשת שהתפטרותו מלווה בהתפזרות של הכנסת לקראת בחירות כלליות חדשות, ומכאן שתוקף פעילותו בתקופה זו חלש יותר מאשר ב פרשת וייס . עוד מפנה בא-כוח העותרת לדברים שאמר ראש הממשלה בנאומו במליאת הכנסת ביום 10.11.08 המצביעים, כך נטען, על כוונתו של ראש הממשלה "לסנדל" ממשלות עתידיות, על מנת שלא יוכלו להתחמק מהסכם בעתיד.

3.

המשיבים טוענים כי אין עילה להתערבות שיפוטית בניהול המגעים המדיניים על ידי ראש הממשלה. לטענתם, מההלכה שנקבעה ב פרשת וייס

עולה כי אין מגבלות פורמאליות או נוהג חוקתי המבחינים בין היקף סמכויותיה של ממשלת "מעבר" לבין אלה של ממשלה "רגילה". ההבדל שקיים בין שני המצבים הוא בכך שמתחם הסבירות של ממשלת מעבר הוא צר יותר מזה של ממשלה "רגילה". כאשר עסקינן בניהול משא ומתן מדיני, כך ממשיכים המשיבים וטוענים, מדובר בנושא פוליטי ומדיני מובהק, שההכרעה בו צריכה להיעשות בכנסת ולא על ידי בית המשפט. בנוסף מדגישים המשיבים את החשיבות שיש לטענתם להמשך ההידברות המדינית עם סוריה ועם הרשות הפלסטינית, וטוענים כי הפסקת ההדברות עלולה לפגוע במצבה המדיני של ישראל.

4.

אכן צדקו הצדדים לפנינו בעמדתם כי ההלכה המנחה באשר לסוגיה המתעוררת שבפנינו נקבעה ב פרשת וייס . בפסק הדין שניתן ב פרשת וייס נקבע כי בהעדר מגבלות פורמאליות או נוהג חוקתי רלוונטי היקף סמכויותיהם של ראש הממשלה שהתפטר ושל שרי הממשלה היוצאת אינו שונה מהיקף הסמכויות של ממשלה "רגילה" ובמילוי תפקידיהם הם אינם מוגבלים לביצוע פעולות שוטפות בלבד. אולם, כך נקבע ב פרשת וייס , קיים שוני בין ממשלת מעבר לממשלה המכהנת כרגיל ושוני זה נוגע לתחום פריסתו של מתחם הסבירות שבגדרו רשאית הממשלה לפעול. בהקשר זה נקבע ב פרשת וייס

כי:

"מיתחם הסבירות של ראש ממשלה שהתפטר ושל חברי ממשלתו צר ממיתחם הסבירות של ראש ממשלה ושל ממשלה המכהנים כרגיל. הטעם לכך הוא זה שעל ראש ממשלה זה ועל ממשלה יוצאת זו לקחת בחשבון את הנתון המיוחד - נתון שממשלה ברגיל אינה צריכה להתחשב בו - והם תכלית קיומה ומקור סמכותה. זאת ועוד: "מיתחם" הסבירות של ראש ממשלה וממשלה אלו משתנה ככל שמועד סיום כהונתו של ראש הממשלה הנבחר מתקרב והולך. על כן, "מיתחם" זה נעשה צר יותר - והצורך באיפוק ובריסון נדרש יותר - לאחר הבחירות, ובטרם יחל ראש הממשלה הנבחר בכהונתו, והכל כפוף לצרכי הציבור החיוניים" (ראו שם, בעמ' 470).

אכן, ממשלת מעבר ככל ממשלה נדרשת לפעול בסבירות ובמידתיות, אולם בקביעת מתחם הסבירות והמידתיות שבו רשאית ממשלת מעבר לפעול יש להתחשב בתכלית שמכוחה מכהנים ראש הממשלה וממשלת המעבר לאחר התפטרות ראש הממשלה. על תכלית זו עמד הנשיא א' ברק ב פרשת וייס :

"תכלית זו הינה כפולה: מחד גיסא, היא נועדה למנוע 'חלל' שלטוני ולהבטיח יציבות והמשכיות. מאידך גיסא, יש להתחשב במעמדו המיוחד של ראש הממשלה היוצא, אשר לכאורה עם התפטרותו היה תפקידו אמור להסתיים, אך הוא ממשיך להחזיק בו עד שייכנס לכהונתו ראש הממשלה שנבחר, וזאת מכוח הוראתו של חוק היסוד עצמו... על רקע תכלית כפולה זו מתבקשת המסקנה הבאה: ראש הממשלה שהתפטר והשרים של ממשלתו צריכים לפעול מתוך מודעות לתכלית האמורה. מצד אחד, עליהם לנהוג באיפוק הראוי למעמד של ממשלה יוצאת. מצד אחר, עליהם להבטיח יציבות והמשכיות. חובת האיפוק אינה קיימת מקום שקיים צורך ציבורי חיוני בעשייה. ברור מאליו כי מקום שצורך חיוני זה קיים, עליה לעשות להגשמתו, וזאת במידה הראויה. עניין לנו אפוא בגישה גמישה המאזנת בין איפוק לבין עשייה, על-פי נסיבות העניין ובהתחשב במציאות המשתנה. השאלה שעקרונות הסבירות והמידתיות מציבים אינה אם העשייה היא שוטפת או חריגה. השאלה הנכונה הינה אם באיזון הכולל - המתחשב במכלול הנסיבות - נדרשים איפוק או עשייה" ( שם , בעמ' 469).

עוד נקבע ב פרשת וייס , כי מתחם הסבירות שעומד לרשות הממשלה בתחום ניהול יחסי החוץ והביטחון – גם כאשר מדובר בממשלת מעבר – הוא רחב; ולפיכך ההתערבות השיפוטית בהחלטות בתחום זה, שמרכיביו הדומיננטיים הם פוליטיים, תיעשה רק במקרים חריגים. הביקורת על הכרעותיה של הממשלה היוצאת בתחום יחסי החוץ והביטחון צריכה, אפוא, ככלל להיעשות בכנסת ולא בבית המשפט (ראו פרשת וייס , בעמ' 473-471).

5.

לאחר שבחנו את טענות הצדדים איננו רואים לסטות במקרה שלפנינו מההלכה שנקבעה ב פרשת וייס . אכן, על ראש הממשלה שהתפטר ועל הממשלה היוצאת לנהוג באיפוק ובריסון המתחייבים ממעמדה של הממשלה כממשלת מעבר. הצורך באיפוק ובריסון מתעצם ככל שאנו קרבים למועד הבחירות לכנסת. זאת ועוד, בגדר מתחם הסבירות והמידתיות הנתונים לממשלה ולראש הממשלה עליהם להימנע ככל הניתן מקבלת החלטות בלתי הפיכות, שעלולות לכבול את ידיה של ממשלה עתידית כזו או אחרת שתחל לפעול לאחר הבחירות לכנסת השמונה-עשרה. אכן יש להתחשב, כפי שטוענת העותרת, גם בכך שבתחום המדיני אף לעצם ניהול משא ומתן עשויה להיות חשיבות בלתי מבוטלת. עם זאת, נוכח שיקול הדעת הרחב המסור לראש הממשלה ולממשלה בתחום ניהול יחסי החוץ של ישראל ונטייתו של בית משפט זה שלא להתערב בתחום זה אלא במקרים חריגים, איננו סבורים כי עלה בידי העותרת להצביע על עילה של ממש להתערבות שיפוטית, כדי למנוע את המשך ניהול המשא ומתן המדיני ככל שזה מתקיים. בהקשר זה יש להדגיש כי הובא בפנינו מכתבו מיום 20.11.08 של היועץ המדיני לראש הממשלה, מר שלום תורג'מן, שבו מסביר הוא את החשיבות הרבה שקיימת להערכתו בשימור ערוצי ההדברות מול סוריה והרשות הפלסטינית ואת הנזק שעלול להיגרם לישראל מהפסקת ההדברות בשני הערוצים, שלטענתו "תזיק ליחסים המדיניים של מדינת ישראל עם תורכיה ועשויה להביא לפגיעה בתדמיתה של מדינת ישראל בקרב מדינות הקהילה הבינ"ל". לבית משפט זה אין מטבע הדברים כלים להעריך את מידת החיוניות שבניהול המשא ומתן המדיני דווקא בעת הזו ואת הנזק שעלול, על-פי הנטען, להיגרם בזירה הבינלאומית, היה ויופסק ניהול המשא-ומתן. בנסיבות אלה ברי כי אין מקום לכך שבית המשפט יבחר בין דרכי המדיניות ושיקול הדעת לעניין זה מסור לממשלה הפועלת תחת פיקוח הכנסת (ראו, פרשת וייס , בעמ' 471 וההפניות שם). לא למותר לציין בהקשר זה כי מעבר לסמכות הפיקוח הכללית הנתונה לכנסת, הרי גם על פי חוק החלטות הממשלה בנוגע לשינוי במעמדן של רמת הגולן או של ירושלים מחייבות את אישור הכנסת ברוב חבריה וזאת בהתאם להוראות סעיף 2 לחוק סדרי השלטון והמשפט (ביטול החלת המשפט, השיפוט והמנהל), התשנ"ט-1999 וסעיפים 7-5 לחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל.

אשר על כן העתירה נדחית.

ה נ ש י א ה

השופטת מ' נאור:

אני מסכימה.

ש ו פ ט ת

השופטת ע' ארבל:

אני מסכימה.

ש ו פ ט ת

הוחלט כאמור בפסק-דינה של הנשיאה ד' ביניש.