בג"ץ 9614/03 אבני דרך בע"מ נ. שר האוצר

הנשיאה ד' ביניש:

האם המדינה נדרשת להשיב מקרקעין שזכויות השימוש והחזקה בהם הופקעו לפני למעלה מעשרים וחמש שנים ולא נעשה בהם עוד שימוש למטרה שלשמה הופקעו? זו השאלה המתעוררת בעתירה שלפנינו.

1.

העותרת היא חברה פרטית שבבעלותה מקרקעין בגודל של כ-1250 דונם בצפון הארץ בסמוך לכינרת. בשנת 1971 פרסם המשיב 1, בהתאם לסמכות הנתונה לו לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות ), הודעה על הפקעת מקרקעין בשטח כולל של כ-11,500 דונם, ובהם מקרקעי העותרת, לשם הקמת מתקן צבאי. מטרה זו מומשה באופן שבשטח ההפקעה הוקם מתקן צבאי. עם זאת, בשנת 1978 השיב משרד הביטחון כ-700 דונם משטח ההפקעה למשיב 3 (להלן: המינהל ), לאחר שהוחלט כי לא ייעשה שימוש בשטח זה. יצוין, כי ההפקעה המתוארת הייתה הפקעה של זכויות השימוש והחזקה במקרקעין למשך תשעים ושמונה שנים, ועל כן הבעלות במקרקעין נותרה של הבעלים המקוריים. העותרת רכשה את הבעלות במקרקעין רק בשנת 1995, בעת שהמצב היה כמתואר לעיל לאחר ההפקעה. בעתירה שלפנינו טוענת העותרת כי היא זכאית להשבתם של כ-630 דונם מתוך שטח המקרקעין שהופקעו, שבהם אין למערכת הביטחון צורך. בהקשר זה יוער, כי עוד בטרם בוצעה ההפקעה חכר משרד הביטחון מהבעלים הקודמים של המקרקעין כ-820 דונם מתוך השטח של כ-1250 דונם הנמצא כיום בבעלות העותרת וחלק ניכר מהשטח שהופקע חופף את השטח שהוחכר קודם לכן. אין חולק כי לבעלים הקודמים של המקרקעין ולעותרת לא שולמו פיצויים בגין ההפקעה, אם כי המדינה מציינת כי בעלים אחרים של חטיבת הקרקע שהופקעה קיבלו פיצויים. להבנת הרקע והמסגרת הנורמטיבית של המחלוקת נשוא העתירה חשוב לציין עוד, כי ביום 15.2.2010 פורסם ברשומות החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010 (להלן: התיקון לפקודת הקרקעות ), שנועד, בין היתר, לקבוע את התנאים להשבת מקרקעין שהופקעו לבעליהם בנסיבות בהן לא נעשה שימוש במקרקעין או שתם השימוש הציבורי בהם.

2.

לטענת העותרת השטחים בבעלותה שהופקעו ושהמדינה אינה עושה בהם שימוש לצרכי המתקן הביטחוני הוקצו על ידי המינהל כשטחי מרעה לקיבוץ לביא. העותרת טוענת כי משתם הצורך הציבורי במקרקעין שהופקעו קמה לה הזכות לקבל את המקרקעין בחזרה. העותרת מוסיפה כי המשיבים אישרו בעבר את השבת המקרקעין לידיה אולם התנו זאת במספר תנאים, שלטענת העותרת אינם חוקיים, ובהם הסכמת העותרת להתפשר ולא לתבוע את כספי הפיצויים המגיעים לה בגין ההפקעה. בהקשר זה טוענת העותרת כי נוכח המצגים שהציגו המשיבים בעד ביטול ההפקעה והשבת המקרקעין לידיה מנועים עתה המשיבים מלטעון כנגד השבת הזכויות. העותרת טוענת עוד כי עמדת המשיבים המסרבים להשיב לה את המקרקעין מנוגדת לעקרון הגינות המינהל ומבוססת על שיקולים בלתי הגיוניים ובלתי סבירים. בכל הנוגע להוראות התיקון לפקודת הקרקעות טוענת העותרת כי הוראות אלה אינן חלות לגביה, שכן עתירתה הוגשה בטרם נכנסו הוראות התיקון לתוקף. על כן, לטענתה, יש להכריע בעתירה דנן בהתעלם מהוראות התיקון. לחלופין מפנה העותרת להוראות מסוימות שנקבעו בתיקון לפקודת הקרקעות אשר לשיטתה מבססות את זכותה להשבת המקרקעין נשוא העתירה.

3.

המינהל משתית את טיעוניו על הוראת המעבר שנקבעה בסעיף 27(ב)(2) לתיקון לפקודת הקרקעות, לפיה כאשר ביום התחילה של התיקון חלפו עשרים וחמש שנים לפחות ממועד פרסום ההודעה לפי סעיף 7 לפקודת הקרקעות ביחס למקרקעין מסוימים, רשאי שר האוצר להשתמש במקרקעין לכל מטרה שהיא. לטענת המינהל הוראה זו חלה אף על המקרקעין נשוא העתירה שלפנינו, כיוון שההודעה לפי סעיף 7 לפקודת הקרקעות פורסמה לגביהם, כאמור, בשנת 1971. הוראה זו חלה, כך טוען המינהל, גם במקרה שבו לא מומש הצורך הציבורי שעמד ביסוד ההפקעה. המינהל מציין עוד כי הוא מוכן לשלם לעותרת פיצויי הפקעה, וכי כיום מתנהלת בבית המשפט המחוזי בנצרת תביעה בנוגע לגובה פיצויי ההפקעה. בכל הנוגע לטענות העותרת לפיהן המינהל הסכים בעבר לביטול ההפקעה, טוען המינהל כי היה נכון בשעתו לשקול את ביטול ההפקעה רק במסגרת הסדר כולל בגדרו תוסדר שאלת הפיצויים בגין ההפקעה ותינתן התחייבות להימנע מהגשת תביעות נוספות לרבות ירידת ערך. מכל מקום, כך ממשיכה באת-כוח המינהל וטוענת, משפורסם התיקון לפקודת הקרקעות שהביא לשינוי במצב המשפטי ונוכח הוראת המעבר הקבועה בו, הסירוב להשיב את המקרקעין לעותרת הוא חוקי וסביר.

4.

כאמור, שאלת זכותו של בעל מקרקעין להשבת מקרקעין שהופקעו ממנו על ידי המדינה, כאשר תם השימוש הציבורי במקרקעין, הוסדרה לאחרונה בחקיקת הכנסת במסגרת התיקון לפקודת הקרקעות. חקיקה זו באה לעולם בעקבות פסק דינו של בית משפט זה בבג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל , פ"ד נה(2) 625 (2001) (להלן: עניין קרסיק ), שבו קבע בית משפט זה את זכותו העקרונית של בעל מקרקעין שהופקעו להשבת המקרקעין, לאחר שתם השימוש הציבורי בהם. ברם, פרטי ההסדר המשפטי בעניין זה, ובכלל זה סוגיית תחולתה בזמן של ההלכה החדשה ואפשרות התיישנותה של הזכות להשבת המקרקעין נותרו במפורש להכרעת המחוקק (ראו עניין קרסיק , בעמ' 677-676; 694-692). בית משפט זה אף הורה על מחיקת העתירה בעניין קרסיק על בסיס התפיסה כי יש להמתין להשלמת הליך החקיקה (ראו בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 9.2.09)). ביום 15.2.2010 פורסם, כאמור, ברשומות התיקון לפקודת הקרקעות, שבגדרו אומצה רפורמה כוללת בשאלת זכויותיו הקנייניות של בעל המקרקעין לאחר ביצוע ההפקעה. במסגרת הרפורמה המתוארת, ובעקבות ההלכה שנקבעה בעניין קרסיק , נקבע בסעיפים 14 – 14ד לפקודת הקרקעות הסדר מפורט ומקיף בנוגע לתנאים שבהם תקום לבעל מקרקעין שהופקעו זכות להשבת המקרקעין או לרכישתם מחדש. ההסדר החדש מבטא את האיזון עליו עמד בית משפט בפסק הדין בעניין קרסיק בין זכות הקניין של בעל המקרקעין המופקעים, הנהנית ממעמד חוקתי, לבין האינטרס הציבורי שבא לידי ביטוי בפעולת ההפקעה ובייעוד המקרקעין המופקעים לצרכים ציבוריים שונים. ההסדר המתואר, שנקבע בתיקון לפקודת הקרקעות, מתייחס בין היתר לסוגיות שלא הוכרעו בעניין קרסיק , ובהן התחשבות בקבלת פיצוי בגין הפקעת המקרקעין, שינוי מטרת ההפקעה ומשך הזמן שלאחריו פוקעת זיקתו הקניינית של בעל המקרקעין המופקעים למקרקעיו.

5.

הסוגיה המתעוררת בעתירה שלפנינו נוגעת לתחולתן של הוראות ההסדר החדש שנקבע בתיקון לפקודת הקרקעות על הפקעות קודמות. עניין זה הוסדר בסעיף 27(ב)(2) לתיקון לפקודת הקרקעות הקובע כדלקמן:

" הוראות מעבר

27(ב). בקרקע כמפורט להלן, רשאי שר האוצר או שר התחבורה והבטיחות בדרכים, לפי העניין, להשתמש לכל מטרה שהיא, לרבות העברת הבעלות בה לאחר, בכפוף

להוראות כל דין, בלא תשלום פיצוי נוסף בשל כך... :

(2) קרקע שביום התחילה חלפו 25 שנים לפחות ממועד פרסום ההודעה לגביה לפי סעיף 7 לפקודה."

הוראה זו, שהיא הוראת המעבר, מוציאה, אפוא, מגדר תחולת ההסדר החדש, מקרקעין שהופקעו לפי פקודת הקרקעות לפני שנת 1985; כך שלגבי מקרקעין אלה אין, למעשה, תחולה להלכה שנקבעה בעניין קרסיק . במקרה שלפנינו אין חולק כי חלפו למעלה מעשרים וחמש שנים מאז פרסום ההודעה לפי סעיף 7 לפקודה בשנת 1971 ועד לכניסתו לתוקף של התיקון לפקודת הקרקעות בשנת 2010. על כן מהוראת סעיף 27(ב)(2) לתיקון לפקודת הקרקעות עולה, לכאורה, כי המינהל אינו נדרש להשיב את המקרקעין נשוא העתירה לעותרת. אולם, בדיון שנערך בפנינו טענה העותרת כי הוראת סעיף 27 הנ"ל אינה חלה בעניינה משום שהעתירה הוגשה בשנת 2003, זמן רב לפני חקיקת התיקון. כן טענה העותרת כי עניינו של סעיף 27 לתיקון לפקודת הקרקעות הוא בהפקעת זכות הבעלות ולא בהפקעת זכות החזקה והשימוש, כפי שנעשה בעניינה של העותרת. כפי שנבהיר להלן, לא ראינו יסוד לקבל איזו מטענותיה של העותרת בכל הנוגע לפרשנות סעיף 27 הנ"ל ותחולת הוראת המעבר לגביה.

6.

סעיף 27 לתיקון לפקודת הקרקעות נועד לקבוע הוראת מעבר המסדירה את אופן תחולת ההסדר החדש שנקבע בתיקון על מקרקעין שהופקעו לפי פקודת הקרקעות בטרם חקיקת התיקון. בכלל זה ביקש המחוקק להגדיר את היקף סמכויותיו של שר האוצר ביחס לאותם מקרקעין ואת האיזון בין האינטרס הציבורי בהפקעת המקרקעין לבין זכויותיו הקנייניות של בעל המקרקעין שהופקעו. משהתייחס המחוקק במפורש לשאלת תחולתו בזמן של התיקון לפקודת הקרקעות על מקרקעין שהופקעו לפני חקיקת התיקון, איני רואה כי יש יסוד לקבל את טענת העותרת, לפיה הוראות התיקון לפקודת הקרקעות אינן חלות לגביה כיוון שעתירתה הוגשה לפני חקיקת התיקון. היינו, משקבע המחוקק במפורש כי אם ביום תחילת החוק חלפו לפחות עשרים וחמש שנים ממועד פרסום ההודעה לפי סעיף 7 לפקודת הקרקעות רשאי שר האוצר להשתמש בקרקע לכל מטרה שהיא, ומשתנאי זה מתקיים בעניינה של העותרת, אין יסוד לטענת העותרת כי הוראה זו אינה חלה לגביה. בהקשר זה יש להתחשב אף בכך שהמקרקעין נשוא העתירה נרכשו על ידי העותרת כעשרים וחמש שנים לאחר ההפקעה. בנסיבות אלה אין לומר כי קם לעותרת אינטרס הסתמכות לגיטימי ביחס לקבלת זכויות החזקה והשימוש במקרקעין; לכל היותר אפשר שהייתה לעותרת ציפייה שכך יהיה על יסוד העובדה שבחלק מן המקרקעין שהופקעו לא מומשה מטרת ההפקעה, אולם בציפייה זאת אין די כדי לפטור אותה מתחולת ההוראה הקבועה בסעיף 27(ב)(2) לתיקון לפקודת הקרקעות. זאת ועוד, ובבחינת למעלה מן הדרוש, שאלה לעצמה היא האם בהתאם לדין שנהג במועד הגשת העתירה בשנת 2003 הייתה העותרת זכאית להשבת המקרקעין לאחר שתם השימוש הציבורי בהם. זאת, משום שהן שאלת תחולתה על ההלכה שנקבעה בעניין קרסיק על הפקעות קודמות והן שאלת ההתחשבות בחלוף הזמן מאז ביצוע ההפקעה נותרו באותו פסק דין, כאמור, במפורש להכרעת המחוקק (לעניין פרשנות סעיף 27 לתיקון פקודת הקרקעות, ראו גם ע"א 9631/05 ארד נ' מדינת ישראל (טרם פורסם, 16.12.2010)) .

7.

טענה נוספת של העותרת נוגעת לפרשנותו של סעיף 27(ב)(2) לתיקון לפקודת הקרקעות. על-פי הטענה שהעלתה העותרת יש לפרש את הוראת המעבר בסעיף 27(ב)(2) כך שהיא תחול אך על מקרים של הפקעת זכות הבעלות, אולם אין להחילה על הפקעת זכויות החזקה והשימוש במקרקעין, כפי שנעשה במקרה דנן. נראה שטענה פרשנית זו נסמכת על כך שסעיף 27 הנ"ל, שקובע מהן הנסיבות בהן יוכל לעשות שר האוצר שימוש בקרקע לכל מטרה שהיא, מציין את "העברת הבעלות לאחר" כאחד מהשימושים האפשריים בקרקע. אולם, מההתייחסות המפורשת לסמכותו של שר האוצר להעביר לאחר את הבעלות במקרקעין שהופקעו, אין ללמוד כי הוראת המעבר הקבועה בסעיף 27 חלה רק על מקרים בהם הזכות הקניינית שהופקעה היא זכות הבעלות במקרקעין. בהוראת סעיף 27(ב)(2) לתיקון לפקודת הקרקעות, הקובעת את הדרישה של חלוף עשרים וחמש שנים מאז מועד פרסום ההודעה לפי סעיף 7 לפקודת הקרקעות, אין כל הבחנה בין פרסום הודעה המתייחסת להפקעת זכות הבעלות לבין פרסום הודעה המתייחסת להפקעת זכויות אחרות. לפיכך, המסקנה המתבקשת היא כי אין בהוראת סעיף 27 לתיקון לפקודת הקרקעות עיגון לשוני מינימאלי להבחנה בין הפקעת זכות הבעלות לבין הפקעת זכויות קנייניות אחרות במקרקעין. תחולת הסעיף אינה מוגבלת, אפוא, למצבים בהם הופקעה דווקא זכות הבעלות במקרקעין. זאת ועוד, נראה שאף מבחינת תכליתו של הסעיף, שהיא בבירור קביעת המועד בו ניתקת זיקתו הקניינית של בעל הזכויות במקרקעין למקרקעין שזכויותיו בהם הופקעו, אין כל הצדקה להבחנה בין הפקעת זכות הבעלות לבין הפקעת זכויות קנייניות אחרות. בשני המצבים ביקש המחוקק לקבוע מועד שהחל ממנו תוכל המדינה לנהוג בזכויות הקנייניות שהופקעו על ידה כבשלה, בלא שתידרש להתחשב באינטרס של בעל הזכויות המקוריות במקרקעין או לשלם לו פיצוי נוסף. תכלית זו היא משמעותית נוכח הסתמכות המדינה משך שנים על המצב המשפטי שקדם להחלטה בעניין קרסיק . היא גם מבטאת את רצונו של המחוקק לאפשר למדינה להשתמש במקרקעין שהפקיעה באופן שיביא לניצול המיטבי של מקרקעין לצרכים ציבוריים שונים, שעשויים, כמובן, להשתנות מעת לעת. לא למותר לציין עוד, כי אפשר שלהבחנה בין הפקעת זכות הבעלות לבין הפקעת זכויות קנייניות אחרות עשויה להיות נפקות לעניין גובה הפיצוי הכספי לו זכאי בעל הזכויות שהופקעו; ואכן בעניינה של העותרת תלויה ועומדת תביעתה לקבלת פיצוי בגין הזכויות שהופקעו, שלגביה לא נביע, כמובן, כל עמדה. בשולי הדברים נוסיף כי שאלת חוקתיות ההוראות שנקבעו בתיקון לפקודת הקרקעות אינה עומדת בפנינו בעתירה זו ועל כן גם לגביה לא נביע כל עמדה.

8.

סיכומו של דבר, נוכח הוראתו המפורשת של סעיף 27(ב)(2) לתיקון לפקודת הקרקעות, שחל גם בעניינה של העותרת, אין העותרת זכאית להשבת זכויות החזקה והשימוש במקרקעין שהופקעו. עוד יצוין, כי נוכח השינוי שחל במצב המשפטי עם חקיקת התיקון לפקודת הקרקעות, אין פגם בכך שהמשיבים אינם רואים לשקול כיום את ביטול ההפקעה, בניגוד לעמדה שהוצגה על ידם בעבר במסגרת המגעים שנוהלו עם העותרת. כן נראה כי בהעדר זכות חוקית ברורה של העותרת להשבת הזכויות במקרקעין, לא היה פסול ברצונו של המינהל להגיע עימה להסדר כולל בנוגע לסוגית ההפקעה, ובכלל זה גם היה נתון למינהל שיקול דעת מסוים באשר לביטול ההפקעה, כל עוד לא הוקנו הזכויות במקרקעין לצד שלישי. עתה, משנחקק התיקון לפקודת הקרקעות ברי כי אין מוטלת על המינהל חובה חוקית להשבת המקרקעין לעותרת. עם זאת, נבהיר אין בהוראות התיקון לפקודת הקרקעות כדי למנוע מן המשיבים לבחון את ביטול הפקעת זכויות החזקה והשימוש במקרקעין מכוח שיקול הדעת הנתון להם בהתאם להוראות התיקון ונסיבות העניין.

אשר על כן, העתירה נדחית. העותרת תישא בשכר טרחת עורך דין בסך 20,000 ש"ח לטובת המשיבים.

ה נ ש י א ה

השופט י' דנציגר:

אני מסכים.

ש ו פ ט

השופט ח' מלצר:

אני מצרף את הסכמתי לתוצאה אליה הגיעה הנשיאה ד' ביניש , בסיומו של פסק דינה, ואולם הנני רואה לנכון להעיר שתי הערות:

(א)

נושא חוקתיותו

של חוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010 (להלן: התיקון ), בכלל, ושל הוראות המעבר שבו, בפרט – לא הונח בפנינו בגדרי עתירה זו, כפי שציינה הנשיאה, בפיסקה 7 סייפא לפסק דינה. פסק הדין ניתן פה, איפוא, בין היתר, על סמך ההנחה, כי התיקון הינו חוקתי, ואולם הנחה זו לא הועמדה במבחן, כאמור.

(ב)

אין אני נדרש לקושיה, שאף היא לא עלתה בפנינו, מהי נפקותה, אם בכלל, של העובדה, כי סעיף 27 לתיקון ל פקודת הקרקעות (שבגדרו מופעלות "הוראות המעבר" של התיקון) מוסר סמכות ל שר האוצר (או לשר התחבורה, שאיננו רלבנטי כאן) להשתמש במקרקעין לכל מטרה שהיא, בעוד שבפועל זכויות ההחזקה והשימוש במקרקעין, נשוא העתירה – הועברו כבר בשנת 1978 – ל מינהל

מקרקעי ישראל . לשיטתי לעובדה זו עשויה להיות משמעות וייתכן כי היא ראויה להבחן במסגרת שיקול הדעת הנתון למשיבים בדבר ביטול אפשרי של ההפקעה.

ש ו פ ט

הוחלט כאמור בפסק-דינה של הנשיאה ד' ביניש.