בג"ץ 9906/08 עופר מנירב רו"ח נ. שר המשפטים

א.

עניינה של העתירה, שהוגשה ב-25.11.08, בבקשת העותרים להורות על בטלותן של תקנות רואי החשבון (ניגוד עניינים ופגיעה באי-תלות כתוצאה מעיסוק אחר), התשס"ח-2008

(להלן:"התקנות") או תקנות ספציפיות מתוכן, בנימוק שתוקנו על ידי שר המשפטים (המשיב 1 לעתירה) בחוסר סמכות או בחריגה מן הסמכות המוענקת לו לפי סעיף 10(ב) לחוק רואי החשבון, תשט"ו – 1955 (להלן החוק), וכן בנימוק שהן עומדות בניגוד לחוק יסוד: חופש העיסוק וחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. יצוין כי התקנות הטילו בעיקר מגבלות על עיסוקים מסוימים כלפי לקוחות שלגביהם נערכת ביקורת, וכן מגבלות על עריכת ביקורת בגדרי ניגוד עניינים ותלות.

ב.

לטענת העותר, סעיף 10 לחוק, בנוסחו המקורי, קבע כי "רואה חשבון העוסק במסחר או בתיווך מסחרי, אשם בהתנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע". בשנת 2002 תוקן החוק. לטענת העותר, מטרת התיקון הייתה לצמצם את האיסור הגורף על עיסוקם של רואי חשבון במשלחי-יד נוספים. על מנת לקדם מטרה זו תוקן סעיף 10(א) לחוק, שזה נוסחו הנוכחי:

"(א)

רואה חשבון לא יעסוק בעיסוק אחר בנסיבות שבהן עלול להיווצר ניגוד עניינים בין עיסוקו כרואה חשבון לבין העיסוק האחר או עלולה להיפגע אי-תלותו כרואה חשבון.

(ב)

בלי לפגוע בכלליות האמור בסעיף קטן (א), יקבע שר המשפטים, בהתייעצות עם המועצה ולשכת רואי חשבון בישראל, ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, נסיבות שיראו אותן כנסיבות שבהן עלול להיווצר ניגוד עניינים או עלולה להיפגע אי-תלות רואה החשבון, כאמור בסעיף קטן (א).

(ג)

רואה חשבון שעבר על הוראות סעיף זה ייאשם בהתנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע"

ג.

לטענת העותר, סעיף קטן (ב) מאפשר לשר המשפטים להגביל בתקנות ביצוע עבודה נוספת

על ידי רואה חשבון, אולם אינו מאפשר הטלת מגבלות על עיסוקו העיקרי של אדם כרואה חשבון; וכנטען, לא כך פעל השר בתקנו את התקנות, שכן בגדרן הוטלו מגבלות על העיסוק העיקרי בראיית חשבון.

ד.

בגדרי העתירה נתבקש צו על-תנאי וכן צו-ביניים. בבקשה לצו-ביניים נטען, כי תקנה 14(ב) לתקנות קובעת כי הן ייכנסו לתוקפן ביום 1.1.2009 ויחולו לגבי תקופות הביקורת שתחילתן ביום האמור. מועד הדיון בעתירה לגופה ייקבע לאחר מועד כניסתן לתוקף של התקנות. לעמדתו, מאחר שהתקנות מחייבות היערכות לא של העותר בלבד אלא של כלל רואי החשבון, יש ליתן צו-ביניים אשר יעכב את כניסתן של התקנות לתוקף עד תום 120 ימים ממועד מתן פסק הדין הסופי בעתירה.

יצוין, כי העותר הגיש עתירה קודמת בגדרה הועלו טענות דומות לאלה המועלות בעתירה הנוכחית, אולם כיוון שפניותיו הקודמות לרשויות עסקו רק בתקנה 2(ב)(1) לתקנות, ולא בתקנות אחרות שאותן ביקש לתקוף בעתירתו (תקנות 2(א), 2(ב) ו-2(ב)(1)) צומצמה העתירה לתקיפת תוקפה של תקנה 2(ב)(1) לתקנות בלבד (בג"צ 6311/08, החלטת השופט גרוניס מיום 17.7.2008). העתירה הועברה לדיון בפני הרכב.

ה.

בהחלטת השופט לוי מיום 25.11.08 הורה למשיבים להגיש תגובתם לבקשה לצו-ביניים בתוך 15 ימים, ובנוסף הורה כי נוכח הדמיון בין העתירה שלפנינו לבין העתירה בבג"צ 6311/08, יידונו שתי העתירות במשותף. בתגובתה, התנגדה המדינה לבקשה לצו-ביניים, הן בנימוק של שיהוי ניכר בהגשת העתירה, הן נוכח התועלת –לשיטתה – העולה מן התקנות לציבור בכללו, אל מול העדר פגיעה בעותר. התקנות נושא העתירה ­– כך נאמר ­– אושרו כבר ביום 25.12.2007 ופורסמו ביום 10.3.08; נקבעה תחולה פרוספקטיבית של עשרה חודשים, במטרה לאפשר לרואי החשבון ולמשק בכללותו להיערך לשינוי הגלום בהן. עוד צוין, כי בעתירה בבג"צ 6311/08 – שבגדרה הועלו, כאמור, טענות דומות לאלה שהועלו בעתירה שלפנינו, לא נתבקש צו-ביניים. המדינה מציינת כי אין זה ראוי שהעותר המתין עד להגשתה של העתירה הנוכחית על מנת לפנות בבקשה לצו ביניים, שעה שהוא מודע היטב לתאריך כניסתן של התקנות לתוקף. עוד נטען, כי המשק ורואי החשבון נערכו ליישום התקנות, ודחייתן כניסתן לתוקף תפגע בציבור; כי התקנות אינן מגלמות פגיעה משמעותית בציבור רואי החשבון; וכי התקנות אושרו בידי ועדת חוק חוקה ומשפט של הכנסת, ועל כן עומדת להן חזקת תקינות ברמה גבוהה.

ו.

בהחלטת השופט לוי מיום 17.12.08 נדחתה הבקשה לצו-ביניים. עתה (25.12.08) הוגשה מטעם העותר בקשה חוזרת לצו-ביניים, בגדרה נטען – על יסוד מכתבו של נשיא לשכת רואי החשבון מיום 22.12.08 לשר המשפטים, בו נתבקשה דחיית כניסתן של התקנות לתוקף למארס 2010 – כי ההיערכות ליישום התקנות לא הושלמה; כי אין יסוד לטענת השיהוי שנטענה על ידי המשיבים משום שכאשר צומצמה העתירה הקודמת, "ברור היה כי תוגש עתירה חדשה עם בקשה לצו ביניים"; כי נושא העתירה הוא בעל השלכה רחבה על ציבור רואי החשבון; וכי קיימת חשיבות לשמירת המצב הקיים עד הכרעה בהליך העיקרי משום שעל פניו, טענותיו אינן משוללות יסוד.

ז.

במכתב רואה החשבון שיף, נשיא לשכת רואי החשבון אל שר המשפטים, נטען באשר למורכבות התקנות, להשלכות המשבר הכלכלי על מלאכתם של רואי החשבון, להנחיות רלבנטיות של הרשות לניירות ערך, לחומרת התקנות וכן לכך שהיישום אמור היה להיות מובא למועצת רואי החשבון. לכן נתבקשה הדחיה עד מארס 2010 כאמור.

ח.

בתגובת המדינה (בעקבות החלטה מיום 28.12.08) נאמר, בין השאר, כי בעתירה גופה - שהוגשה בשלהי נובמבר 2008 - לא נטען כי המשק ומשרדי רואי החשבון אינם ערוכים לכניסת התקנות לתוקף, ועל כן אין ליתן משקל לטענה זו. ועוד, חזקה כי אילו אכן היה צורך ממשי בדחיה לדעת לשכת רואי החשבון, היתה פונה בעוד מועד, מה גם שנחוץ אישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת; מכתב נשיא הלשכה נשלח רק משנדחתה הבקשה לצו ביניים, אך התקנות אושרו לפני כשנה ופורסמו לפני כ-10 חודשים. פניית נשיא הלשכה, שהיא כללית, באה רק עתה, ומשמעות הדחיה תגביר אי ודאות. לשיטת המדינה, סיכויי העתירה נמוכים, אך אם תתקבל, יוכל רואה החשבון לשוב לעסוק במה שנאסר בתקנות. ומנגד, יש חשיבות ציבורית לתקנות, כדי להבטיח את אובייקטיביות רואה החשבון בביקורת, ואת האמון בדו"חות. על כן, כך נטען, הנוחות נוטה כנגד צו הביניים.

ט.

לאחר העיון אין בידי להיעתר לבקשה. זאת, בסופו של יום, הן נוכח לוחות הזמנים של הטיפול והפניות, ולענייננו במיוחד העובדה שפנייתו של נשיא הלשכה לשר נעשתה רק ב-22.12.08, עשרה ימים לפני כניסתן של התקנות לתוקף, והן לגופם של דברים. באשר למועדים, המשבר הכלכלי עמנו אמנם מזה זמן לא רב, אך למצער מנובמבר שנה זו; ומכל מקום, ההיערכות לעניין התקנות צריכה היתה להיעשות ביסודה מזה זמן. ולגוף הדברים, המדובר בתקנות שבאו להסדיר נושא בעל חשיבות, ושאושרו בועדת החוקה, חוק ומשפט; כפי שנאמר בפי המשיבים, יש לייחס משקל לאישור זה. נתתי אל ליבי, בעיון בתקנות, כי נאמר בראשן שהותקנו גם בהתייעצות כדין עם לשכת רואי חשבון בישראל ומועצת רואי חשבון. ועוד, הדעת נותנת כי מרבית רואי החשבון, שידעו מן הסתם על התקנות, נערכו אליהן - ואם יש מי שלא נערכו, צר על כך. ברי כי אם תתקבל העתירה - ואיני מביע כל דעה בעניין זה - יסוב הגלגל לאחור. במאזן סבורני איפוא כי אין מקום בשעה זו, ערב כניסתן של

התקנות לתוקף, לצו הביניים המבוקש.