בר"מ 2003-23 בר"מ 2003-23

השופט ע' גרוסקופף:

לפנינו בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בחיפה (כב' השופט מנחם רניאל) בת"צ 12593-05-20 מיום 10.1.2023, במסגרתה נדחתה בקשת המבקשת לסלק את התובענה הייצוגית שאושר למשיבים לנהל נגדה, בהתבסס על 'הודעת חדילה' שהגישה לאחר אישור התובענה כייצוגית. מהטעמים שיפורטו להלן, הנוגעים הן לפרשנותו של סעיף 9(ב) לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: החוק), בו נקבע ההסדר לעניין מסירת הודעת חדילה על ידי רשות, והן לנסיבות המקרה בו עסקינן, דין הבקשה להידחות.

בהתחשב בכך שדחיית הבקשה נובעת אף מטעמים הנוגעים להחלטה שניתנה בבקשת רשות ערעור קודמת שנידונה במותב תלתא (רע"א 6312/21; להלן: בקשת רשות הערעור הקודמת), ניתנת גם ההחלטה דנן על ידי אותו מותב שדן בבקשת רשות הערעור הקודמת.

רקע והליכים קודמים

1.ביום 11.5.2020 הגישו המשיבים בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד המבקשת (להלן: תאגיד המים) ונגד חברת מילגם בע"מ (להלן: מילגם), ובה נטען כי תאגיד המים ומילגם ביצעו גביה ביתר של הוצאות הכרוכות בהליכי אכיפה שננקטו נגד חברי הקבוצה. עוד נטען כי תאגיד המים ומילגם נקטו בהליכי גביה שעלותם גבוהה וזאת חלף מיצוי אפיקי אכיפה שעלותם נמוכה יותר (להלן: הבקשה לאישור). הבקשה לאישור הוגשה לפי פרט 1 לתוספת השנייה לחוק העוסק בתביעות ייצוגיות צרכניות המוגשות נגד עוסקים.

2.ביום 16.6.2020 הגיש תאגיד המים בקשה לסילוק הבקשה לאישור על הסף, וזאת מן הטעם שפעולות האכיפה והגביה המתוארות בבקשת האישור ננקטו על ידו בכשירותו כ"רשות", כהגדרת מונח זה לצורך החוק. לפיכך, טען תאגיד המים, היה על המשיבים להגיש את בקשת האישור בהתאם לפרט 11 לתוספת השנייה לחוק, העוסק בתובענות ייצוגיות נגד רשות. ביום 7.9.2020 הגיש תאגיד המים את תשובתו לבקשת האישור לגופה, ובמסגרתה חזר על טענה זו. ביום 23.11.2020 בית משפט קמא דחה את הבקשה לסילוק על הסף, וקבע כי אין מקום לדון באופן מקדמי בטענת תאגיד המים כי היה מקום להגיש את בקשת האישור בהתאם לפרט 11, וכי טענה זו תידון במסגרת הדיון בבקשת האישור עצמה.

3.ביום 1.6.2021 קיבל בית משפט קמא את בקשת האישור ביחס לתאגיד המים, תוך שהוא קובע כי פעולות האכיפה המתוארות בה בוצעו על ידי תאגיד המים בכובעו כעוסק, ולפיכך המסגרת הדיונית הרלוונטית לבירור טענות המשיבים היא בהתאם לפרט 1 לתוספת השנייה לחוק. עוד נקבע כי התשלום אותו גבה תאגיד המים מהווה "מחיר" ולא "מס", ואף מסיבה זו מדובר בבקשה לאישור נגד עוסק בהתאם לפרט 1. בקשת האישור נגד מילגם נדחתה (להלן: החלטת האישור).

4.על החלטת האישור הגיש תאגיד המים בקשת רשות ערעור לבית משפט זה, הלא היא בקשת רשות הערעור הקודמת (רע"א 6312/21). בקשה זו הועברה לדיון בפני מותב תלתא, ונדונה ביום 14.7.2022 לפני מותב זה. במהלך הדיון, לאחר שמיעת הערות בית המשפט ונטילת זמן להיוועצות, קיבלו הצדדים את המלצת בית המשפט כי בקשת האישור תתברר כתובענה ייצוגית, אך כי בניגוד לקביעת בית משפט קמא בהחלטת האישור, זו תנוהל לפי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק, קרי כתובענה ייצוגית נגד רשות, בעילת השבה של "תשלום חובה אחר", ותמוקד באחת משתי השאלות המשותפות שהגדיר בית המשפט קמא ("האם [תאגיד המים] גבתה הוצאות גבייה מעבר להוצאות הישירות והסבירות שהיו לה בפועל והמותרות מכוח תקנות הוצאות מירביות"). ביום 17.7.2022 ניתנה החלטתו של בית משפט זה במסגרתה הובהרו ועוגנו ההסכמות האמורות (להלן: ההחלטה בבקשת רשות הערעור הקודמת).

5.בהתאם להחלטה בבקשת רשות הערעור הקודמת, הגישו המשיבים ביום 23.10.2022 תובענה ייצוגית מתוקנת לבית משפט קמא. ביום 27.12.2022 הגיש תאגיד המים בקשה לבית משפט קמא במסגרתה טען כי יש לקבוע כי הוא חדל מן הגביה בהתאם להוראת סעיף 9(ב) לחוק, ולפיכך יש לדחות את התובענה הייצוגית. טענה זו ביסס תאגיד המים על שני טעמים חלופיים: ראשית, כי תאגיד המים חדל מהגביה מושא התובענה הייצוגית עוד בטרם חלפו 90 ימים מיום הגשת בקשת האישור, דבר שנתמך בתצהיר שצורף לתשובתו לבקשת האישור. שנית, כי על בית המשפט לעשות שימוש בסמכות הנתונה לו בסעיף 9(א) לחוק ולהורות על מתן ארכה להגשת הודעת חדילה, ובהמשך לכך לראות את הודעתו הנוכחית, קרי ההודעה מיום 27.12.2022, כהודעת חדילה (להלן: הודעת החדילה העדכנית). תאגיד המים הסביר כי מכיוון שבקשת האישור הוגשה בתחילה לפי פרט 1 לתוספת השנייה לחוק, לא עמדה בפניו האפשרות להגיש הודעת חדילה כפי שיכול היה לעשות לו הייתה בקשת האישור מוגשת מלכתחילה לפי פרט 11.

6.בית משפט קמא דחה את בקשתו של תאגיד המים בהחלטה מיום 10.1.2023 (להלן: ההחלטה). בהחלטה נקבע כי החלטת בית המשפט העליון בבקשת רשות הערעור הקודמת אינה כוללת התייחסות לאפשרות כי תאגיד המים יגיש הודעת חדילה, ואילו ההסדר שנקבע בה, לפיו בקשת האישור תתקבל והתובענה הייצוגית תנוהל לפי פרט 11 לחוק, הוריד את המסך על האפשרות להגיש הודעת חדילה לפי סעיף 9(ב) לחוק.

עוד נקבע שמעיון בפרוטוקול הדיון בבקשת רשות הערעור הקודמת שהתקיים ביום 14.7.2022 (להלן: הפרוטוקול), עולה כי תאגיד המים ויתר על טענתו בעניין אפשרות הגשתה של הודעת חדילה. מעבר לכך, נקבע כי אם תאגיד המים היה סבור שהוא לא ויתר על טענה זו, הרי שמשעה שהעניין לא קיבל התייחסות בהחלטת בית המשפט העליון בבקשת רשות הערעור הקודמת, היה על תאגיד המים לפנות בבקשה מתאימה לבית המשפט העליון. למעלה מן הצורך נקבע כי המשיבים התייחסו כבר בבקשת האישור לאפשרות שייקבע כי יש לברר את הטענות נגד תאגיד המים במסגרת הליך לפי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק, ומשכך היה על תאגיד המים להגיש הודעת חדילה בתוך 90 ימים ממועד הגשת בקשת האישור.

7.על החלטה זו הוגשה בקשת רשות הערעור שלפנינו. ביום 22.3.2023 הגיש תאגיד המים בקשה לעיכוב ביצוע ההחלטה, כך שהמשך בירור ההליך בערכאה קמא יעוכב עד להכרעה בבקשת רשות הערעור.

בקשת רשות הערעור

8.בבקשתו למתן רשות ערעור טוען תאגיד המים כי החלטת בית המשפט העליון בבקשת רשות הערעור הקודמת אמנם אינה מקנה לו באופן מפורש זכות להגיש הודעת חדילה, אך היא גם אינה שוללת זכות זו. לטענת תאגיד המים, הוא שמר על זכותו להגיש הודעת חדילה ולפיכך זו שרירה וקיימת, כפי שעולה מדבריו של בא-כוחו המופיעים בפרוטוקול. לכך מוסיף תאגיד המים כי הסכמתו לקבל את המלצת בית המשפט העליון בדיון מיום 14.7.2022 סויגה בכך שזכותו למסור הודעת חדילה תישמר. עוד הוא טוען כי אף במסגרת הודעה שהגיש לבית משפט קמא ביום 24.7.2022, בה עדכן על החלטת בית המשפט העליון מיום 17.7.2022, הוא שמר על זכותו להגיש הודעת חדילה. המשיבים, לעומת זאת, לא התנגדו להודעה זו ועל כן הם מושתקים מלטעון כי תאגיד המים לא שמר על זכותו האמורה.

9.לטענת תאגיד המים, בית משפט קמא התמקד באמרה אחת המופיעה בפרוטוקול הדיון בבית המשפט העליון, וממנה הסיק כי תאגיד המים ויתר על הזכות למסור הודעת חדילה, וזאת חרף העובדה שאמרות אחרות מהדיון תומכות במסקנה ההפוכה. עוד לעמדת תאגיד המים, המשיבים הם שבחרו להגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית שלא בהתאם לפרט המתאים בתוספת השנייה לחוק, ומסיבה זו נשללה ממנו ההגנה הקבועה בסעיף 9(ב) לחוק באופן המקפח את זכויותיו.

10.עוד נטען כי תאגיד המים חדל בפועל מנקיטה באמצעי הגביה המתוארים בבקשת האישור עוד לפני שחלפו 90 הימים ממועד הגשת בקשת האישור, וכי חדילה זו הוזכרה בתשובת תאגיד המים לבקשת האישור ונתמכה בתצהיר שצורף לה. הצהרת תאגיד המים על חדילה מהגביה נכללה גם בהודעתו לבית משפט קמא מיום 27.12.2022, שנתמכה אף היא בתצהיר. תאגיד המים מוסיף כי הערת האגב של בית משפט קמא לפיה היה על תאגיד המים להגיש הודעת חדילה מפורשת בתוך 90 ימים ממועד הגשת בקשת האישור אינה מבוססת, משום שלא הייתה להודעת חדילה שכזאת כל נפקות בהתחשב בכך שבית משפט קמא, בשבתו כבית משפט אזרחי (להבדיל מבית משפט לעניינים מנהליים), לא היה מוסמך לדון בה. לעמדת תאגיד המים, סעיף 9(א) לחוק מקנה לבית המשפט סמכות להאריך את המועד למתן הודעת חדילה אף לאחר שהתקבלה בקשת האישור והחל הדיון בתובענה הייצוגית עצמה. לעמדתו נסיבות העניין מצדיקות מתן ארכה כאמור, ובהמשך לכך יש להכיר בהודעת החדילה העדכנית כמקיימת את תנאיו של סעיף 9(ב) לחוק.

דיון והכרעה

11.דין הבקשה להידחות ללא צורך בתגובה. כך הן מטעם עקרוני, והוא שלא ניתן להגיש הודעת חדילה לפי סעיף 9(ב) לחוק לאחר שאושר ניהולה של תובענה כייצוגית; הן מטעם פרטני, והוא שהמבקשת נתנה הסכמתה למתווה פשרה, במסגרתו הובהר לה כי משמעות הסכמתה להסדר שהוצע על ידי בית המשפט היא ויתור על האפשרות להגיש הודעת חדילה. נבהיר בקצרה כל אחד מהטעמים הללו.

הטעם העקרוני – האפשרות למסור הודעת חדילה מתייחסת לשלב הדיון בבקשת האישור ולא לשלב הדיון בתובענה גופה

12.סעיף 9(ב) לחוק קובע "הסדר חדילה", לפיו בית המשפט לא יאשר ניהול תובענה ייצוגית נגד רשות על פי פרט 11 בתוספת השניה אם הודיעה זו כי תחדל מהגביה שבשלה הוגשה בקשת האישור. וזוהי לשון הסעיף:

(ב) בית המשפט לא יאשר תובענה ייצוגית בתביעת השבה נגד רשות, אם הרשות הודיעה כי תחדל מהגביה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור והוכח לבית המשפט כי היא חדלה מהגביה כאמור לכל המאוחר במועד הקובע.

"המועד הקובע" הנזכר בסיפא של סעיף 9(ב) לחוק מוגדר בסעיף 9(א) לחוק, באופן הבא:

(א) הוגשה בקשה לאישור בתביעה כמפורט בפרט 11 בתוספת השניה (בחוק זה – תביעת השבה נגד רשות), לא ידון בה בית המשפט אלא לאחר שחלפה תקופה של 90 ימים מהמועד שבו הוגשה הבקשה לאישור ובית המשפט רשאי להאריך תקופה זו מטעמים שיירשמו (בסעיף זה – המועד הקובע).

יצוין כי בפסיקת בית משפט זה נקבע כי המונח "המועד הקובע", שעד אליו על הרשות לפעול לצורך מימוש הסדר החדילה, מתייחס "הן למועד ההודעה לבית המשפט, הן למועד החדילה בפועל, אך לא למועד בו עלה בידי הרשות להוכיח כי אכן חדלה מן הגבייה". דהיינו על הרשות לחדול מהגביה בפועל ולמסור הודעה על כך לבית המשפט בטרם המועד הקובע, כאשר הוכחת החדילה בפועל יכולה להתבצע גם במועד מאוחר יותר (ראו בר"מ 7689/13 מינהל מקרקעי ישראל נ' דהאן, פסקה 7 (29.6.2014). יצוין כי בפסק דין זה נקבעו גם הוראות לעניין אופן מניין תקופת 90 הימים הקבועה בסעיף 9(א) לחוק, ואולם קביעות אלה אינן מענייננו).

13.מבלי להיכנס לדיון מקיף בתכליותיו של סעיף 9 לחוק, נזכיר בקצרה כי הסדר החדילה מעניק לרשויות ציבוריות הגנה מפני הפגיעה הכלכלית בקופה הציבורית שיכולה להיגרם אם יימצא כי תובענה ייצוגית שעניינה גביה ביתר של מס, אגרה או תשלום חובה אחר, אשר הוגשה נגדן היא מוצדקת (בג"ץ 2171/06 כהן נ' יו"ר הכנסת, פסקה 38 (29.8.2011)). סעיף זה מתמרץ את הרשות לחדול מגביה בלתי חוקית בסמוך לאחר הגשת בקשת האישור, וללא בזבוז המשאבים הכרוך בברור הבקשה לגופה. זאת באמצעות מתן "גזר" לרשות החודלת לאלתר מגביה בלתי חוקית, בצורת סילוק הבקשה לאישור, אם תימסר הודעת חדילה קודם למועד הקובע (רע"א 6340/07 עיריית תל אביב נ' טיומקין, פסקה 25 (13.2.2011); בר"מ 6878/17 עיריית ראשון לציון נ' נחום, פסקאות 42-41 (6.5.2020); דנ"מ 8626/17 מנירב נ' מדינת ישראל, פסקה 25 לפסק דינו של השופט ניל הנדל (11.11.2020)). בדרך זו מאפשר אומנם המחוקק לרשות לשמור בקופתה את פירות הגביה הבלתי חוקית שביצעה בעבר, ובכך פוגע בחלק מהתכליות המנויות בחוק (ראו סעיפים 1(1), 1(2) ו-1(3) לחוק, המונים בין מטרותיו את מימוש זכות הגישה לערכאות, את ההרתעה מפני הפרת החוק ואת מתן סעד הולם לנפגעים מהפרת הדין), ואולם, זאת כדי לקדם ביתר יעילות מטרות אחרות של החוק (ראו סעיפים 1(2) ו-1(4) לחוק, המונים בין מטרותיו את אכיפת הדין והניהול היעיל של ההליך).

14.בענייננו, תאגיד המים מבקש כי "המועד הקובע" למסירת הודעת חדילה יוארך על ידי בית המשפט, כך שיחול לאחר שבקשת האישור כבר נתקבלה – בהסכמת תאגיד המים עצמו, כזכור – והתובענה הייצוגית החלה להתברר לגופה. ואולם, לשונו של סעיף 9(ב) לחוק היא ברורה ומגבילה את האפשרות לעשות שימוש בהסדר החדילה לשלב הדיוני של בירור הבקשה לאישור, ואין היא מחילה אותו כלל על השלב של דיון בתובענה הייצוגית עצמה. המונח "לא יאשר תובענה ייצוגית" מתייחס בחוק לשלב אישור בקשה לניהול תובענה ייצוגית, ולא לשלב הדיון בתובענה גופה (השוו בין סעיפים 10 ו-14 לחוק לבין סעיפים 20 ו-24 לחוק). המסקנה המתבקשת היא כי לאחר שבקשת האישור התקבלה, הרשות אינה יכולה עוד לעשות שימוש בהגנה שמקנה לה הסעיף, ובית המשפט אינו רשאי להאריך את "המועד הקובע" כך שזה יתפרס עד נקודה בזמן המאוחרת לקבלת בקשת האישור. כאמור, זוהי מסקנה המתחייבת מלשון הוראת החוק, והיא אף מתבקשת בהתחשב בתכליותיו של הסדר החדילה ובמערך האיזונים העדין העומד ביסודו. כך, בשים לב להטבה המשמעותית הגלומה בהסדר החדילה, שכאמור מונע את השימוש במכשיר התובענה הייצוגית לצורך השבת סכומים שהרשות גבתה בעבר, מבלי לברר כלל אם גביה זו נעשתה כדין.

15.זאת ועוד, לאור ניסוחו של סעיף 9(א) לחוק ניתן לתהות האם נתונה לבית המשפט הסמכות להאריך את "המועד הקובע" מעבר למועד בו התחיל הדיון בבקשת האישור. כך, בהינתן שההסדר שנקבע בסעיף 9(א) לחוק מעכב את פתיחת הדיון השיפוטי בבקשת האישור ("לא ידון בה בית המשפט") עד למועד הקובע, וזאת מתוך שאיפה שהשימוש בהגנת החדילה על ידי הרשות ייעשה בטרם הושקעו משאבים שיפוטיים משמעותיים בבירור התובענה. ואולם, אף אם נניח כי יתכנו מצבים נדירים וחריגים בהם סמכות כאמור קיימת (השוו: ת"צ (מנהליים מרכז) 27055-08-13 דיק נ' מיתב תאגיד אזורי למים וביוב בע"מ (14.5.2015)), הרי שאין בכך כדי לאפשר את הארכת ה"מועד הקובע" מעבר לשלב במסגרתו יכולה החדילה להתבצע, והודעת החדילה להימסר – דהיינו מעבר לשלב הדיון בבקשת האישור.

16.נמצא אפוא כי, כעניין עקרוני, לא ניתן לפי סעיף 9(ב) לחוק למסור הודעת חדילה לאחר אישור תובענה כייצוגית, ואף סמכות בית המשפט להאריך את "המועד הקובע" מכוח סעיף 9(א) לחוק אינה יכולה לסייע בעניין זה. כבר מטעם עקרוני זה, צדק בית משפט קמא כשדחה את טענת תאגיד המים כי יש לסלק את התובענה הייצוגית מאחר שהוא חדל מגביה כבר לאחר הגשת בקשת האישור.

הטעם הפרטני – מתווה הפשרה שולל מסירת הודעת חדילה

17.אפס, במקרה דנן קיים טעם נוסף לשלול את האפשרות למסור הודעת חדילה, אשר גם אליו התייחס בית משפט קמא. כזכור, במסגרת הדיון בבקשת רשות הערעור הקודמת – בקשה שהוגשה נגד החלטת האישור – בית משפט זה הציע לצדדים מתווה פשרה, במסגרתו, מצד אחד, יתקבלו חלק מטענות תאגיד המים לגבי החלטת האישור (שינוי הפרט בתוספת השנייה ומחיקת אחת השאלות המשותפות), ומצד שני, ההחלטה העקרונית בדבר אישור ניהול התובענה כייצוגית תאושר, והדיון יעבור לשלב הדיון בתובענה גופה. מטבע הדברים, בהצעה זו היו יתרונות וחסרונות לכל אחד מהצדדים, וממילא הם היו חופשיים לסרב לה ולעמוד על הכרעה בטענות שהועלו בבקשת רשות הערעור הקודמת. הסכמת הצדדים למתווה הפשרה משקפת נכונות של כל אחד מהם לקבל לא רק את "הדבש" הטמון בה מבחינתו אלא גם את ה"עוקץ" מנקודת מבטו. חסרון מרכזי בהצעת הפשרה מבחינת תאגיד המים, אשר עלה ונידון במהלך הדיון, היה שהסכמה למתווה המוצע משמעה מעבר לשלב הדיון בתובענה גופה, ולפיכך תאגיד המים מוותר במסגרתה על האפשרות למסור הודעת חדילה. כפי שעולה מהפרוטוקול, תאגיד המים היה מודע לכך (ראו אמירת בא כוחו בעמוד 2 שורה 34 כי הוא "מוכן לדלג על הטענה הזו", והערת בית המשפט לבא הכוח המייצג בעמוד 7 שורה 37 "אמר חברך אין חדילה"), ולמרות זאת הסכים בסופו של דיון למתווה הפשרה. זאת ועוד, בקשת בא כוחו לשמור על זכותו למסור הודעת חדילה התייחסה לעניין מסוים בלבד ("טענת תעדוף האמצעים" כלשון הפרוטוקול. ראו עמוד 8 שורות 24 - 26), ואף בהקשר זה לא הביאה הבקשה לשינוי הצעת בית המשפט, וממילא הותירה את הבחירה שעמדה לפני תאגיד המים בעינה.

18.העולה מהמקובץ הוא שתאגיד המים היה מודע בזמן אמת לכך שהסכמה למתווה הפשרה משמעה וויתור על האפשרות למסור הודעת חדילה, ולפיכך משניתנה הסכמתו, והמתווה הפך לעובדה מוגמרת בעקבות ההחלטה בבקשת רשות הערעור הקודמת, אין הוא רשאי לחזור בו ממנה.

סוף דבר

19.אשר על כן, הן מהטעם העקרוני והן מהטעם הפרטני, דינה של בקשת רשות הערעור להידחות. ממילא נדחית גם הבקשה לעיכוב ביצוע. משלא נתבקשה תשובה, ומטעם זה בלבד, אין צו להוצאות.