בר"מ 2010/16 משרד הפנים מדינת ישראל נ. סינם אוזמן

1.בפני בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 5.1.2016 (עמ"ן 28993-03-15, השופט א' דראל ). בית המשפט המחוזי קיבל ערעור שהגישו המשיבים על החלטתו של בית הדין לעררים הפועל לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן בהתאמה: בית הדין לעררים ו- חוק הכניסה לישראל ) מיום 26.1.2015.

רקע והליכים קודמים

2.המשיבים, שמוצאם בתורכיה, נכנסו לישראל שלא כדין בשנת 2007 ושוהים בה מאז. המשיבה 5 (להלן: האם ) היא אמם של המשיבה 1 והמשיב 2 (בהתאמה: סינם ובורק ), וכן אמו של המשיב 3, בנה המשותף עם המשיב 4, בן זוגה. המשיבים ביקשו לקבל מעמד בישראל מכוח החלטת ממשלה מס' 2183 מיום 1.8.2010 שעניינה "הסדר לשעה למתן מעמד לילדי שוהים שלא כחוק, הוריהם ואחיהם הנמצאים בישראל" (להלן: החלטת הממשלה ). ככלל, החלטה זו, שנועדה להסדיר את מעמדם בישראל של ילדיהם של מהגרי עבודה, קבעה חמישה תנאים מצטברים שבהתקיימם יעניק שר הפנים לילד השוהה בישראל רישיון לישיבת קבע לפי חוק הכניסה לישראל, ולהורי הילד ואחיו – רישיון לישיבת ארעי לפי חוק זה. עוד נקבע בהחלטה כי ב"מקרים גבוליים" תידון הבקשה לקבלת מעמד לגופה באופן פרטני, והחלטה סופית בעניינה תימסר למבקשים לאחר היוועצות בחברי הוועדה המקצועית הבינמשרדית לעניין מעמד ילדי השוהים שלא כחוק ובני משפחותיהם בישראל (להלן: הוועדה המקצועית ) .

3.ביום 31.8.2010 המשיבים הגישו בקשה למתן מעמד בישראל לפי החלטת הממשלה, וזו נדחתה על ידי הוועדה להענקת מעמד ברשות האוכלוסין וההגירה (להלן: הוועדה להענקת מעמד ) לאחר כמעט שנתיים, ביום 22.4.2012. המשיבים הגישו ערר על כך לשר הפנים (להלן: השר ), וזה נדחה לאחר כשנתיים נוספות, ביום 2.6.2014, בהמלצת הוועדה המקצועית.

4.ההחלטות בבקשה ובערר התבססו על כך שהמשיבים לא עומדים בשניים מתוך חמשת התנאים המצטברים שנקבעו בהחלטת הממשלה: כניסה לישראל כדין של הורי הילד ושהייה ברצף של חמש שנים בישראל במועד קבלת החלטת הממשלה. זאת, משום ששני ההורים נכנסו לישראל שלא כדין מספר פעמים, ובמועד קבלתה של החלטת הממשלה הילדים לא שהו במשך 5 שנים רצופות במדינה, אלא 3.5 שנים. להשלמת התמונה יוער כי משך הזמן המצטבר שבו שהתה המשפחה בישראל בעת שפורסמה החלטת הממשלה עלה על 5 שנים, אולם נוכח העובדה שלפני שנת 2007 האם נסעה עם ילדיה מספר פעמים לתורכיה לא נוצר רצף של 5 שנות שהות בישראל, כפי שנדרש בהחלטת הממשלה.

5.בית הדין לעררים דחה ערר שהגישו המשיבים על החלטתו של שר הפנים מיום 2.6.2014, בקבעו כי הם אינם עומדים בשניים מתוך חמשת התנאים שנקבעו בהחלטת הממשלה. עוד קבע בית הדין לעררים כי בנסיבות אלו, עניינם של המשיבים אינו "מקרה גבולי" כהגדרתו בסעיף 13(1) להחלטת הממשלה. לכן, כך נקבע, אין הצדקה לבחון את בקשתם באופן פרטני בהיוועצות עם הוועדה המקצועית. עוד קבע בית הדין לעררים כי לא נפל פגם בהחלטתו של שר הפנים, חרף הזמן הממושך שנדרש לו להגיע להחלטה זו. לבסוף, בית הדין לעררים אף בחן, לפנים משורת הדין, את השאלה האם יש מקום להעביר את עניינם של המשיבים לוועדה הבינמשרדית למתן מעמד מטעמים הומניטריים, והשיב עליה בשלילה.

6.על החלטתו של בית הדין לעררים הגישו המשיבים ערעור לבית המשפט המחוזי. בית המשפט המחוזי קיבל את הערעור וביטל את החלטתו של בית הדין לעררים וכפועל יוצא מכך גם את החלטתו של שר הפנים. בית המשפט המחוזי הורה להחזיר את הדיון בעניינם של המשיבים לוועדה המקצועית שתבחן אותו כ"מקרה גבולי" בהתאם לסעיף 13(1) להחלטת הממשלה.

7.הכרעתו של בית המשפט המחוזי התבססה על מספר נימוקים. בעיקרו של דבר, בית המשפט המחוזי קבע כי המבחן שעל-פיו יש לבחון האם מקרה מסוים הוא "גבולי" אינו מבחן כמותי, ולפיכך אין לפסול את האפשרות שמקרה יוכר כגבולי גם אם הוא לא עומד בשני תנאים או יותר, תוך הפניה לפסק הדין בעע"ם 1983/11 פלוני נ' משרד הפנים (7.2.2012) (להלן: עניין פלוני ) . בחינתו של מקרה כגבולי, כך נקבע, מחייבת גמישות וראיה ממוקדת של האנשים שעניינם עומד להכרעה. בהמשך לכך, בית המשפט המחוזי קבע כי עניינם של המשיבים הוא גבולי נוכח השיהוי "הקיצוני" ו"הבלתי נסבל" בבחינת הבקשה שהגישו והערר שהוגש עליה. בית המשפט המחוזי עמד על כך שעד למתן ההכרעה הסופית בעניינם של המשיבים על ידי השר חלפו 4 שנים תמימות, במהלכן העמיקו המשיבים 3-1 את חייהם וקשריהם החברתיים בישראל, ואף חוו בה את שנות התבגרותם. עובדה זו מחייבת, לשיטתו של בית המשפט המחוזי, בחינה מיוחדת של עניינם. בית המשפט המחוזי אף סבר שבית הדין לעררים שגה בקבעו כי למשיבים לא הייתה ציפייה לגיטימית לקבלת מעמד נוכח העובדה שלא עמדו בתנאי הסף לבקשתה, וכן בכך שהניח, מבלי לבסס זאת בנתונים עובדתיים, כי סינם ובורק, שני הילדים הבוגרים במשפחה, שולטים היטב בשפה התורכית והם בעלי ידע וזיקה לתרבות התורכית, ולפיכך יוכלו להשתלב ללא קושי במדינת מוצאם.

בקשת רשות הערעור והתשובה לה

8.הבקשה דנן היא למתן רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. בפתח דבריה טוענת המבקשת כי החלטת הממשלה נקבעה מלכתחילה כחריג ייחודי ומצומצם למדיניות ההגירה הכללית של מדינת ישראל, ובמסגרת זו נקבעו בה תנאים אובייקטיבים וברורים שרק כאשר הם מתקיימים במלואם ניתן להיענות לבקשה לקבלת מעמד בישראל. על כן, לשיטת המבקשת, התשובה לשאלה אם אדם עומד בתנאי ההחלטה אמורה להיות ברגיל בינארית, למעט החריג בדבר מקרים גבוליים.

9.בהמשך לכך, המבקשת מבהירה כי את השאלה האם בקשה למתן מעמד מכוח החלטת הממשלה היא גבולית יש לבחון לפי נתוני המבקש במועד הגשת הבקשה, ולא במועד מאוחר יותר כפי שנעשה בענייננו. לטענת המבקשת, בכך שבית המשפט המחוזי קבע כי השיהוי בקבלת ההחלטה בעניינם של המשיבים מצדיק את ההכרה בו כמקרה גבולי, הוא הוסיף למעשה שיקול חדש לתוך החלטת הממשלה, החורג מתנאיה ומן המדיניות שעליה היא מבוססת. עוד מוסיפה המבקשת כי שיקולים שעניינם מידת ההתערות של המשיבים בחברה הישראלית, שאליהם התייחס בית המשפט המחוזי, אינם בגדר השיקולים שהוגדרו בהחלטת הממשלה.

10.נוסף על כך, המבקשת טוענת כי בית המשפט המחוזי שגה בכך שהתייחס לשיהוי של 4 שנים במתן מענה לבקשתם של המשיבים. זאת, מכיוון שהחלטת הסירוב הראשונה נמסרה למשיבים לאחר שנה ושמונה חודשים, ורק ההחלטה בערר עליה התעכבה בשנתיים נוספות. משך בירור הערר, כך נטען, אינו מצדיק את ההכרה במקרה כגבולי. המבקשת מדגישה כי ניהול הליכי הערר השונים אינו אמור ליצור הסתמכות כלשהי אצל המשיבים ואינו מצדיק כשלעצמו בחינה מחודשת של נסיבותיהם, בכל הליך מחדש.

11.לבסוף, המבקשת טוענת כי השיקול של חלוף הזמן עשוי לקבל ביטוי לכל היותר במסגרת בחינת הבקשה מטעמים הומניטריים כלליים. לטענת המבקשת, שר הפנים אכן בחן את עניינם של המשיבים גם מכוח סמכותו הכללית למתן מעמד מטעמים הומניטריים, ובהקשר זה אף ייחס משקל לנתונים העדכניים בעניינם של המשיבים. יחד עם זאת, שר הפנים לא מצא טעמים המצדיקים מתן מעמד בישראל למשיבים, בין היתר נוכח הסתננותם לישראל באופן בלתי חוקי מספר פעמים ותוך שימוש בזהויות שאולות.

12.על כן, המבקשת טוענת כי הפרשנות הרחבה שהציע בית המשפט המחוזי להחלטת הממשלה, אשר יש בה סטייה מהרציונל של החלטה זו, מצדיקה מתן רשות ערעור. המבקשת טוענת כי לפסק דינו של בית המשפט המחוזי השלכה ישירה על כ-20 מקרים נוספים התלויים ועומדים בשלבים שונים של ההליך.

13.ביום 21.3.2016 הוריתי למשיבים על הגשת תשובה לבקשת רשות הערעור. שבוע לאחר מכן הגישה המבקשת בקשה לעיכוב הביצוע של פסק דינו של בית המשפט המחוזי עד להכרעה בבקשה דנן. ביום 28.3.2016 הוריתי למשיבים להגיש תגובה גם לבקשה זו.

14.לאחר מספר בקשות ארכה מטעמם, המשיבים הגישו את תשובתם לבקשות ביום 1.5.2016. המשיבים טוענים כי דין בקשת רשות הערעור להידחות, משום שלא עלה בידי המבקשת להוכיח כי מתקיימות אמות המידה למתן רשות ערעור ב"גלגול שלישי". הכרעתו של בית המשפט המחוזי, כך נטען, מתבססת על ההלכה הקיימת ואין בה כל שאלה משפטית חדשה החורגת מעניינם הפרטני של המשיבים. עוד מוסיפים המשיבים כי מתן רשות ערעור יביא לעיכוב נוסף של ההליכים בעניינם, אשר ממילא התארכו מעבר לצורך, ובכך ייגרם להם עיוות דין.

15.לגופו של עניין, המשיבים דוחים את טענתה של המבקשת לפיה בית המשפט המחוזי הרחיב בהכרעתו את גבולות החלטת הממשלה, והוסיף לה שיקולים חדשים. לשיטתם, על הרשות מוטלת חובה לערוך בחינה עדכנית של המקרה שבפניה, וזו מעוגנת בעקרונות בסיסיים של המשפט המינהלי. לטענת המשיבים, השינוי המהותי במצבם לאורך השנים חייב בחינה עדכנית של עניינם, אשר תיתן משקל בין היתר גם לחלוף הזמן, כפי שהדגיש בית המשפט המחוזי בהכרעתו. המשיבים ציינו כי בזמן שחלף התערו סינם ובורק באופן מוחלט בישראל: שניהם סיימו את לימודיהם התיכוניים בהצלחה במערכת החינוך הממלכתית ומחזיקים בתעודות בגרות מלאה; סינם לומדת להיות מזכירה רפואית ואילו בורק ממתין לתחילת לימודיו בתחום של מדעי המחשב (לאחר שלא נענתה בקשתו להתגייס לצה"ל). המשיבים מוסיפים כי טענתה הנחרצת של המבקשת לפיה אין מדובר במקרה גבולי מנוגדת לחובתה הבסיסית של המבקשת לבחון כל מקרה בהתאם לנסיבותיו, תוך הפניה לעניין פלוני .

16.באשר לטענתה של המבקשת כי יש להפריד בין משך בחינתה של הבקשה הראשונית שהגישו המשיבים לבין משך בירורו של הערר, המשיבים גורסים כי הגשת הערר היא חלק אינהרנטי מההליך המותווה בהחלטת הממשלה. בהמשך לכך, המשיבים מוסיפים וטוענים כי בפרק הזמן שחלף עד להכרעה בעניינם נוצרו אצלם ציפייה והסתמכות לגיטימיים הראויים להגנה.

17.לבסוף, המשיבים מתייחסים לטענה לפיה נערכה בעניינם בחינה עדכנית, לפנים משורת הדין, ואף היא שללה שיקולים הומניטריים המצדיקים מתן מעמד. לטענת המשיבים, אין כל אינדיקציה לכך שבדיקה כאמור אכן נערכה, וממילא לא הוגשו לשר מסמכים או ראיות בעניין זה, מעבר למידע הבסיסי שנאסף לגבי המשפחה בשנת 2010. בנסיבות אלו, כך נטען, יכול היה השר רק להניח הנחות בדבר קיומם של שיקולים הומניטריים בעניינם של המשיבים, וממילא כל החלטה שהתקבלה בנסיבות אלה הייתה נעדרת תשתית עובדתית מספקת.

18.המשיבים אף התנגדו לבקשה לעיכוב ביצוע, בטענה כי סיכוייה של בקשת רשות הערעור להתקבל נמוכים, וכן משום שלשיטתם עיכוב הביצוע מחריף את השיהוי החמור שממילא מתקיים בטיפול בעניינם.

דיון והכרעה

19.לאחר ששקלתי את הדברים אני סבורה כי דין הבקשה להידחות.

20.כמתואר לעיל, בקשתם של המשיבים למתן מעמד מכוח החלטת הממשלה עברה מספר "גלגולים". היא נבחנה על-ידי הוועדה להענקת מעמד ושר הפנים, ובהמשך לכך על-ידי בית הדין לעררים ובית המשפט המחוזי. על כן, מדובר בבקשה ב"גלגול שלישי", שעל קבלתה חלות אמות מידה מצומצמות, בשים לב למאפייניה הקונקרטיים (ראו: בר"ם 1874/12 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון נ' אנג'ל

(1.5.2012); בר"ם 2237/11 הוועדה המקומית לתכנון ובניה "שורקות" נ' גרמנוב , פסקאות 14-13 (23.9.2012); חמי בן-נון וטל חבקין הערעור האזרחי

600 (מהדורה שלישית, 2012)).

21.יישום אמות המידה האמורות על המקרה דנן מעלה שאין הצדקה להיעתר לבקשה.

22.הטעם העיקרי לכך הוא שלמעשה טרם מוצו ההליכים בעניינם של המשיבים. המשמעות המעשית של פסק דינו של בית המשפט המחוזי היא החזרת עניינם של המשיבים לבחינה מחודשת כ"מקרה גבולי" על-ידי שר הפנים, לאחר קבלת המלצת הוועדה המקצועית (יוער, כי בית המשפט המחוזי קבע שעניינם של המשיבים יועבר להכרעתה של הוועדה המקצועית, אולם עיון בהחלטת הממשלה מעלה כי לוועדה זו יש סמכות מייעצת בעוד שהגורם המכריע בבקשה הוא שר הפנים). כפי שהובהר בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, אין בכך כל הבעת עמדה באשר לתוצאה הרצויה. במובן זה נוטה הכף לעבר דחיית הבקשה (ראו: בר"ם 5717/07 פארח נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה נצרת , פסקה 6 (11.9.2007); בר"ם 8605/07 הוועדה המקומית לתכנון ובניה מצפה אפק נ' בן אמוץ , פסקה 7 (29.10.2007)). זאת, בעיקר בשים לב לכך שהמבקשת ציינה בעצמה כי ישנן עוד מספר בקשות שהוגשו על פי החלטת הממשלה שטרם ניתנה בהן החלטת שר הפנים, כמו גם מספר עררים תלויים ועומדים, ועל כן אין מדובר בהפעלתה המחודשת של מערכת שאינה קיימת עוד (הגם שהיא כרוכה באיתור של ממלאי מקום לכמה מחברי הוועדה המקצועית, כפי שציינה המבקשת).

23.על כך ניתן להוסיף כי בית המשפט המחוזי קבע כי לצורך הגדרת המקרה כ"גבולי" יש להביא בחשבון, בין היתר, גם את השיהוי החמור בטיפול בעניינם של המשיבים. כאמור, המבקשת טוענת כי בכך הוסיף למעשה בית המשפט המחוזי להחלטת הממשלה שיקול אשר חורג מתנאיה. איני סבורה שאלה הם פני הדברים. כזכור, בעניין פלוני

קבע בית משפט זה, ביחס להחלטת הממשלה הנדונה, כי "הליך בחינת מקרה כגבולי הינו הליך חד-שלבי בו נדרש מעבר חוזר ונשנה בין בחינת התקיימות תנאי החלטת הממשלה לבין בחינתן של יתר נסיבות המקרה " (שם, בפסקה 9. ההדגשה הוספה). מכל מקום, אף אם טעה בית המשפט המחוזי – ואינני קובעת שכך הוא – הרי שהכרעתו אינה חורגת מכלל יישום ההלכה הפסוקה על המקרה דנן, מקרה שבו התגלה בעבודת הרשויות שיהוי חמור במיוחד.

24.סוף דבר: הבקשה נדחית. ממילא מתייתרת גם הבקשה לעיכוב ביצוע. המבקשת תישא בהוצאותיהם של המשיבים בסך של 7,500 שקלים.