בר"מ 245/18 שורץ ז'אן צ'רלס נ. הוועדה המקומית לתכנון ובניה נס ציונה

1.

לפני בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד (כב' השופטת ז' בוסתן ) נדונו שורת ערעורים (כ-70) על החלטות ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה של מחוז המרכז (להלן: ועדת הערר ) בנושא תביעות פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה

או החוק ) שהוגשו לוועדות מקומיות שונות בעקבות אישורה של תמ"מ 21/3 "תכנית מתאר מחוזית, מחוז המרכז תמ"מ/3 שינוי מס' 21" (2003) (להלן: התכנית המחוזית או התכנית ). לפי התכנית, ייעוד המקרקעין הרלוונטיים לתביעות שונה מייעוד חקלאי או שטח פתוח אחר לאחד הייעודים הבאים: חקלאי/נוף כפרי פתוח; נופש מטרופוליני; נחל וסביבותיו; שמורת טבע או שמורת נוף וגן לאומי. הטענה המשותפת בתביעות (ובהליכים שהוגשו בעקבות דחייתן) הייתה כי אישור התכנית פגע בפוטנציאל התכנוני לשינוי ייעוד שהיה גלום במקרקעין, וכי נפגעה ציפייתם של בעלי המקרקעין כי הייעוד שלהם ישתנה לייעוד שערך השוק שלו גבוה יותר, כגון: מגורים ותעשייה. נוכח מהות ההליכים, היקפם הכספי וההשלכות האפשריות של הקביעות בגדרם על אפשרויות התכנון המתארי במדינה, הודיע היועץ המשפטי לממשלה על התייצבותו בהליכים – הן לפני ועדת הערר, הן לפני בית המשפט לעניינים מינהליים, וזאת מכוח סמכותו בסעיף 1 לפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש].

2.

חלק מהעררים שהוגשו על דחיית התביעות לפיצויים התקבלו, ובעניינם קבעה ועדת הערר כי התקיימה פגיעה כתוצאה מאישור התכנית. אותם תיקים הועברו לדיון לפני שמאי מכריע ולא הועמדו לבחינתו של בית המשפט לעניינים מינהליים. יתר העררים נדחו על ידי ועדת הערר על הסף, בקבעה כי התכנית לא פגעה במקרקעין הרלוונטיים, נוכח ייעודם החקלאי לפני האישור (בעניין זה התקבלו כמה החלטות בחלוקה המפורטת בפסק הדין, אולם בכל ההחלטות נקבעו עקרונות דומים בהתייחס לשאלה הכללית שעמדה על הפרק). ועדת הערר קבעה כי הפסיקה הכירה בזכות פיצוי מכוח סעיף 197 במקרה שנפגע הפוטנציאל התכנוני שלהם, קרי: כאשר התכנית שינתה את הסיכוי לשנות את ייעוד המקרקעין או להשביח אותם מבחינה תכנונית בדרך אחרת, אולם זאת כאשר דובר בסיכוי ודאי שהוא לכל הפחות ציפייה סבירה בנסיבות העניין. נקבע כי "ציפייה סבירה" יכולה לקום כאשר קיים הליך תכנוני המתייחס לתכנית קונקרטית לשינוי יעוד שחלה על המקרקעין נושא התביעה או לשינוי יכולת ניצולם – וקיים סיכוי גבוה וממשי לאישורה של תכנית זו. נוכח כך קבעה הוועדה כי לא ניתן לבסס ציפייה סבירה כאמור בשל מיקום המקרקעין במרכז הארץ או בסמוך לאזורי בינוי או התבטאויות גורמים שונים על כוונה לפעול להפשרת אזור מסוים לבנייה ואף לא על המלצה של מוסד תכנוני להפקיד תכנית פלונית או לאשרה. לאחר שבחנה את העררים על פי אמות המידה האמורות, מצאה הוועדה – לאחר בחינה פרטנית ובכמה החלטות – כי יש לדחותם על הסף וכי אישור התכנית לא הוביל לפגיעה המקימה זכות לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.

3.

על החלטות ועדת הערר (המבוססות על יישום קביעות עקרוניות אלו בכל אחד מההליכים) הוגשו כאמור עשרות ערעורים לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו, שדן בהם במאוחד. בפסק הדין נדרש בית המשפט (כב' השופטת ז' בוסתן ) לשאלה אם אישורה של תכנית הפוגעת בפוטנציאל תכנוני במקרקעין יכול להקים זכאות לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק ובחן את אופיה של פגיעה מן הסוג האמור שיכולה להיות בת פיצוי מכוח אותה הוראה. בית המשפט מצא כי פגיעה בפוטנציאל התכנוני שבאה בגדרי "פגיעה" לפי סעיף 197, תיכון כאשר מידת הוודאות לאישור תכנית לשינוי ייעוד משביח או להשבחה בדרך של תוספת זכויות, היא קרובה לוודאי. לפיכך לא נמצא להתערב בהכרעתה העקרונית של ועדת הערר לגבי המינימום הנדרש לבחינת קיומה של "ציפייה סבירה" לשינוי הייעוד, וצוין כי "רף נמוך מכך יכול להביא לתוצאה אבסורדית, לנטל שהציבור לא יוכל לעמוד בו, ולשיתוק עבודתן של מוסדות התכנון העוסקות בתכנון המתארי" (פסק הדין, בעמ' 53). בתוך כך נדחו בין היתר טענות שהועלו בערעורים שלפיהן ירידת ערך המקרקעין או מיקומם כשלעצמם מבססים עילת תביעה לפי סעיף 197 לחוק או טענות כי המלצת מוסד תכנון למוסד התכנון המוסמך להפקיד תכנית פלונית מקימה עילה כזו. עוד נמצא כי גם שינויי הייעוד שנעשו בגדרי התכנית לא הביאו לפגיעה בתכונות המקרקעין והשימוש המותר בהם נותר כשהיה לפני אישור התכנית (תוך שצוין כי בחלק מהמקרים אף נוספו שימושים משביחים מובהקים; ראו שם, בעמ' 73-67). בהמשך לקביעות עקרוניות אלו, דחה בית המשפט את מרבית הערעורים על החלטות ועדת הערר

(אשר לערעורים בהם נמצאה פגיעה פרטנית שהסבה התכנית לבעלי המקרקעין שם בשל סימון תוואי כביש בגדרה, ראו בר"ם 1435/18 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נס ציונה נ' יעקב (21.5.2020)).

4.

על פסק הדין האמור הוגשו לבית משפט זה כ-30 בקשות רשות לערער, שבלבן השגות על הקביעות העקרוניות של בית המשפט לעניינים מינהליים בשאלת ההכרה בפגיעה בפוטנציאל תכנוני כפגיעה בת פיצוי מכוח סעיף 197 לחוק ובקביעת גבולותיה. המבקשים באותם הליכים טענו, בין היתר, כי התכנית המחוזית הביאה לירידה בשווי השוק של המקרקעין ופגעה בפוטנציאל התכנוני שלהם, בשל הציפייה כי אלה "יופשרו", במובן זה שייעודם ישונה בעתיד לייעוד שערך השוק שלו גבוה יותר. בהליכים אלה התבקשה תשובת המשיבים (ובהם היועץ המשפטי לממשלה). בצד האמור, בחלק מהבקשות נטען כי בניגוד למסקנותיו של בית המשפט לעניינים מינהליים, התכנית מגבילה את השימושים שהותרו במקרקעין לפני אישורה ולכן יש להכיר בפגיעה ישירה במקרקעין שבבעלותם. לאחר קבלת תשובת היועץ המשפטי לממשלה (שהוגשה בנוסח אחיד לכל אחת מהבקשות), ובשל בירורן של שאלות זהות במהותן לשאלה העקרונית שעוררו הבקשות דנן בהליכים מקבילים שנקבעו לדיון לפני בית משפט זה (בגדרי בר"ם 10212/16 והתיקים הקשורים בו), החלטתי ביום 18.11.2018 כי בטרם יוחלט על המשך טיפול בבקשות הרשות לערער, יעדכן בא כוח היועץ המשפטי לממשלה בדבר תוצאות ההליכים האמורים.

5.

ביום 1.4.2020 התקבל פסק דינו של בית משפט זה בבר"ם 10212/16 דלי דליה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה (להלן: עניין דלי דליה ). בפסק הדין נדרש הרכב מורחב של בית משפט זה, לאחר שהונחה לפניו עמדת היועץ המשפטי לממשלה – בין היתר – לשאלת ההכרה בפגיעה בפוטנציאל תכנוני כפגיעה לפי סעיף 197 לחוק (בלשון פסק הדין "השאלה הראשונה"). בפסק הדין נקבע (בדעת רוב) כי ניתן להכיר באובדן פוטנציאל תכנוני כשלעצמו כפגיעה בת פיצוי לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, ואולם טענה לפגיעה כאמור יכולה לקום רק " במקרים שבהם ניתן להצביע על פעולה תכנונית קונקרטית וקרובה לוודאי המבססת את הפוטנציאל התכנוני שעל פי הנטען 'אבד'. לשם כך, נדרשת לכל הפחות הצבעה על תכנית המצויה בשלב ההפקדה וב'דבר מה נוסף'" (שם, פסקה 109 לפסק הדין של השופטת ד' ברק-ארז ) . אותו "דבר מה נוסף", כך נקבע, יתבטא בהיעדר מניעה נראית לעין לאישורה של התכנית, באופן שמעמיד את התכנית "כמעט בנקודת 'אל-חזור'" ואולם צוין כי בעניין זה אין לקבוע מסמרות וכל מקרה ייבחן לגופו לפי נסיבותיו (שם, פסקה 91; וראו הערתו של השופט י' עמית בעניין אחרון זה, פסקה 2 לפסק דינו). בהמשך לקביעות אלו נדרש פסק הדין לשאלת השווי, היא השאלה בדבר דרך החישוב של פיצוי בגין פגיעה תכנונית מקום שבו עלה בידי בעל המקרקעין להוכיח פגיעה במקרקעין מכוח סעיף 197 לחוק. שאלה זו חורגת מגבולות דיוננו.

6.

לאחר מתן פסק הדין בעניין דלי דליה , בהחלטה מיום 16.4.2020 הוריתי כי היועץ המשפטי לממשלה יגיש הודעת עדכון בדבר השפעת האמור בפסק הדין על ההליכים בנדון וכי יתר הצדדים יהיו רשאים להגיב להודעת היועץ, במועדים שפורטו. לאחר החלטה זו, הוגשו שלוש בקשות לקיום דיון נוסף בפסק הדין בעניין דלי דליה ועל כן, לאחר שהוגשה התייחסות היועץ בהתאם להחלטתי מיום 16.4.2020, הוריתי בהחלטה נוספת מיום 28.6.2020 כי בא כוח היועץ המשפטי לממשלה יגיש הודעת עדכון בהליכים שלפניי 5 ימים לאחר ההכרעה בבקשות לדיון נוסף. בהחלטת הנשיאה א' חיות מיום 23.7.2020 נדחו הבקשות לדיון נוסף. בהחלטה נקבע כי המקרה דנן אינו נופל בגדרי אותם מקרים "חריגים שבחריגים" המצדיקים קיום דיון נוסף בפסק דין שניתן בהרכב מורחב ((דנ"ם 3201/20 גיוין נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה , פסקה 3 (23.7.2020)).

7.

לעמדת היועץ, פסק הדין בעניין דלי דליה אימץ את עמדתו החלופית, ויישומו על ההליכים שלפניי מוביל למסקנה כי אין מקום להתערבות בפסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים. בהקשר זה טוען היועץ כי באף אחד מן המקרים שנדונו על ידי בית המשפט לעניינים מינהליים בענייננו לא הוכח דבר קיומו של הליך תכנוני קונקרטי בשלבים מתקדמים כנדרש, וזאת בשים לב גם למגמות התכנון המתאריות אשר היו ידועות לדידו שנים רבות לפני אישורה של התכנית. מרבית המבקשים בהליכים דנן הגישו גם הם התייחסויות להשפעת פסק הדין בעניין דלי דליה על בירור בקשותיהם. בהתייחסויות אלו נטען, בעיקרם של דברים, כי לא נקבעה בעניין דלי דליה הלכה נוכח חילוקי דעות בין שופטי ההרכב בנוגע לשאלת ההכרה בפגיעה בפוטנציאל תכנוני כפגיעה המזכה בפיצויים לפי סעיף 197 לחוק. בנוסף, נטען כי למצער בחלק מן התיקים דנן הגבילה התכנית מספר שימושים אשר התאפשרו במקרקעין עובר לאישורה, ועל כן נפלה שגיאה בקביעותיו של בית המשפט לעניינים מינהליים בעניין זה. לפיכך, המבקשים סבורים כי יש להמשיך ולברר את הבקשות מטעמם חרף הקביעות בפסק הדין בעניין דלי דליה .

8.

עמדתי לעיל על השאלה העקרונית הכללית שהועמדה במוקד הבקשות דנן למתן רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים ועל הכרעתו של בית משפט זה בעניין דלי דליה לגופם של דברים. אני סבור, כפי שטען היועץ, כי אותה שאלה עקרונית שהתעוררה בבקשות שלפניי, הנוגעת להכרה בפגיעה בפוטנציאל תכנוני כפגיעה במקרקעין לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, והיקפה של הכרה כאמור, הוכרעה ונדונה בצורה מקיפה בעניין דלי דליה . לפיכך, בקשות הרשות לערער דנן אינן מעוררות עוד שאלה עקרונית בעלת חשיבות כללית. הכרעותיו של בית המשפט לעניינים מינהליים בשאלה זו, עולות בקנה אחד עם אמות המידה שהותוו בפסק הדין בעניין דלי דליה גם אם אין מדובר בזהות מוחלטת בין הקביעות. בהינתן האמור, אף יישומן של הקביעות העקרוניות שהונחו בפסק הדין על עניינם של המבקשים לפניי לא מקים עילה למתן רשות לערער ב"גלגול שלישי". בהקשר זה, בראי הממצאים של בית המשפט לעניינים מינהליים וועדת הערר, איני סבור כי יש בידי המבקשים להיבנות מהערתו של השופט י' עמית בפסקה 2 לפסק דינו בעניין דלי דליה . באותה הערה ציין השופט י' עמית כי "די ברף של תוכנית מופקדת ו'דבר מה נוסף' המעיד על התקדמות של ממש בהליכי התוכנית באופן המעיד על סיכוי טוב לאישורה, רף נמוך מעט מהרף הגבוה של כמעט נקודת 'אל-חזור' שציינה חברתי". הבקשות שלפנינו אינן מגיעות לרף הבסיסי של תכנית מופקדת, וממילא החידוד הנדרש כפועל יוצא מההערה האמורה אינו נדרש בהליך זה. בהמשך לכך, גם השגות המבקשים על קביעותיו של בית המשפט לעניינים מינהליים בשאלה אם התכנית הגבילה את השימוש במקרקעין שהיה מותר בו לפני אישורה אם לאו, הן טענות במישור יישום הדין, וקביעותיו של בית המשפט בעניין זה התבססו על ניתוח התשתית העובדתית שהונחה לפניו (ואציין כי להבדיל מההליך הנדון בעניין דלי דליה , בפסק הדין נושא הבקשות שלפנינו נערך דיון מפורט בטענות אלו על ידי בית המשפט לעניינים מינהליים, כמתואר מעלה, והן נדחו לגופן, להבדיל מעמ"נ (מינהליים ת"א) 56297-12-13 דלי דליה נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה , סעיף 6(ט) (1.11.2016)). קביעות אלו, הנטועות בדל"ת אמותיו של המקרה אינן מצדיקות מתן רשות לערער ב"גלגול שלישי" לבית משפט זה לפי אמות המידה שנקבעו לכך בפסיקתנו (ראו למשל בר"ם 3704/18 הוועדה המקומית לתכנון ובניה – עיריית חדרה נ' קלוסקי , פסקה 5 (2.7.2018)).

הבקשות נדחות אפוא. בנסיבות העניין ובשים לב לכך שהבקשות נסבו בעיקרן על שאלה בעלת השלכות רוחב שנדונה על ידי הרכב מורחב של בית משפט זה, אין צו להוצאות.