פרטי ההליך
בבית המשפט העליון
בר"ם 2949/20
לפני:
כבוד המשנה לנשיאה נ' הנדל
כבוד השופט ע' פוגלמן
כבוד השופטת ע' ברון
המבקש:
קהלת עדת הבוכרים בירושלים
נ ג ד
המשיבה:
הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים
בקשת רשות לערער על
פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' סגן הנשיא י' נועם)
בעמ"נ 25831-06-16 מיום 10.4.2020
תאריך הישיבה:
ט"ו באדר א התשפ"ב
(16.2.2022)
בשם המבקש:
עו"ד אבנר סאלם
בשם המשיבה:
עו"ד ארז שפירא
בשם היועץ המשפטי לממשלה:
עו"ד יצחק ברט
החלטה
השופט ע' פוגלמן :
1.
המבקש הוא הקדש דתי, אשר פועל למטרות "דת וצדקה במובנן הרחב ללא קבלת רווח" (להלן גם: ההקדש ). בבעלות ההקדש דירות מגורים בירושלים, אותן הוא משכיר בדמי מפתח ובדמי שכירות נמוכים. לטענת ההקדש, ההכנסות מהשכרת הדירות משמשות אותו לבניית דירות מגורים נוספות שיושכרו במחיר מוזל לשוכרים מעוטי יכולת ומשפחות מרובות ילדים; לתמיכה במשפחות נזקקות, במעוטי יכולת, בבתי כנסת ובאברכים להוראה ולדיינות; ולמטרות צדקה כלליות (סעיפים 8-7 לבקשת הרשות לערער). בשנת 2015 אישרה המשיבה, הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים (להלן גם: הוועדה המקומית ), את בקשת ההקדש להיתר בניה להוספת מחסנים ויחידות דיור ולהקלות בבנייה בבניין שבבעלותו (להלן: היתר הבניה ו- הנכס ). לאחר אישור הבקשה להיתר, הוצא להקדש חיוב בהיטל השבחה בסך 577,448 ש"ח (להלן: ההיטל ). ההקדש הגיש בקשה לפטור מתשלום ההיטל לפי סעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה ו -הוראת הפטור ), שזו לשונו (ההדגשה הוספה – ע' פ'):
פטור מהיטל
(תיקון מס' 53) תשס"א-2000
(תיקון מס' 54) תשס"א-2001
19. [...]
(ב) לא תחול חובת תשלום היטל בשל השבחה שהיא אחת מאלה:
[...]
(4) השבחה במקרקעין של מוסד לחינוך, לתרבות, למדע, לדת, לצדקה, לסעד, לבריאות או לספורט, או במקרקעין של הקדש ציבורי, כמשמעותו בחוק הנאמנות, התשל"ט-1979, שאין עיסוקו לשם קבלת רווחים, אם אותם מקרקעין או התמורה בעדם , משמשים או מיועדים לשמש למטרות האמורות;
הוועדה המקומית דחתה את בקשת ההקדש (וזאת חרף פטור דומה שניתן להקדש גם בשנת 2012) בטענה כי הקמת דירות מגורים לא מזכה לפטור מכוח הסעיף. המבקש הגיש ערר על החלטה זו.
2.
ביום 20.4.2016 קיבלה ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה במחוז ירושלים (להלן: ועדת הערר ) את ערר המבקש. תחילה, הביעה הוועדה את עמדתה העקרונית כי אין לפרש את המונח "התמורה בעדם" ככולל דמי שכירות שוטפים. לעמדת הוועדה המקומית, מטרת התיקון שבו נוסף המונח (חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 53), התשס"א-2000; להלן: תיקון מס' 53 )) הייתה ליתן פטור במימוש זכויות בדרך של מכר (בשונה ממימוש זכויות בדרך של קבלת היתר בניה, כבמקרה דנן; ראו הגדרת "מימוש זכויות" בסעיף 1 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה). חרף האמור, ועדת הערר מצאה ליתן פטור בנסיבות ענייננו וזאת משני טעמים: ראשית, נקבע כי נוכח דמי המפתח שבהם מושכרות הדירות בנכס והמגבלות שמונעות מההקדש למכור את הנכס, ניתן לראות בדמי המפתח כ"תמורה בעדם". שנית, נקבע כי הנכס עצמו משמש למטרות ציבוריות של צדקה וסעד, ולכן חלה גם החלופה האחרת בהוראת הפטור. זאת, בשים לב לכך שההקדש הצהיר במהלך ההליך כי חלק מהדירות החדשות שייבנו יושכרו בדמי מפתח למשפחות שהכנסתן נמוכה מקו העוני בהנחה של 5% מדמי המפתח הנוהגים; והדירות הנוספות יושכרו למשפחות אלו בהנחה של 15% לפחות מדמי השכירות המקובלים.
3.
הוועדה המקומית ערערה על החלטת ועדת הערר, ובצד הערעור הגישה בקשה לעיכוב ביצוע ההחלטה. ביום 14.9.2016 ניתן תוקף של החלטה להסכמת הצדדים שלפיה יירשם שעבוד צף להבטחת תשלום ההיטל על ידי ההקדש, ככל שיידרש לכך. ביום 10.4.2020 קיבל בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' סגן הנשיא י' נועם ) את הערעור. בית המשפט עמד על פרשנות הוראת הפטור וקבע כי חלופת "התמורה בעדם" שקבועה בהוראה נועדה למתן פטור במימוש זכויות בדרך של מכר – ולא בדרך של קבלת היתר. דהיינו, כי הוראת הפטור לא תחול במקרה של מימוש זכויות בדרך של קבלת היתר בנייה בנסיבות שבהן התמורה מהמקרקעין משמשת למטרות הציבוריות. פרשנות זו, נקבע, נסמכת הן על תכלית תיקון מס' 53 כפי שעולה מהליך חקיקתו, הן מהעקרונות הכלליים החלים על פטורים מהיטלי השבחה. על כן, נקבע כי ההקדש אינו זכאי לפטור מתשלום ההיטל, בהינתן שמימוש הזכויות במקרה דנן היה בקבלת היתר, ולא במכירת הנכס. בית המשפט מצא כי המגבלות החלות על ההקדש ביחס למכירת הנכס אינן מעלות או מורידות בהקשר זה, ואינן מצדיקות החלת פרשנות "ייחודית" למבקש. בהמשך לכך דחה בית המשפט את גם טענת ההקדש שלפיה הוא פטור מתשלום ההיטל מפני שהשימוש בכספי השכירות שמופקים מהנכס נעשה למטרה ציבורית של צדקה וסעד. עוד נקבע כי לא היה כל בסיס לקביעת ועדת הערר שהנכס משמש או נועד לשמש למטרה ציבורית של "צדקה וסעד". לבסוף ראה בית המשפט להחזיר את הדיון לוועדת הערר, לצורך דיון בטענות ההקדש לעניין גובה ההיטל, שלא נדונו בהחלטת ועדת הערר.
4.
מכאן הבקשה שלפנינו. לטענת המבקש, בקשת הרשות לערער מעלה שאלה עקרונית בדבר פרשנות התיבה "התמורה בעדם" שבהוראת הפטור. לשיטת המבקש, יש לקבוע כי הוראת הפטור חלה לא רק במקרה של תמורה בעד מכירת המקרקעין, אלא לכל תמורה שמתקבלת בעד המקרקעין – בין אם מדובר בדמי שכירות, בדמי מפתח ובדמי שכירות מוגנים. משכך, לשיטת המבקש, שגה בית המשפט לעניינים מינהליים בפרשנות התיבה. לדברי ההקדש, תיקון מס' 53 נועד להרחיב את תחולת הוראת הפטור כך שתחול גם בנסיבות המקרה דנן, בפרט בשים לב לכך שהשימוש בנכס אינו מסחרי ומגשים את תכליותיה. עוד טוען ההקדש כי נוכח ההגבלות שמוטלות עליו, אשר מונעות את מכירת הנכס יש לראות בהשכרתו בדמי מפתח כמכירתו. נוסף על כך, לפי ההקדש, השכרת הנכס משמשת למטרות סעד וצדקה, שהן מן המטרות הציבוריות, וגם מסיבה זו זכאי ההקדש לפטור מתשלום ההיטל. לבסוף טוען המבקש כי בשנת 2012 נתנה המשיבה פטור מהיטל השבחה בגין הנכס ובגין מקרקעין נוספים של ההקדש והשינוי בעמדתה במקרה דנן לא נומק. לבסוף, נטען כי הותרת פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים על כנו משמעה פגיעה משמעותית ביכולתם של הקדשים לפתח מקרקעין בבעלותם, באופן שפוגע בציבור.
5.
התבקשה תשובת המשיבה, שסומכת ידיה על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים. לעמדת הוועדה המקומית, המונח "התמורה בעדם" מתייחס למימוש זכויות במקרקעין בדרך של מכר. לטענתה, מסקנה זו עולה בקנה אחד עם ההיסטוריה החקיקתית של הוראת הפטור, עם תכליתה, ועם העקרונות הכלליים שחלים על חיוב נישומים בהיטל השבחה. עוד לדברי הוועדה המקומית, תשלום דמי מפתח לא מקיים את תנאי "התמורה בעדם", ולא ניתן לראות בקבלת דמי מפתח תמורה בעד מכר מקרקעין. בהמשך לכך המשיבה טוענת כי אף בחלופה של מכר, קבלת הפטור מותנית בכך שהמקרקעין משמשים או מיועדים לשמש למטרות ציבוריות אך הקמת דירות מגורים והשכרתן היא עיסוק מסחרי ואינה פעולת "צדקה וסעד".
6.
בהתאם להחלטתי מיום 30.6.2020, התבקש היועץ המשפטי לממשלה (להלן גם: היועץ ) לשקול התייצבות בהליך, ובהודעה מיום 13.5.2021 הודיע על התייצבותו. היועץ טוען כי מטרת תיקון מס' 53 הייתה להעניק פטור מהיטל השבחה בנסיבות של מכר מקרקעין. לעמדת היועץ, פרשנות אפשרית להוראת הפטור היא שתנאי לקבלת פטור מתשלום היטל השבחה הוא כי המקרקעין נושא החיוב משמשים לאחת המטרות המנויות בהוראת הפטור, גם בנסיבות שבהן התמורה בעדם משמשת או נועדה לשמש למטרות הציבוריות. דהיינו, כי אף ב"מימוש זכויות" במקרקעין בדרך של מכר, יש לבחון אם המקרקעין עצמם משמשים למטרות שמעניקות פטור, ואין די בבחינת מטרות ההקדש. עוד ציין היועץ שיש לקבוע תבחינים כלליים ושוויוניים בשאלה אימתי השכרת דירות במחיר מופחת תחשב פעילות "צדקה וסעד". זאת, לשיטתו, כדי לשמור על אחידות ושוויון.
7.
לאחר שעיינו בטענות הצדדים ושמענו את טענותיהם בדיון לפנינו, מצאנו כי בקשת הרשות לערער אכן מעוררת שאלה שחורגת מעניינם של הצדדים והיא אם התיבה "התמורה בעדם" בהוראת הפטור מוגבלת למימוש זכויות במקרקעין בדרך של מכר. כאמור, בית המשפט לעניינים מינהליים השיב לשאלה זו בחיוב, בפסק דין מפורט ומנומק. הכרעת בית המשפט לעניינים מינהליים בשאלה זו מקובלת עלינו במלואה ולכן לא ראינו ליתן בה רשות לערער (השוו: בר"ם 6589/15 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' זעירא (23.12.2019) ). בנסיבות אלו, ומקום שבו מימוש הזכויות בתיק דנן היה בדרך של קבלת היתר בניה, ברי כי אין אנו מביעים עמדה בפרשנות שהובאה בעמדת היועץ המשפטי לממשלה, בהתייחס לתנאים נוספים לקבלת פטור במימוש בדרך של מכר.
8.
יתר הסוגיות שהועלו בבקשת הרשות לערער מופנות להכרעות יישומיות של ועדת הערר ושל בית המשפט לעניינים מינהליים. הכרעות אלו אינן חורגות מעניינם של הצדדים וככאלו, אין הן מקימות עילה למתן רשות לערער (בר"ם 3709/21 סדן אחזקות 38 בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה , פסקה 6 (16.1.2022); בר "ם 8161/21 דקל נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה גבעת שמואל , פסקה 5 (22.12.2021) ).
הבקשה למתן רשות ערעור נדחית אפוא. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.
ניתנה
היום, י"ג בניסן התשפ"ב (14.4.2022).
המשנה לנשיאה
ש ו פ ט
ש ו פ ט ת