בר"מ 403/20 עמותת שומרי הבית נ. ראש המעוצה האזורית חוף הכרמל

1.

זוהי בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 1.1.2020 (עת"ם 63304-11-19, השופט מ' רניאל ). בית המשפט המחוזי דחה בעיקרה בקשה להארכת מועד להגשת עתירה מינהלית כנגד המשיבים.

רקע עובדתי

2.

מקורו של ההליך דנן בהחלטתה של המשיבה 2, המועצה האזורית חוף הכרמל (להלן: המועצה ), לקבל תרומה כספית בהיקף של כ-480,000 דולר (בפריסה על פני תקופה של חמש שנים) מחברת אנרג'יאן ישראל לימיטד (להלן: אנרג'יאן ), היא המשיבה 4. ההחלטה לאשר את התרומה התקבלה על-ידי ועדת התרומות של המועצה, וזאת בהתאם לחוזר מס' 4/2016 של משרד הפנים שעניינו "אישור גיוס וקבלה של תרומות על-ידי רשויות מקומיות". בהמשך לכך, ביום 20.6.2019 אישר ראש המועצה, הוא המשיב 1, את המלצתה של ועדת התרומות. הסכם התרומה נחתם ביום 17.7.2019.

3.

המבקשת, שהיא עמותה שפעילותה מתמקדת בפיקוח על פעולות הפיתוח של שדות הגז הטבעי מול חופי ישראל, פנתה ביום 22.7.2019 לראש המועצה בדרישה לבטל את התרומה, בטענה כי קבלתה תגרום למועצה לפעול בניגוד עניינים חמור (בהתחשב בכך שתושבי המועצה עתידים להיות מושפעים מפיתוחם של מאגרי הגז על-ידי חברת אנרג'יאן בשטח השיפוט של המועצה ובשטחים הימיים הסמוכים לו).

4.

ביום 14.8.2019 דחה ראש המועצה את דרישת המבקשת לביטול התרומה. בהמשך לכך, פנתה המבקשת ביום 28.8.2019 למשיב 3, הממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים (להלן: הממונה ), בדרישה כי יתערב בהחלטתה של המועצה. הממונה דחה את פניית המבקשת במכתב מיום 3.10.2019, שבו נמסר בין היתר כי "קבלת התרומה אושרה בהתאם להמלצת ועדת התרומות של המועצה, שפעלה ע"פ נוהל התרומות בצירוף המלצת היועצת המשפטית של הרשות" וכן כי "התשתיות שיהיו לחברת אנרג'יאן יהיו רובן ככולן מחוץ לשטח שיפוטה של המועצה".

5.

על רקע זה, הגישה המבקשת עתירה לבית המשפט המחוזי ביום 26.11.2019. העתירה הוגשה נגד המועצה, ראש המועצה, הממונה ואנרג'יאן, והסעדים המבוקשים בה כוונו לביטול קבלת התרומה והשבתו של כל סכום שכבר נתקבל על-ידי המועצה בהקשר זה.

6.

בהמשך להגשת העתירה נתן בית המשפט המחוזי החלטה ובה ציין כי לא ברור כנגד איזו החלטה מוגשת העתירה, וכן מתי החלטה זו פורסמה או הגיעה לידיעתה של המבקשת. בהמשך לכך, הורה בית המשפט המחוזי למבקשת להגיש הבהרות בעניין. בשלב זה, הגישה המבקשת הודעה ובה הבהירה כי ההחלטה העומדת ביסוד העתירה היא החלטתו של ראש המועצה לאמץ את המלצתה של ועדת התרומות של המועצה. בשים לב לכך, המבקשת צירפה להודעה בקשה להארכת מועד להגשת העתירה.

7.

בבקשה להארכת מועד נטען כי בתקופה שחלפה מאז קבלת ההחלטה בדבר התרומה, המבקשת לא זנחה את טענותיה אלא נקטה בכל האמצעים שעמדו לרשותה לביטול ההחלטה, ובכלל זה פניות לגורמים המוסמכים ופעילות ציבורית בקרב תושבי המועצה. כן נטען כי המועד הדחוי של הגשת העתירה ממילא לא יגרום לשינוי מצב לרעה על-ידי מי מהמשיבים. המבקשת הוסיפה וטענה כי אם לא תידון העתירה, קיים חשש לפגיעה בשלטון החוק ובאינטרס הציבורי, בהתחשב בסוגיה הציבורית שהיא מעוררת. מנגד, המועצה וראש המועצה התנגדו לקבלת הבקשה בטענה כי התנהלותה של העמותה נגועה בשיהוי אובייקטיבי וסובייקטיבי כאחד. הממונה, מצדו, הגיש תגובה ובה ציין כי מהודעת המבקשת עולה כי אין לה טענות של ממש כלפי החלטתו, ועל כן אינו נוקט עמדה ביחס לבקשה להארכת מועד. אנרג'יאן הודיעה מצדה כי אף לה אין עמדה ביחס לבקשה.

החלטתו של בית המשפט המחוזי

8.

כאמור בפתח הדברים, בית המשפט המחוזי דחה בעיקרה את הבקשה שהוגשה להארכת מועד. ליתר דיוק, וכמפורט להלן, הבקשה נדחתה ככל שזו נגעה למועצה ולראש המועצה, אך לא ביחס לממונה ולאנרג'יאן שהותירו את הנושא לשיקול דעתו של בית המשפט.

9.

בית המשפט המחוזי קיבל את עמדת המועצה וראש המועצה כי העתירה לוקה בשיהוי סובייקטיבי ואובייקטיבי כאחד. במישור השיהוי הסובייקטיבי, נקבע כי תשובת ראש המועצה לפניית המבקשת נמסרה לה כבר ביום 14.8.2019, וחרף זאת המבקשת לא פנתה לבית המשפט אלא לממונה, שהשיב לה רק ביום 3.10.2019. עוד צוין, כי העתירה הוגשה לבסוף ביום 26.11.2019 – 54 ימים לאחר מכן. במישור השיהוי האובייקטיבי נקבע כי הגשת העתירה באיחור גרמה לנזק, בהתחשב בכך שביום 12.9.2019 העבירה אנרג'יאן את התשלום הראשון למועצה בסך של 60,000 דולר – סכום שהוקצה למרכז הקהילתי של המועצה ומשמש לצורך הפעלת תכנית לספורט ימי, וכן הפעלה של תכנית המכונה "דגל כחול" לחופים. לבסוף, בית המשפט המחוזי ציין כי אינו רואה צורך לקבוע האם קבלת התרומה נגועה בניגוד עניינים, והסתפק בכך שקבע כי ככל שיש ניגוד עניינים אפשרי – אין מדובר בפגיעה שיש בה כדי לגבור על משקלם של השיהוי הסובייקטיבי והאובייקטיבי. לצד זאת, כפי שכבר צוין, על רקע תשובותיהם של הממונה ואנרג'יאן שלא נקטו עמדה ביחס לבקשה, נתן בית המשפט המחוזי הארכת מועד להגשת העתירה כנגד החלטתו של הממונה, והורה כי ההליך יתנהל בכל הנוגע להחלטה זו בלבד.

בקשת רשות הערעור והתגובות לה

10.

בקשת רשות הערעור שבפני נסבה על ההחלטה שלא ליתן למבקשת הארכת מועד להגשת העתירה כנגד המועצה וראש המועצה. בעיקרו של דבר, המבקשת טוענת כי מאז שנודע לה על ההחלטה שהתקבלה בעניין התרומה היא פעלה בדרכים שונות כדי להביע את התנגדותה לכך , ובכל מקרה לא ויתרה על זכותה לפנות לערכאות, אלא אך ניסתה להביא לפתרון המחלוקת בדרך יעילה. עוד נטען כי במהלך חודש אוקטובר 2019 חלה פגרת חג הסוכות, ולכן החישוב שערך בית המשפט המחוזי בכל הנוגע למועד האחרון להגשת העתירה הוא שגוי. באשר לשיהוי האובייקטיבי, המבקשת טוענת כי הסכום שכבר הועבר למועצה עולה אך כדי שמינית מהסכום הכולל של התרומה, כך שיש טעם בדיון בעתירה בשלב זה שבו טרם מומשה בעיקרה. מכל מקום, נטען כי אם תתקבל העתירה יוכל בית המשפט להורות על תוצאה של בטלות יחסית ולא לחייב את המועצה להשיב במלואם את הכספים שכבר התקבלו על ידה.

11.

בהמשך לכך, המבקשת מעלה טענות רבות בנוגע לפגיעה האפשרית באינטרס הציבורי ככל שהעתירה לא תתברר. המבקשת מדגישה כי קיימים כמה ממשקים הדוקים בין פעילותה של המועצה וסמכויותיה על-פי דין לבין פעילותה של אנרג'יאן בכל הנוגע לפיתוחם של מאגרי הגז. כך למשל, צוין כי פיתוחם של מאגרי הגז והמשך הפעלתם השוטפת כפופים למגוון רחב של אישורים והחלטות שונות מכוחם של חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 וחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, שחלקם ניתנים על-ידי הרשות המקומית הרלוונטית. המבקשת טוענת כי לא בכדי בחרה אנרג'יאן להעניק את תרומתה דווקא למועצה – הרשות המקומית שלה הנגיעה הגדולה ביותר למתקנים ותשתיות הגז שהוקמו או שיוקמו בעתיד באזור על ידה. חשש זה לפגיעה בשלטון החוק, כך נטען, מצדיק כשלעצמו את קבלת הבקשה.

12.

המשיבים השונים הגישו תגובות לבקשה, בהתאם להחלטתי מיום 22.1.2020. בתגובה שהוגשה מטעם המועצה וראש המועצה נטען כי יש לדחות את בקשת רשות הערעור. משיבים אלה סומכים את ידיהם על החלטתו של בית המשפט המחוזי וסבורים כי אכן מתקיימים במקרה זה שיהוי סובייקטיבי ואובייקטיבי חמורים. כך, נטען כי פעולות שונות שביצעה המבקשת – כגון החתמת תושבים על עצומה – אינן מעידות כשלעצמן על אי-זניחת טענותיה במישור המשפטי. עוד נטען, כי כספי התרומה מיועדים לתכליות ספציפיות, ארוכות-טווח, המתממשות בתהליכי עבודה הדרגתיים, כך שעצירת כספי התרומה בשלב הנוכחי עלולה לפגוע קשות במועצה ובתושביה, בשל כך שתחייב להפסיק פרויקטים מסוימים שכבר הושקעו בהם משאבים.

13.

מכל מקום, ולמעלה מן הצורך לשיטתם, המועצה וראש המועצה מדגישים כי אין כל ניגוד עניינים בקבלת התרומה. בהקשר זה נטען כי עיקר פעילותה של אנרג'יאן הוא במים הכלכליים של המדינה, שבהם למועצה אין כל סמכות – לא סמכות רישוי ולא סמכות פיקוח. עוד צוין, כי הבינוי שמבצעת אנרג'יאן בשטח המועצה הוא מינורי ביחס להיקף הכללי של פרויקט פיתוח מאגרי הגז. כמו כן, נטען כי היתרי הבניה לחלק מהמתקנים שמקימה אנרג'יאן כבר ניתנו והם בגדר עובדה מוגמרת. אם כן, לטענת המועצה וראש המועצה, הטענות בדבר ניגוד עניינים שהעלתה המבקשת הן בגדר רמיזות והשערות בעלמא, שאינן מבוססות כלל.

14.

ביום 9.2.2020 הממונה הגיש הודעה מטעמו, ובה מסר כי החליט לבחון מחדש את אישור התרומה הנדונה, וכי על רקע זה לשיטתו מתייתר הצורך בהכרעה בעתירה המתנהלת בבית המשפט המחוזי במתכונתה הנוכחית. בכל הנוגע להכרעתו של בית המשפט המחוזי בעניין השיהוי בתקיפת החלטתה של המועצה, מותיר הממונה את ההכרעה בטענות הצדדים לשיקול דעתו של בית המשפט.

15.

לבסוף, אנרג'יאן הודיעה אף היא כי היא מותירה את ההכרעה בבקשת רשות הערעור לשיקול דעתו של בית המשפט.

דיון והכרעה

16.

לאחר שעיינתי בבקשה ובתגובה לה, כמו גם במסמכים שצורפו על-ידי הצדדים, מצאתי לקבל את הבקשה ולדון בה כאילו הוגש ערעור לפי הרשות שניתנה. בהמשך לכך, אני סבורה כי יש לקבל את הערעור , כמפורט להלן. זאת, בהתחשב באמת המידה הרלוונטית החלה על בקשות רשות ערעור על החלטות מהסוג דנן, שמשמעותן היא שלילת האפשרות לפתוח בהליך (ראו: בר"ם 3802/16 ארלט יזמות בנין והשקעות בע"מ נ' ועדת הערר מחוז דרום , פסקה 13 (12.9.2016) (להלן: עניין ארלט ); בר"ם 9704/17 טכנולוגיות פיננסיות בע"מ נ' משרד התחבורה והבטיחות בדרכים , פסקה 9 (10.1.2018)).

17.

הטעם העומד ביסוד החלטתי נוגע למשקל שיש לייחס בנסיבות העניין לשיקול של שלטון החוק והבטחת האינטרס הציבורי – אל מול השיהוי המסוים שאכן נפל בהתנהלותה של המבקשת. שיקול זה מקבל משנה תוקף בנסיבות העניין, לנוכח העובדה שכיום אף עמדתו של הממונה היא ששאלת התרומה נדרשת לבחינה מחודשת על-ידו.

18.

אכן, תקנה 3(ב) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: התקנות ) קובעת כי עתירה מינהלית תוגש ללא שיהוי ולא יאוחר מ-45 ימים מן המועד שבו נודע לעותר על ההחלטה (או מן היום בו ההחלטה פורסמה כדין). יחד עם זאת, התקנות מקנות לבית המשפט סמכות להאריך את המועד להגשת עתירה מינהלית (תקנות 3(ג) ו-38 לתקנות). הלכה למעשה, כבר נקבע כי החלטתו של בית המשפט בהקשר זה אמורה להיות מונחית על-פי דיני השיהוי הכלליים, המתחשבים בהיבטים הסובייקטיביים והאובייקטיביים של השיהוי, וכן בחשיבותו של הנושא העומד על הפרק מבחינת שלטון החוק והאינטרס הציבורי (ראו: בר"ם 7885/13 מגל נ' משרד הביטחון האגף לשיקום נכים - קצין התגמולים , פסקה 14 וההפניות שם (12.5.2014); עניין ארלט , בפסקה 15).

19.

כאמור, אכן יש לשקול לחובתה של המבקשת שיהוי סובייקטיבי מסוים, בפרט בתקופה שחלפה בין קבלת התשובה מן הממונה – 3.10.2019 – ועד מועד הגשת העתירה בפועל. יחד עם זאת, בהתחשב בפגרת הסוכות שחלה בחודש אוקטובר 2019 (ושאינה באה במניין הימים, בהתאם לתקנה 44 לתקנות) דומה שהשיהוי אינו חמור במיוחד. כמו כן, כפי שציין בית המשפט המחוזי, אף קיים קושי במישור השיהוי האובייקטיבי, במובן זה שחלק מהתרומה כבר נתקבלה על-ידי המועצה, ולשיקול זה כידוע יש לייחס את עיקר המשקל (ראו: עניין ארלט , בפסקה 18). אולם, בנסיבות העניין, השיקול המכריע לשיטתי הוא זה שעניינו שמירה על האינטרס הציבורי ושלטון החוק (ראו והשוו: בג"ץ 9831/16 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' רשות מקרקעי ישראל , פסקה 59 (16.10.2018); עע"ם 7904/16 עיריית תל אביב יפו נ' חרחס , פסקאות 13-11 לפסק דינו של השופט נ' הנדל (1.11.2018)). המבקשת מעלה בעתירתה טענות הנוגעות לחשש מפני ניגוד עניינים בפעולתה של המועצה בנושא בעל חשיבות כללית אשר מצוי על סדר היום הציבורי ונוגע לטוהר המידות והבטחת האינטרס של תושבי המועצה. מבלי לנקוט כמובן כל עמדה בנוגע לטענות אלה, ניתן לומר כי לכל הפחות קיים אינטרס ממשי בבירורן ולמתן האפשרות למבקשת, שהיא עמותה ציבורית, להעלותן בפני בית המשפט. כאמור לעיל, אני מייחסת משקל של ממש גם לעובדה שהממונה הודיע כי הוא החליט לבחון מחדש את נושא התרומה, עניין אשר מדגיש את הצורך לשמוע את טענות הצדדים לגופן, גם אם בסופו של דבר הטענה בדבר ניגוד עניינים תידחה. לבסוף, יש לציין כי במישור המעשי, המשך ניהול העתירה כנגד הממונה ואנרג'יאן בלבד, כאשר במוקד ההליך מצויה למעשה החלטה של המועצה – עשוי לעורר קשיים במישור יעילות הדיון, ואף עניין זה שוקל לטובת המשך בירור העתירה בכללותה.

20.

כפי שהודגש, הדברים אמורים מבלי לנקוט כל עמדה לגוף הטענות שהועלו בעתירה. טענות אלה שמורות לצדדים והן יתבררו כמובן על-ידי בית המשפט המחוזי בהמשך ההליך.

21.

הערעור מתקבל אפוא. החלטתו של בית המשפט המחוזי מבוטלת. המועצה תישא בהוצאות המבקשת בסך של 1,500 שקלים.