בר"מ 4285/09 קיבוץ גליל ים נ. יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז תל א

1.

לפניי בקשה למתן רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בתל-אביב–יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופט ע' פוגלמן ), שסירב להוציא לבקשת המבקש צו ביניים שיורה למשיבות להימנע מנקיטת פעולות למתן תוקף לתכנית הידועה כתכנית הר/1/1985 (להלן: התכנית ).

2.

בתמצית רבה יצוין כי התכנית בה מדובר היא תכנית מתארית (המחייבת, ככלל, הכנה ואישור של תכניות מפורטות לצורך הוצאת היתרי בנייה מכוחה). התכנית חלה על מקרקעין בשטח של כ-834 דונם בתחום שיפוטה של העיר הרצליה, שעיקרם מקרקעי מדינה המהווים חלק משטח משבצת המבקש, שהוחכרה לו על-ידי מינהל מקרקעי ישראל. התכנית משנה את ייעוד המקרקעין מייעוד חקלאי לייעודים של מגורים, מבני ציבור, תעסוקה, שטח ציבורי פתוח, דרכים, ו"מתחם ציבורי מיוחד כלל עירוני". במסגרת ייעוד אחרון זה מייעדת התכנית מתחם בדרום השטח להקמת מכון טיהור שפכים וכן להקמת בית עלמין, כאשר ביחס לשימושים אלה ניתן יהיה להוציא היתרי בניה מכוחה של התכנית בלא צורך בהכנת תכנית מפורטת נוספת. בלב הבקשה שבפניי מצוי נסיונו של המבקש למנוע בשלב זה את תחילת הפעולות להקמתו של בית העלמין.

3.

המבקש הוא שיזם את התכנית והיה נכון להפקעות נרחבות ממשבצת הקרקע שלו, לאחר שהוסכם – בין היתר – כי הפיצוי בגין הפקעת המקרקעין יינתן במסגרת הקצאת הזכויות בתכנית איחוד וחלוקה, בגדרה של תכנית מפורטת, שתוגש בהתאם להוראות התכנית. בשנת 2005 הפקידה המשיבה 2 (להלן: הועדה המחוזית) את התכנית, שבה נקבע, בין השאר, כי תנאי למתן תוקף לתכנית יהיה "הפקדתה להתנגדויות של התכנית המפורטת הראשונה", הכוללת מגורים (להלן: תניית ההפקדה ). המשיבה 2 החליטה לתת תוקף לתכנית בשנת 2006, בכפוף לתנאים שונים, לרבות תניית ההפקדה. לאחר הליכים משפטיים שונים, קיבלה התכנית את אישור שר הפנים, אך טרם פורסמה למתן תוקף. בינתיים, ועקב מחסור חריף בשטחי קבורה לתושבי העיר הרצליה שיילכו חו"ח לבית עולמם, וההערכה כי מספר מקומות הקבורה שנותר בהרצליה, לא יספיק אפילו לשנה הקרובה, ביקשו הרשויות למצוא פתרון מיידי למחסור זה, בנסיבות בהן ניתן – כאמור – לממש את הצורך הציבורי מכח התכנית עצמה, גם בלא שתוכן תכנית מפורטת, כאמור בתנית ההפקדה.

הועדה המחוזית פרסמה איפוא, ביוני 2008, הודעה לפי סעיף 106(ב) ל חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 לפיה היא שוקלת לבטל את תניית ההפקדה. בסיומו של הליך הגשת ההתנגדויות היא החליטה, בתאריך 10.11.2008, לקדם את אישור התכנית, תוך ביטול תניית ההפקדה, בשל הצורך הדחוף של הכשרת מקומות לקבורה, אך תוך הדגשה לפיה: "על מנת להבטיח כי לבעלי הזכויות בשטחים המיועדים ליעודים הציבוריים הנ"ל שימומשו מכח תכנית זו יינתן בכל מקרה פיצוי בגין מימוש השטחים, תתווסף להוראות התכנית הוראה לפיה אם התכנית המפורטת הראשונה לא תאושר תוך עשר שנים מיום מתן תוקף לתכנית המתארית – אזי בעלי הקרקעות שקרקעותיהם הופקעו לשימוש אזור ציבורי מיוחד כלל עירוני והדרכים המובילות אליו, יוכלו להגיש תביעה לפיצויי הפקעה כתחליף לפיצוי המוצע בהליך של איחוד וחלוקה" (להלן: החלטת הועדה המחוזית ).

בקשת המבקש למתן רשות ערעור על החלטת הועדה המחוזית למועצה הארצית לתכנון ולבנייה – נדחתה בהחלטה מנומקת מתאריך 10.12.2008. המבקש הגיש לפיכך, בתאריך 29.1.2009, עתירה שעניינה בחוקיותה של החלטת הועדה המחוזית, ובגדרה של העתירה עתר, בתאריך 25.3.2009, למתן צו ביניים לאסור על מתן תוקף לתכנית. המשיבות התנגדו לבקשה האמורה לגופה, ואף טענו כי דין הבקשה להידחות מחמת שיהוי וכן מחמת חוסר נקיון כפיים, שכן בהליך אחר העומד בפני בית משפט זה (בג"ץ 9485/08), שעניינו בתכנית המתאר למחוז תל-אביב (תמ"מ 5), ככל שזו נוגעת למתחם גליל ים, התייצב המבקש כאן כמשיב שם – לאחר המועד שבו התקבלה כבר החלטת הועדה המחוזית – והתנגד נחרצות למתן צו ביניים, תוך שהוא טוען, בין השאר, כדלקמן: "אין חולק אודות חיוניותה של התכנית לאזור כולו", וכן כי: "עיכוב תכנית גליל ים תפגע באופן אנוש בציבור הרחב", וכי: "הצורך הציבורי במקומות קבורה בתחום הרצליה הוא צורך חיוני שעצמתו רבה נוכח המצוקה הקשה בהקשר זה".

4.

בהחלטתו מתאריך 17.5.2009, נשוא הבקשה שבפני, יצא בית משפט קמא מנקודת הנחה כי העתירה אמנם מעלה שאלה ראויה לדיון, והתמקד לפיכך בסוגית מאזן הנוחות, וזאת בכל הנוגע ל"עבודות שביצוען המיידי עומד על הפרק" והן – ביצוע השלב הראשון של הקמת בית העלמין, הכולל אלף מקומות קבורה בלבד, מתוך 30,000 מקומות קבורה מתוכננים. בית המשפט מצא כי על הכף האחת עומד האינטרס הציבורי, שכן הצורך הדחוף במקומות קבורה בתחום העיר הרצליה הוא חיוני ועצמתו רבה נוכח המצוקה הקשה הקיימת בנושא זה, כפי שזו הומחשה בפני בית משפט קמא. מנגד, נמצא, כי הפגיעה במבקש היא רק בעיכוב פרק הזמן עד לקבלת הפיצוי שהמבקש חפץ בו בקשר עם מרכיב זה של התכנית (בלא שבביצוע השלב הראשון והמוגבל של הקמת בית העלמין יהיה כדי לגרום למבקש נזק של ממש מעבר לאמור). בית המשפט הנכבד קמא מצא עוד כי גם אם יוכרע ההליך העיקרי לטובת המבקש, הרי שניתן יהיה לתת למבקש סעד אפקטיבי בסופו של הדיון גם בלא צו ביניים, וכי נזקו של המבקש בכל מקרה איננו בלתי הפיך, שכן תכנון בית העלמין יוכל להתאשר באופן נפרד מן התכנית, וגם הפיצוי במקרה כזה יוכל להינתן בלא כל זיקה לתכנית. בית משפט קמא הדגיש עוד כי הנחתו שהעבודות שיבוצעו בשלב הנוכחי הן רק אלה הדרושות לשלב הראשון של בית העלמין והדרכים אליו, וככל שתבקשנה המשיבות לבצע עבודות נוספות תימסר הודעה על כך למבקש מבעוד מועד, כך שהמבקש יוכל במידת הצורך לעתור בבקשה חדשה לסעד ביניים בענין.

בית המשפט הנכבד קמא קבע עוד כי משנדחתה הבקשה מן השיקולים שלעיל, אין הוא נדרש לטענות המקדמיות של המשיבות לדחיית הבקשה לצו ביניים.

5.

בבקשתו המפורטת למתן רשות ערעור, טוען המבקש בתמצית, כי בית משפט קמא התעלם מסיכוייה הגבוהים של העתירה להתקבל (לשיטתו), וכי מאזן הנוחות נוטה באופן חד-משמעי לטובתו. בעניין אחרון זה טען המבקש כי נזקי המשיבות לא הוכחו, וכי בית משפט קמא יכול היה לשקול חלופות – ולו זמניות – כמו שימוש בבתי קברות אחרים בגוש דן על מנת לפתור את הקושי שבעטיו אושרה התכנית, תוך ביטול תניית ההפקדה. לשיטת המבקש, עיכוב של חודשים ספורים (להערכתו) עד להכרעה בהליך העיקרי, איננו שוקל אל מול נזקו שלו, המתבטא בפועל בהפקעת שטחים מידיו בלא קבלת פיצוי מיידי בשל כך. אי-מתן צו הביניים יביא, לשיטת המבקש, אף ליצירת "מעשה עשוי", שכן בית העלמין שיוקם ודאי לא ייהרס עוד, גם במקרה של ביטול התכנית.

יצוין כי בגדרה של הבקשה למתן רשות ערעור, עתר המבקש למתן צו ביניים עד לקבלת החלטה בבקשה. בהחלטתי מתאריך 21.5.2009, נתתי צו ארעי המורה למשיבות להימנע מנקיטת פעולות בקשר עם מתן תוקף לתכנית, וזאת עד להחלטה אחרת, והוריתי להן למסור את תגובתן לבקשה למתן רשות ערעור ולבקשה שבגדרה למתן צו ביניים. המשיבות מסרו את תגובתן אתמול, 26.5.2009, ובגדרן חזרו ככלל על טענותיהן בפני בית המשפט הנכבד קמא, טענות שעמדו בבסיס החלטתו. הגיעה איפוא שעת הכרעה ועל כך להלן.

6.

דין הבקשה – להידחות , וזאת מטעמיו של בית המשפט הנכבד קמא, אף שרואה אני להוסיף מספר הערות.

7.

בית המשפט הנכבד קמא יצא מנקודת הנחה

– הנוחה למבקש – כי העתירה מעלה שאלה ראויה לדיון. מכאן, שטענות המבקש לעניין סיכויי העתירה אין בהן כדי לקעקע את יסודותיה של החלטת בית המשפט. הנה כי כן, מה שנותר למבקש לעשות בבקשה זו שלפני הוא לשכנע כי הערכאה הדיונית, בהתמקדה בשיקולי מאזן הנוחות – שהיא "אבן הבוחן העיקרית" בסוגיה זו (בר"ם 10908/07 חברת בטחון שרותים אבידר בע"מ נ' עיריית תל-אביב (לא פורסם, 27.12.2007)) – שגתה בקביעותיה בענין זה. בנטל זה לא עמד המבקש .

8.

המבקש טוען כי הקמת בית העלמין, ולו מקצתו, תביא ליצירת בלתי הפיך, ובכך הוא צודק, לכאורה, כמובן: ודאי שבית עלמין שיוקם – אפילו אם בחלקו הקטן – לא ייהרס. ברם, השאלה האמיתית העומדת לדיון, כך נראה, איננה האם תחלנה המשיבות לפעול לביצוע התכנית, אלא באיזה מועד ובאיזו דרך יוסדרו הפיצויים שיקבל המבקש בקשר עם ביצוע התכנית. עצם הקמתו של בית העלמין כחלק אינטגרלי וחשוב בתכנית מהווה לכאורה בנסיבות שלפנינו כמעט עובדה מוגמרת (למצער – מבחינת בעלי הדין כאן). בית המשפט הנכבד קמא אף ציין כי: "אין המבקש חולק על היבטים תכנוניים הנוגעים לבית הקברות, לדרכי הגישה, או לחלקים אחרים בתכנית" (קביעה שהמבקש משיג עליה בשפה רפה). הכרתו של המבקש בחשיבות ביצועה המהיר של התכנית, אשר הקמת בית העלמין הוא חלק חשוב בה, בוטאה היטב בתגובתו כמשיב לעתירה בבג"ץ 9485/08 הנ"ל, שם טען המבקש כי יש בתכנית "מענה קרקעי לצרכים עירוניים חיוניים", וביניהם "תוספת של בית עלמין לעיר הרצליה והסדרת מצב שבו לא נותרו מקומות קבורה בעיר" (עמ' 15-14 לתגובתו שם). עוד הדגיש המבקש שם – לאחר קבלת ההחלטה נשוא העתירה, ובהסבירו מדוע מאזן הנוחות נוטה בבירור נגד מתן צו ביניים שיעכב את קידום הבניה במקרקעי תכנית גליל ים – כי: "עיכוב תכנית גליל ים תפגע באופן אנוש בציבור הרחב", וכי במסגרת התכנית "כלולות מטרות ציבוריות רבות ומובהקות כדוגמת הקמתו של בית עלמין ..." ( שם , בעמ' 27 לתגובתו).

מכאן, שעל פניו נראה כי נזקו העיקרי של המבקש, כפי שאכן טוענות המשיבות, איננו קשור בתחילת ביצוען המוגבל של פעולות מכח התכנית, אלא אך ורק בכך שפעולות אלה, ובכלל זה – הקמת בית העלמין, יבוצעו בטרם זכה המבקש להסדרת הפיצויים שיקבל תמורת ויתוריו על זכויות במקרקעין, במסגרת תכנית איחוד וחלוקה. החלטת הועדה המחוזית הרי איננה משנה את ייעוד קרקע, ואיננה שוללת את זכותו לפיצוי, אלא רק מביאה לשינוי המועד

והדרך שבהם יינתן הפיצוי בקשר עם התכנית. יוזכר עוד כי בהחלטת הועדה המחוזית אין אף, כאמור, כל התנערות מן הכוונה למתן פיצוי בגין מימוש השטחים במסגרת התכנית, וקיימת אפילו הסדרה של המנגנון לקבלת הפיצויים. מכאן, שנזקו הנחזה העיקרי של המבקש הוא אך דחיה

מסוימת במועד הסדרת זכויותיו, והענין של המבקש למנוע נזק מוגבל זה איננו מהווה שיקול נוגד של ממש מול הצורך הציבורי הדוחק בהסדרת מקומות קבורה לתושבי העיר הרצליה, כמבואר בהחלטת בית המשפט הנכבד קמא (וכמודגש בטענותיו הנחרצות של המבקש בבג"ץ 9485/08 הנ"ל). ודאי שהדברים נכונים בשים לב לסייג שציין בית המשפט הנכבד קמא בסעיף 6 להחלטתו, ושנזכר בסעיף 4 לעיל.

9.

בשולי הדברים אציין, לעניין טענתן המקדמית של המשיבות לחוסר נקיון כפיים של המבקש, כי דרך טיעונו של המבקש בעתירה נשוא הבקשה שבפניי, הנראית כעומדת לכאורה בסתירה לטענות שהעלה המבקש בבג"ץ 9485/08 אך לפני זמן קצר, כאשר אין בטיעוני המבקש בפניי כל הסבר לדבר, אכן יש בה כדי לבסס לכאורה גם את טענת המשיבות בהקשר זה. אולם משהסתפק בית משפט קמא בנימוקים לדחיית הבקשה לצו ביניים לגופה, נימוקים המקובלים עליי כאמור, אמנע אף אני מלקבוע בשלב זה מסמרות בענין טענה מקדמית זו של המשיבות.

10.

נוכח כל האמור לעיל – הבקשה נדחית. הצו הארעי שניתן על-ידי בתאריך 21.5.09 בהתאם לבקשת המבקש לסעדים זמניים שהוגשה בגדר הבקשה למתן רשות ערעור – בטל. המבקש יישא בשכר טרחת עורך דין של המשיבות 1 ו-2 יחדיו בסכום של 10,000 ש"ח, וכסכום הזה בשכר טרחת עורך דין של המשיבה 3.