בר"מ 4470/20 מדינת ישראל- מתכננת מחוז ירושלים נ. הוועדה המקומית לתכנון וב

1.

זוהי בקשת רשות ערעור על החלטה של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 17.6.2020 (עת"ם 10090-06-20, השופט א' רון ). בית המשפט המחוזי דחה בקשה שהגישה המבקשת למתן צו ביניים בצדה של עתירה מינהלית שהוגשה אליו.

רקע והליכים קודמים

2.

בעיקרו של דבר, הבקשה שבפני נסבה על ההליכים התכנוניים הנוגעים להקמתה של החנות המכונה "איקאה אשתאול" (להלן: החנות ) שפועלת בתחומי המועצה האזורית מטה יהודה. המשיבה 4, ליבנה צפוני בע"מ, היא החברה השוכרת את המבנה (להלן: איקאה , כפי שהיא מכונה בפי הצדדים ), ואילו המשיבה 2, פארק מסחר ותעשייה אשתאול בע"מ, היא החברה היזמית שקידמה בפועל את התכנון והבינוי להקמתו (להלן: החברה היזמית ). החנות משתרעת על פני שטח שעולה על 25,000 מ"ר, והמחלוקת בין הצדדים ניטשת ביחס לחלק ממנו שלשיטתה של המבקשת נבנה תוך ביצוע עבירות בניה. מבלי להידרש לפרטים ייאמר כי ההליכים הקשורים לבנייה החלו כבר לפני מספר שנים, וכי במהלכה של תקופה זו ניתנו ביחס לבנייה חמישה היתרי בנייה שונים.

3.

לצורך הדיון בבקשה שבפני, יש לפתוח בהתייחסות להליכים התכנוניים החל מיום 11.9.2019 שבו אישרה הוועדה המקומית לתכנון ובניה מטה יהודה, המשיבה 1 (להלן: הוועדה המקומית ), את הפקדתה של התכנית המפורטת שעניינה "שינוי בחלוקת שטחי הבניה בין מגרשים, מתחם התעשייה אשתאול" (תכנית מספר 151-0786467) (להלן: תכנית ניוד השטחים או התכנית ). תכנית זו אפשרה בפועל להגדיל את תחומי השטחים המותרים לבנייה בייעוד מסחרי ב-50%, באמצעות מה שהוגדר כ"ניוד" של שטחי תעשייה, וזאת מבלי לשנות את סך השטח הכולל המותר לבנייה לפי התכניות החלות באזור. בהחלטתה ציינה הוועדה המקומית, כי הפקדת התכנית ופרסומה ייעשו בכפוף לתיאום עם הוועדה המחוזית לתכנון ובניה במחוז ירושלים (להלן: הוועדה המחוזית ).

4.

ביום 12.11.2019 פורסמה התכנית להפקדה בעיתונים וברשומות. בהמשך לכך, מסמכי התכנית הועברו לבחינה של הוועדה המחוזית בהתאם להוראות סעיף 109(א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה ). ביום 2.1.2020 נשלחה הודעה מטעם יושב ראש הוועדה המחוזית, שהסמכות הואצלה לו על-ידי שר האוצר, ובה צוין כי התכנית אינה טעונה אישור לפי סעיף זה.

5.

ביום 15.1.2020 פנה יושב ראש הוועדה המחוזית אל נציגי הוועדה המקומית והבהיר כי ככל הנראה ההודעה הקודמת מטעמו ניתנה בטעות, כי התכנית אינה תואמת את הוראותיה של התכנית המחוזית שחלה באזור (תמ"מ/30/1) (להלן: התכנית המחוזית ), וכי הבדיקה ביחס אליה טרם הושלמה. לנוכח האמור, נציגי הוועדה המקומית התבקשו שלא לקיים את הדיון עד להשלמת הבדיקה.

6.

חרף הפנייה האמורה, הוועדה המקומית קיימה דיון בנושא עוד באותו יום והחליטה על אישור התכנית בתנאים. בין התנאים האמורים, נקבע כי שטחי הבניה שנוידו במסגרת התכנית ייועדו למטרות אחסנה, לוגיסטיקה ומשרדים, המותרים בשטחי תעשייה לפי התכנית המחוזית, וכן כי יש לתקן את הוראות התכנית ומסמכיה בהתאם להערותיה של הוועדה המחוזית. בהמשך לכך, ביום 22.1.2020 פורסמה התכנית למתן תוקף בעיתונים וביום 27.1.2020 היא פורסמה למתן תוקף ברשומות.

7.

ביום 30.1.2020 הגישה מתכננת מחוז ירושלים, היא המבקשת בהליך דנן, ערר נגד אישור התכנית לוועדת הערר לתכנון ובניה של מחוז ירושלים, היא המשיבה 3 (להלן: ועדת הערר ). בעיקרו של דבר, נטען בערר כי הוועדה המקומית חרגה מסמכותה בכך שחרף האמור בסעיף 109(א) לחוק אישרה את התכנית בניגוד לעמדתו של יושב ראש הוועדה המחוזית. כן נטען, כי פרסום התכנית נעשה לפני שחלף המועד להגשת ערר, בניגוד לאמור בתקנה 19 לתקנות התכנון והבניה (סדרי הדין בועדות ערר), התשנ"ו-1996 (להלן: תקנות התכנון והבניה ). המבקשת הוסיפה וטענה כי לאחר שנעשתה פנייה נוספת לנציגי הוועדה המקומית הם לא יכלו להסתמך על ההודעה שנשלחה בשגגה קודם לכן. לבסוף, נטען כי נמצאו טעמים המצדיקים לקבוע שהתכנית טעונה אישור, וכי החלטה עדכנית תינתן לאחר שתושלם הבדיקה.

8.

ביום 10.2.2020 הורתה ועדת הערר על ביטול של פרסום התכנית למתן תוקף (להלן: החלטת הביניים ), מאחר שהפרסום נעשה בטרם חלפו 15 הימים להגשת ערר כאמור בתקנה 19 לתקנות התכנון והבנייה. כן נקבע, כי המשך הדיון בערר יעשה לאחר הגשת תשובות. בהתאם, הודעה בדבר הביטול פורסמה ביום 12.2.2020.

9.

עוד יצוין, כי ביום 9.3.2020 קבע יושב ראש הוועדה המחוזית כי התכנית אינה מאושרת ולא ניתן לתת לה תוקף. בעיקרו של דבר, נקבע כי התכנית לניוד שטחים מנוגדת לתכנית המחוזית, וכי הגבלת השימושים בשטחים המנוידים (כפי שקבעה הוועדה המקומית) אינה מועילה.

10.

ביום 17.5.2020, ולאחר שקיימה סיור בשטח בנוכחות הצדדים, החליטה ועדת הערר על דחיית הערר שהוגש אליה. בעיקרו של דבר, נקבע כי החלטתה של הוועדה המקומית ניתנה בסמכות, כי התכנית אינה נדרשת לאישורה של הוועדה המחוזית (ולמעשה בשלבים קודמים אף הוועדה המחוזית עצמה טענה לדרישת תיאום בלבד), וכן כי היא סבירה ותואמת את התכניות החלות על השטח ואף משקפת ניצול יעיל ונכון שלו. בהקשר זה, ועדת הערר הטעימה כי הטענות הנוגעות להפרה לכאורה של סעיף 109 לחוק התכנון והבניה אינן מצויות בסמכותה. ועדת הערר נדרשה, בנוסף, לעבירות הבניה שנטענו על-ידי המבקשת במהלך הדיונים בערר, בציינה כי מבלי להכריע בהיקפן – אין בהן כדי להצדיק את אי-אישורה של תכנית ניוד השטחים. זאת, מבלי שהדבר גורע מן האפשרות לנקוט בהליכי אכיפה כנגד חריגות הבנייה, כפי שהוועדה המקומית אף החלה לעשות. בסיכומו של דבר, ועדת הערר קבעה כי יש לתת תוקף לתכנית. מאחר שההחלטה על אישור התכנית בוטלה, כאמור, בהחלטת הביניים, נקבע כי עם פרסום התכנית ברשומות פעם נוספת ניתן יהיה להפיק היתר בנייה מכוחה.

11.

יומיים לאחר מכן, ביום 19.5.2020, פורסמה התכנית שוב למתן תוקף ברשומות, ובסמוך לאחר מכן ניתן מכוחה היתר בנייה (השישי במספר) (להלן: היתר הבנייה) . בהמשך לכך, ביום 24.5.2020 החנות נפתחה והחלה לפעול.

12.

ביום 4.6.2020 הגישה המבקשת עתירה לבית המשפט המחוזי המכוונת כנגד החלטתה של ועדת הערר, ובצדה את הבקשה העומדת ביסוד ההליך שבפני – למתן צו ביניים המורה למשיבות להימנע משימוש בחלקים של המבנה החורגים מתוכניות קודמות החלות על השטח, לאטום חלקים אלה ולמנוע כניסה אליהם עד להכרעה בעתירה. המבקשת טענה כי סיכויי העתירה להתקבל גבוהים ביותר, בשים לב לכך שמדובר במקרה קיצוני הכולל שורה של עבירות בנייה ופגיעה חמורה בשלטון החוק. על-פי הנטען, ההליכים התכנוניים נועדו, הלכה למעשה, להוות "חותמת גומי" המכשירה את המהלכים שקדמו להם. לנוכח האמור, נטען כי הכשרת התכנית תוביל לפגיעה באמון הציבור ובצורך בהרתעתו מפני ביצוע עבירות בנייה, בפרט בהתחשב בכך שמדובר בעבירות שבוצעו לכאורה על-ידי מוסדות התכנון עצמם.

13.

המבקשת הוסיפה וטענה כי האינטרס הציבורי גובר על הנזק שעלול להיגרם כתוצאה מקבלת הבקשה, בשים לב לפגיעה הקשה בשלטון החוק הנובעת מהפרות של הוראות הדין, ועל כן מאזן הנוחות נוטה לטובתה. כן נטען, כי הבקשה אינה מכוונת לסגירת המתחם כולו, אלא להפסקת השימוש בחלקים ממנו בלבד, ומטעם זה היא מידתית ומאוזנת גם בכל הנוגע להיקף הפגיעה בצדדים שלישיים. בהקשר זה, צוין כי ממילא הניוד נעשה לשימושים של אחסנה ומשרדים, ועל כן ניתן לפעול במקום במתכונת מצומצמת יותר ולהיערך בהתאם.

14.

המשיבות מצדן התנגדו לבקשה והדגישו כי הן קיבלו היתר בנייה כדין, לרבות טופס 4 ורישיון עסק. המשיבות הוסיפו וטענו כי קבלת הבקשה תסב להן נזק משמעותי, ובכלל זה תוביל לשיתוק העסק ולפיטוריהם של מאות עובדים. עוד טענו המשיבות, כי החנות כבר החלה לפעול, וכי בהתחשב בשיהוי שדבק בהתנהלותה של המבקשת, שלא נקטה בהליכים עובר לאישור התכנית ולמתן היתר הבנייה – יש לדחות את הבקשה.

15.

בית המשפט המחוזי דחה, כאמור, את הבקשה למתן צו ביניים.

בית המשפט המחוזי קבע כי אף שמרחף "צל כבד" מעל השטח שהוסב למסחר, ומבלי לשלול את האפשרות שבסופו של דבר יהיה מקום להתערבות בהליכים התכנוניים שעליהם נסבה העתירה – בנסיבות הייחודיות של המקרה דנן יש לדחות את הבקשה משיקולי מאזן הנוחות. בהקשר זה, צוין כי החנות החלה לפעול, וכי היענות לבקשה תוביל לכך שהעסק ועובדיו ייפגעו. בית המשפט המחוזי הדגיש כי ייחודו של המקרה טמון בכך שבעת הזו המשיבות אוחזות במלוא ההיתרים הנדרשים, חרף עבירות הבנייה הנטענות. בהקשר זה, צוין כי השתהותה של המבקשת בהגשת העתירה עד לשלב זה, שבו ניתנו ההיתרים והחנות החלה לפעול, מעוררת קושי. כן צוין, כי ממילא ספק אם מתן הצו במתכונת שהתבקשה ירתיע את הציבור מפני ביצוע עבירות בניה.

הבקשה והתשובות לה

16.

בקשת רשות הערעור שבפני נסבה על החלטה זו של בית המשפט המחוזי. המבקשת חוזרת על טענותיה ומפרטת את שורת עבירות הבניה שבוצעו, לשיטתה, במתחם עוד קודם להפקדתה של תכנית ניוד השטחים. בהקשר זה, המבקשת מדגישה את החשיבות הנודעת לשמירה על שלטון החוק ואמון הציבור, בפרט כאשר מדובר בתכנית שהוגשה על-ידי חברה מסחרית גדולה. המבקשת מוסיפה וטוענת כי בית המשפט המחוזי לא ייחס משקל מספיק לעובדה שפרסום התכנית ומתן היתר הבניה נעשו בניגוד להוראות הדין, והלכה למעשה הבניה הושלמה עובר להליכי התכנון. בנסיבות אלה, כך נטען, אין לתת משקל להסתמכותן של מי מהמשיבות שפעלו באופן בלתי חוקי. בתוך כך, נטען כי התכנית פורסמה תוך התעלמות מהודעתו של יושב ראש הוועדה המחוזית כי הוא אינו מאשר את התכנית, וזאת בניגוד לסעיף 109 לחוק התכנון והבניה הקובע כי לא יינתן לתכנית תוקף אלא באישור השר. כן נטען, כי היתר הבנייה ניתן למחרת פרסומה של התכנית ברשומות, באופן שאינו עולה בקנה אחד גם עם סעיף 119 לחוק התכנון והבניה, שלפיו תחילתה של תכנית שאושרה היא בתום חמישה עשר יום ממועד פרסום ההודעה בדבר אישורה. המבקשת מבהירה כי היקפן של הפעולות העולות, לשיטתה, כדי עבירות בניה חמורות הוסתרו מהוועדה המחוזית, וברגע שזו גילתה אותן היא הביאה עובדות אלה לידיעתה של ועדת הערר.

17.

באשר למאזן הנוחות, המבקשת טוענת כי הבקשה מידתית ומאוזנת, בהתחשב בכך שלא התבקשו הריסת המבנה או סגירת החנות אלא רק איסור שימוש בחלקים החורגים מהתוכניות החלות במתחם. בהקשר זה, המבקשת מציינת כי בית המשפט המחוזי ממילא לא הכריע בשאלה של היקף הפגיעה במי מהמשיבות ככל שיינתן הצו. מכל מקום, כך נטען, האינטרס הציבורי בשמירה על שלטון החוק גובר במקרה זה, ועל כן יש לקבל את הבקשה. לחלופין בלבד, המבקשת מציעה כי ייאסר שימוש אך בחלק משטח המבנה שנבנה לשיטתה באופן בלתי חוקי.

18.

בתשובותיהם מיום 15.7.2020 ומיום 16.7.2020, שהוגשו בהתאם להחלטתי מיום 1.7.2020, טוענים המשיבים כי יש לדחות את הבקשה. הוועדה המקומית טוענת כי יש לדחות את הבקשה על הסף מאחר שהיא אינה עומדת באמות המידה המצמצמות להתערבות בהחלטות הנוגעות למתן צו ביניים. בהקשר זה, הוועדה המקומית מטעימה כי ועדת הערר – שהיא הגורם המקצועי – קיימה סיור במקום עובר לקבלת ההחלטה, וכי החלטתה מקצועית ומנומקת. לגוף הדברים, הוועדה המקומית מוסיפה כי ההודעה השנייה שנמסרה לה מהוועדה המחוזית, לפיה התכנית טעונה אישור, איננה מחייבת מאחר שהיא נמסרה באיחור רב ובחלוף 60 הימים המוקנים לשר להודיע שתכנית טעונה אישור, כאמור בסעיף 109(א) לחוק. כן מטעימה הוועדה המקומית כי מהתכתבויות שונות שנעשו לאורך הדרך ניתן ללמוד כי הוועדה המחוזית הכירה את מסמכי התכנית עוד בחודש ספטמבר 2019 ובחנה את הדברים לגופם. על כן, כך נטען, אין לקבל את הטענה שההודעה הראשונה נמסרה "בטעות". לנוכח האמור, הוועדה המקומית טוענת כי חרף בקשתה של הוועדה המחוזית להוריד את התכנית מסדר היום היא ראתה עצמה מחויבת לקדמה, בשים לב לאינטרס ההסתמכות של החברה היזמית ולפגיעה הפוטנציאלית בצדדים שלישיים.

19.

אשר לעבירות הבניה הנטענות, הוועדה המקומית מדגישה כי היא אינה מקלה בהן ראש, אלא שהטיפול בהן הוא נפרד ולא נוגע לאישורה של תכנית ניוד השטחים במישור התכנוני. בהקשר זה אף הוטעם כי התכנית האמורה כשלעצמה אף לא הוסיפה שטחי בניה בפועל.

20.

החברה היזמית טוענת כי יש לדחות את הבקשה על הסף גם מחמת שורה של פגמים שנפלו בהתנהלותה הדיונית של המבקשת בבית המשפט המחוזי, ובכללם העובדה שהיא לא צרפה את איקאה כצד לבקשה למתן צו ביניים. לגוף הדברים, החברה היזמית מוסיפה וטוענת כי יש לדחות את הבקשה משיקולים של מאזן הנוחות, בהתחשב בהיקף הנזק שעלול להיגרם לחברה היזמית, לאיקאה ולעובדיה שפעלו בהתאם לאישורים שניתנו להם.

21.

גם איקאה טוענת שדין הבקשה להידחות. היא טוענת כי ככל שהיא תידרש לאטום חלק מהמבנה לא יהיה מנוס מסגירת החנות כולה, על כל המשתמע מכך ביחס לעובדיה ולספקיה. בהקשר זה, נטען כי השטח שעליו נסבה העתירה ואותו טוענת המבקשת שיש לאטום – אף במתכונת החלופית שהוצעה – הוא חיוני לפעילותה של החנות ולכן כל היעתרות לבקשה תגרום לה לנזק רב. כן נטען, כי הוצאו כל האישורים הדרושים עובר לפתיחת החנות, וכי דבק שיהוי רב בהגשת הבקשה. איקאה מציינת עוד כי כפי שעולה מהחלטתה של ועדת הערר, יש לדחות את טענותיה של המבקשת ביחס לביצוע עבירות בנייה נרחבות בשטח, וכן כי מכל מקום – יש ליתן משקל לכך שאיקאה היא לא היזמית של המבנה.

22.

המשיבים 6-5, הסתדרות עובדים לאומית וועד עובדי ליבנה צפוני (איקאה) בע"מ, טוענים כי יש להותיר את החלטתו של בית המשפט המחוזי על כנה בשים לב לפגיעה בזכויות העובדים שהחלו לעבוד בחנות עם פתיחתה, אשר עלולים למצוא את עצמם נטולי פרנסה על לא עוול בכפם. פגיעה זו, כך נטען, עלולה להיות חמורה אף יותר בהתחשב בנסיבות העת הזו ובמצבו של המשק הישראלי בעקבות משבר הקורונה. עוד נטען כי כבר בחודש ינואר 2020 אותרו ונקלטו עובדי איקאה והמתינו לפתיחת החנות, וזאת במסגרת תהליך ארוך שבו הוכשרו מאות עובדים המיועדים לפעול בחנות איקאה עצמה, וכן מאות עובדים נוספים המיועדים לפעול במשרות נוספות הקשורות בפעילותה של החנות (עובדי אבטחה, שמירה, ניקיון וכיוצא באלה). כן נטען, כי התקבלו כלל האישורים הדרושים לפתיחת החנות, ועל כן יש ליתן משקל להסתמכותם של העובדים האמורים, שמטבע הדברים אינם בקיאים בהשתלשלות התכנונית כפי שהיא מתוארת בבקשה.

דיון והכרעה

23.

לאחר שעיינתי בבקשה ובתשובות לה הגעתי לכלל מסקנה כי דינה להידחות.

24.

כידוע, השיקולים החלים על בקשה למתן צו ביניים הם סיכויי העתירה ומאזן הנוחות, שמתקיים ביניהם יחס של "מקבילית כוחות", כאשר ניתן מעמד בכורה לשיקולי מאזן הנוחות (ראו למשל: בר"ם 2271/10 אברהם נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה מחוז תל אביב , פסקה 5 (23.3.2010); בר"ם 789/16 צבי אל נ' עיריית בני ברק , פסקה 10 (11.2.2016)). כמו כן, כבר נקבע לא אחת כי אמות המידה להתערבות ערכאת הערעור בהחלטות הנוגעות למתן צו ביניים הן מצומצמות (ראו למשל: בר"ם 7017/17 אזרן – יו"ר הנהגת ההורים בבתי הספר נ' עיריית קרית שמונה , פסקה 11 (11.9.2017); בר"ם 5238/19 אוחנה נ' עיריית כפר סבא , פסקה 7 (7.8.2019)). במקרה דנן, שוכנעתי כי בית המשפט המחוזי צדק בקבעו כי שיקולי מאזן הנוחות מכריעים את הכף ונוטים אל עבר דחיית הבקשה. על כן, לא ראיתי להתערב בהחלטתו. מהתשובות שהוגשו עולה כי מתן צו בשלב הנוכחי עלול לגרום לנזקים כבדים, ובכלל זה לצדדים שלישיים ובהם עובדים וספקים שהחלו זה מכבר את עבודתם לאחר הכשרה והמתנה ממושכת. כפי שסבר בית המשפט המחוזי, בנסיבות הייחודיות של המקרה דנן מדובר בשיקול מכריע, בשים לב לכך שהוצאו היתרי בנייה מכוח תכניות שאושרו, ומבלי לנקוט עמדה באשר לחוקיותם (ראו והשוו: עע"ם 7759/06 יאסו נ' ועדת הערר לתכנון ובניה (10.12.2008); עע"ם 1645/20

הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים נ' קיימרי , פסקה 8 (17.3.2020)).

25.

על כך יש להוסיף, כי חרף העובדה שהאופי "המתגלגל" של מתן האישורים לקידומו של הפרויקט ראוי לבחינה, הרי שבשלב הנוכחי הטענות המהותיות העומדות ביסוד הדברים הן מורכבות. בפנינו ניצבת התנגשות חזיתית בין עמדותיהן של רשויות התכנון. אכן, הבדלי גישות וזוויות מבט של ועדה מקומית וועדה מחוזית אינם בלתי שכיחים. אולם, לכך נוספת המורכבות הנובעת מכך שוועדת הערר שנקודת המוצא שלה אינה "מקומית" מצדדת דווקא בגישתה של הוועדה המקומית. במצב דברים זה, נקיטת עמדה לגוף הדברים אינה יאה לשלב הנוכחי, וכך נותר מאזן הנוחות כשיקול המכריע.

26.

לצד זאת, ובשים לב להיקפן של עבירות הבנייה הנטענות ולאינטרס הציבורי הברור הטמון בשמירה על שלטון החוק, ראוי שהדיון בעתירה יתקיים במועד קרוב ככל הניתן, ויש לקוות כי כך יעשה בית המשפט המחוזי, בכפוף לאילוצי יומנו.

27.

סוף דבר: הבקשה נדחית. בשים לב למכלול הנסיבות אין צו להוצאות.