בר"מ 4823-22 בר"מ 4823-22

1.בשנת 2017 מכרו המבקשים את בית מגוריהם בעיר תל אביב-יפו. בשל מכירה זו, הוציאה הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב-יפו (היא המשיבה 1; להלן גם: הוועדה המקומית או המשיבה), שומת השבחה בגין שתי תכניות: תכנית תא/ג/1 של הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב-יפו "תכנית גגות תל אביב-יפו" (2007), ותכנית תא/5000 של הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב-יפו "תכנית מתאר מקומית (כוללנית) תל אביב-יפו" (2016) (להלן: תכנית תא/5000). המבקשים חלקו על גובה החיוב מטעמים שאינם נוגעים בעיקרם למחלוקת שבבקשה שלפניי, ופנו בבקשה למינוי שמאי מכריע. ביום 25.6.2018 הפחית השמאי המכריע את גובה ההשבחה בגין כל אחת מהתכניות, ונגד שומה זו, היא השומה המכרעת, הגישו המבקשים ערר לוועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה במחוז תל אביב (היא המשיבה 2; להלן גם: ועדת הערר).

2.ביום 18.7.2018, לאחר הגשת הערר ועובר לדיון בו, נכנס לתוקף חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 126), התשע"ח-2018 (להלן: תיקון מס' 126 או התיקון) אשר תיקן, בין היתר, את הגדרת המונח "תכנית" בסעיף 1(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק), כך שתכנית כוללנית הוחרגה ממנו. הווה אומר, מיום כניסת התיקון לתוקף אישור תכנית כוללנית אינו נחשב עוד כ"אירוע מס" שמוביל להטלת היטל השבחה באופן מידי. חלף זאת, במסגרת סעיף 4(5א) לתוספת השלישית לחוק, קבע תיקון מס' 126 מנגנון חלופי שלפיו שומת ההשבחה שנובעת מתכנית כוללנית תדחה עד למועד עתידי, שבו תאושר תכנית במקרקעין כהגדרתה החדשה לפי התיקון. במוקד ההליך שלפנינו ניצבת הוראת המעבר שנקבעה בתיקון מס' 126 (להלן: הוראת המעבר), שלשונה:

הוראת מעבר

3.לגבי תכנית כוללנית כמשמעותה בחוק העיקרי שאושרה לפני יום הפרסום יחולו הוראות אלה:

[...]

(2) מומשו הזכויות במקרקעין כאמור בפסקה (1) לפני יום הפרסום, יחולו הוראות התוספת השלישית לחוק העיקרי, כנוסחן ערב יום הפרסום; ואולם אם לא שולם היטל לפי שומה סופית שנערכה בשל מימוש זכויות כאמור, יחולו הוראות אלה:

(א) החייב בהיטל בשל אישורה של התכנית הכוללנית, רשאי לבקש כי השומה תיערך רק לאחר אישורה של תכנית נוספת החייבת בהיטל, אף אם הומצאה לו כבר השומה או שננקטו לגביה הליכים לפי סעיף 14 לתוספת השלישית לחוק העיקרי לפני יום הפרסום.

סעיף 3(2)(א) להוראת המעבר קובע כי החייב בהיטל השבחה בגין תכנית כוללנית שאושרה לפני יום הפרסום של התיקון, ואשר מימש את זכויותיו אך טרם שילם את ההיטל לפי שומה סופית, רשאי לבחור בין שני מסלולים. לפי המסלול הראשון, באפשרותו של החייב לשלם באופן מידי בגין ההשבחה, במתכונת שנהגה עובר לתיקון. לחילופין, לפי המסלול השני, יכול החייב לבקש כי השומה תיערך רק לאחר אישורה של תכנית נוספת שחייבת בהיטל; וזאת, אף אם הומצאה לו השומה, ואף אם ננקטו לגביה הליכי השגה לפי סעיף 14 לתוספת השלישית לחוק לפני יום פרסום התיקון. הנה כי כן, הוראת המעבר מתייחסת, בין היתר, למקרים דוגמת המקרה שלפנינו, שבהם אושרה תכנית כוללנית (במקרה דנן תכנית תא/5000) ומומשו הזכויות במקרקעין לפני יום פרסום התיקון, אך טרם שולם היטל לפי שומה סופית.

3.בעקבות כניסתו לתוקף של תיקון מס' 126 והשלכותיו על הליכי ערר מתנהלים, ובהם הערר שהגישו המבקשים, הגישה הוועדה המקומית לוועדת הערר בקשה להארכת מועד גורפת להגשת עררים או הגשת תשובות לעררים בעניין תכנית תא/5000. ביום 15.8.2018 קבעה ועדת הערר כי תיקון מס' 126 והוראת המעבר שקבועה בו דורשים הודעה מצד הנישומים הרלוונטיים, ובהם המבקשים, בשאלה אם ברצונם לממש את האפשרות שניתנה להם לדחיית עריכת השומה, תוך שצוין, כי להודעות הנישומים עשויות להיות השלכות על המשך ניהול ההליכים, וכן על הגשת עררים נוספים על ידי הוועדה המקומית. בנסיבות אלו החליטה ועדת הערר, בין היתר, כי הנישומים הרלוונטיים יעדכנו עד ליום 15.12.2018 אם ברצונם לממש את האפשרות שניתנה להם בהוראת המעבר ולדחות את עריכת השומה עד למועד אישור תכנית נוספת.

4.ביום 17.6.2020 התקיים הדיון בערר, שבמסגרתו נשאלו המבקשים אם ברצונם לדחות את עריכת השומה עד לאישורה של תכנית נוספת שחייבת בהיטל, תוך שהובהר כי לעמדת ועדת הערר אפשרות הדחייה שמקנה הוראת המעבר תפקע לאחר ההכרעה בערר. המבקשים השיבו כי ברצונם להמשיך בבירור הערר, תוך שציינו שהם חולקים על פרשנות ועדת הערר להוראת המעבר, וכי לשיטתם גם לאחר ההכרעה האמורה תהיה נתונה להם האפשרות לדחות את החיוב בשומה. בהחלטות מיום 2.8.2020 ומיום 29.11.2020 נדחה הערר בעיקרו. ועדת הערר קבעה, בין היתר, כי טענת המבקשים שלפיה יש לפרש את הוראת המעבר כך שניתן לבקש את דחיית עריכתו של ההיטל גם לאחר מיצוי הליכי השגה לפי סעיף 14 לתוספת השלישית לחוק, נוגדת את לשון התיקון, וכן את האינטרס הציבורי שבמערכת דיונית יעילה. בנוסף, נקבע כי מועד גיבוש החלטת החייב אם ברצונו לממש את האפשרות שניתנה לו בהוראת המעבר הוא יום הפרסום של תיקון מס' 126 לחוק. למען שלמות התמונה יוער, כי לגופם של דברים הורתה ועדת הערר על תיקון השומה בסוגיה שאינה רלוונטית למחלוקת שלפנינו.

5.המבקשים ערערו על החלטה זו, וביום 16.5.2022 דחה בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופט ה' קירש) את הערעור בעיקרו, ובצד האמור החזיר את התיק לוועדת הערר לטובת בחינת עניין תחשיבי בשומה, ושאינו נוגע לסוגיה שמצויה במוקד ההליך שלפנינו. אשר לטענת המבקשים שנוגעת לאפשרות לבחור את מועד עריכת השומה גם לאחר מיצוי הליכי ההשגה שקבועים בסעיף 14 לתוספת השלישית לחוק, נקבע כי אמנם הוראת המעבר אינה נוקבת במועד בו פוקעת האפשרות לדחיית עריכת השומה, אך אין משמעות הדבר כי החייב רשאי למצות הליכי ערר וערעור, ולהחליט אם לממש אפשרות זו לאחר סיומם. לעניין הלקונה בהוראת המעבר שעניינה במועד פקיעת האפשרות כאמור, ציין בית המשפט כי הוראת סעיף 11 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, שקובעת כי יש לפעול "במהירות הראויה" לעניין הסמכה או חיוב לעשיית דבר בלי שנקבע זמן לעשייתו, עשויה ליתן מענה לסוגיה; וכן הוראה דומה שקבועה בסעיף 14 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973, שלפיה יש לקיים תוך זמן סביר לאחר כריתת החוזה חיוב שלא הוסכם על מועד קיומו. בהתאם לאמור, בחן בית המשפט לעניינים מינהליים את החלטת ועדת הערר מיום 15.8.2018, ומצא כי פרק הזמן שנקבע בהחלטתה, קרי עד ליום 15.12.2018, הינו סביר בנסיבות העניין. עוד נקבע כי הוראת המעבר אינה מתייחסת לדחיית התשלום או לדחיית החיוב, אלא לדחיית "עריכת השומה (או המשך עריכתה, לפי העניין)" (סעיף 10 לפסק הדין); מכאן, שהחייב רשאי לבחור בין המשך הליכי השומה ותשלום ההיטל בסיומם, לבין הפסקת הליכי השומה ודחייתם למועד עתידי שבו תאושר תכנית נוספת. לעניין זה קבע בית המשפט כי המבקשים בחרו להמשיך במיצוי ההליכים ביחס לשומה שהוצאה להם, ומשכך ויתרו על האופציה של עריכת השומה בעתיד והימנעות מתשלום החיוב בהווה.

6.מכאן הבקשה שלפניי שבמסגרתה טוענים המבקשים, בעיקרם של דברים, כי שגה בית המשפט לעניינים מינהליים בפרשנות תיקון מס' 126, ובפרט בפרשנותו את הוראת המעבר. נטען כי פרשנותו של בית המשפט לעניינים מינהליים את הוראת המעבר נוגדת את תכליתה להיטיב עם הנישומים ולהעניק להם וודאות בעת קבלת ההחלטה על מועד עריכת השומה. עוד טוענים המבקשים כי בניגוד לקביעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים, סעיף 3(2) להוראת המעבר שלפיו "אם לא שולם היטל לפי שומה סופית [...] יחולו הוראות אלה" (ההדגשה הוספה – ע' פ'), קובע כי המועד האחרון להחלטת החייב אם לממש את האפשרות שניתנה לו לדחות את עריכת השומה הוא כאשר הופכת השומה ל"סופית". לבסוף, נטען כי שגה בית המשפט עת שהסתמך על החלטת ועדת הערר מיום 15.8.2018, אשר פוגעת בזכויותיהם לעומת חייבים שעניינם אינו כפוף לסמכות הוועדה; בהקשר זה מפנים המבקשים להחלטה של ועדת הערר להיטל השבחה ופיצויים מחוז מרכז שבמסגרתה, כנטען, ניתנה לנישומים האפשרות לבחור בין החלופות שבהוראת המעבר ללא הגבלת זמן.

7.התבקשה תשובה. הוועדה המקומית סומכת את ידה על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים. לטענתה, אין מקום לאפשר לחייב לנהל הליכי השגה על שומה במסגרת ערר וערעור לאורך שנים ומול מספר ערכאות ובסופם לבקש את דחייתה של עריכת השומה, וכי קבלת הפרשנות שמציעים המבקשים להוראת המעבר תוביל לפגיעה ביעילות הדיונית ולבזבוז משאבים. עוד נטען כי בשים לב לכמות המצומצמת של המקרים שבמסגרתם אושרה תכנית כוללנית ומומשו זכויות במקרקעין לפני יום פרסום התיקון אך טרם שולם היטל לפי שומה סופית, השלכותיה של ההכרעה שבמחלוקת מוגבלות. לעניין זה ציינה המשיבה כי מבדיקה שערכה עולה כי ישנם שלושה עררים שנוגעים לשומה שהוצאה בגין תכנית תא/5000 וטרם הסתיים בהם הדיון; וכי למיטב ידיעתה של המשיבה יש מעט רשויות מקומיות שבהן אושרו תכניות כוללניות עובר ליום פרסום התיקון. לגופם של דברים, הוועדה המקומית סבורה כי אין מקום להתערבות בקביעות הפרשניות לעניין הוראת המעבר שנקבעו בהחלטתה של ועדת הערר ובפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים, משאלה עולות בקנה אחד עם כללי הפרשנות המקובלים ומונעות בזבוז משאבים שיפוטיים.

8.בהתאם להחלטתי מיום 13.9.2022, התבקשה היועצת המשפטית לממשלה (להלן גם: היועצת) לשקול את התייצבותה בהליך, וביום 23.7.2023 הודיעה היועצת על התייצבותה והגישה את עמדתה. היועצת מתנגדת לפרשנות שהציעו המבקשים, שכן לשיטתה, זו לא עולה בקנה אחד עם לשון התיקון ותכליתו, כמו גם עם האינטרס הציבורי שבמניעת הליכי סרק. בעיקרם של דברים, סבורה היועצת כי חלוף הזמן והפעולות שבהן נקט החייב מיום פרסום התיקון עשויים ללמד על בחירתו אם לדחות את עריכת השומה בהתאם לאפשרות בהוראת המעבר או לערוך את השומה ביחס להשבחה שנבעה מהתכנית הכוללנית ולשלם את ההיטל בגינה. לעמדת היועצת על החייב לממש את האפשרות לדחות את עריכת השומה תוך פרק זמן סביר מיום פרסום התיקון; וכי נקיטת הליכים לאחר התיקון לחוק או הימנעות מהודעה על בחירתו של החייב במשך פרק זמן ממושך, עשויים להצביע על בחירה לדבוק בשומה המקורית בגין התכנית הכוללנית ולוותר על האפשרות לדחות את עריכתה. עוד צוין כי בניגוד לטענת המבקשים, אין ללמוד מלשונו של סעיף 3(2) שמרגע שלא שילם החייב היטל לפי שומה סופית אין עליו כל מגבלת זמן למימוש בחירתו, אלא שמדובר אך בתנאי הכרחי כדי שהחייב יוכל להנות מאפשרות הבחירה שבהוראת המעבר; וכי התיבה "עריכת השומה" שמופיעה במסגרת התיקון מלמדת על רצונו של המחוקק שלא לאפשר לחייב להמשיך בהליכי עריכת שומה מחד גיסא, ולשמור על זכות הבחירה שבתיקון מאידך גיסא. בצד האמור, הדגישה היועצת המשפטית לממשלה כי היא סבורה שיש לבחון את המועד המדויק שבו פוקעת האפשרות לדחות את עריכת השומה בהתאם לנסיבותיו הפרטניות של המקרה הקונקרטי ובשים לב לשיקולים שפורטו בעמדתה.

9.לאחר שעיינתי בבקשת הרשות לערער ובתשובה לה, וכן בעמדת היועצת המשפטית לממשלה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להידחות. כידוע, רשות לערער על פסק דין של בית משפט לעניינים מינהליים בערעור על החלטה של ועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה תינתן במשורה, כשמתעוררת שאלה רחבה שחורגת מעניינם הפרטני של הצדדים (בר"ם 4351/23 ביסאן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מעלה הגליל, פסקה 6 (12.7.2023); בר"ם 8161/21 דקל נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה גבעת שמואל, פסקה 5 (22.12.2021); בר"ם 7914/21 ברסלב נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה נתניה, פסקה 5 (9.12.2021)). איני סבור כי המקרה דנן בא בגדר אמת המידה האמורה.

10.אכן, הוראת המעבר שבתיקון מס' 126 לא נקבה במועד שבו פוקעת האפשרות של החייב לדחות את עריכת השומה על התכנית הכוללנית. המבקשים סבורים כי קביעתו של בית המשפט לעניינים מינהליים לעניין זה עולה כדי הכרעה בשאלה רחבה שחורגת מעניינם הפרטני. ואולם, כעולה מתשובתה של הוועדה המקומית, נכון למועד הגשת תשובתה היו שלושה תיקי ערר שעניינם בתכנית תא/5000 ושבהם הוצאה שומה עובר ליום הפרסום של התיקון; ואף צוין כי במסגרת עררים אלה לא נידונה שאלת דחייתה של עריכת השומה. בנוסף, השאלה המשפטית שבבסיס הבקשה דנן נוגעת למקרים בעלי נסיבות פרטיקולריות, ובהן קיומה של תכנית כוללנית; מימוש זכויות במקרקעין מכוח אותה תכנית עובר ליום הפרסום של תיקון מס' 126; ומקום שבו טרם שולם היטל ההשבחה בגין מימוש הזכויות לפי שומה סופית. לכך אף יש להוסיף כי מאז כניסתו לתוקף של תיקון מס' 126 והוראת המעבר שנקבעה בו חלפו כ-5 שנים וחצי, ואף בכך יש כדי להעיד על היקף השפעתה של השאלה שמתעוררת במקרה דנן. משאלה הם פני הדברים, דומה כי השלכותיה של ההכרעה בשאלה שבבסיס הבקשה שלפניי הן מצומצמות, ושאין מדובר בסוג המקרים שבהם תינתן רשות לערער ב"גלגול שלישי" (השוו: בר"ם 3013/22 עיריית תל אביב-יפו נ' בית בלב בע"מ, פסקה 7 (15.11.2022); בר"ם 2657/14 ס. אלון חברה להשקעות ובנין בע"מ נ' הממונה על חוק המכר (דירות) (הבטחת השקעות של רוכשי דירות), התשל"ה-1974, פסקה 18 (22.6.2014)).

11.למעלה מן הצורך אעיר כי כפי שהדגישה היועצת המשפטית לממשלה בעמדתה, דומה שקיים קושי לא מבוטל בעמדת המבקשים שלפיה הוראת המעבר שבתיקון מס' 126 מעניקה לחייב את האפשרות לנהל הליכי השגה מלאים על שומת היטל השבחה, ולאחר סיומם לבקש את דחיית מועד עריכתה לכשתהיה תכנית משביחה נוספת; זאת, בשים לב גם לשיקולים של יעילות דיונית (ראו והשוו: בר"ם 326/17 העמותה לחינוך בשפלה נ' מנכל משרד החינוך, פסקה 24 (24.4.2017); בר"ם 7618/16 עיריית תל אביב-יפו נ' קניון רמת אביב בע"מ, פסקה 9 (4.12.2016)). עוד יוער כי נסיבות המקרה דנן ממחישות את הקושי האמור, מקום שבו מנהלים המבקשים הליכים במשך למעלה מ-6 שנים, וכעת מבקשים לדחות את עריכת השומה למועד שבו תצמח השבחה מתכנית אחרת.

הבקשה נדחית אפוא. בנסיבות העניין ובשים לב לשאלה העקרונית שעניינה בהוראת המעבר שבתיקון, לא מצאתי לעשות צו להוצאות.