בר"מ 5902/14 רוני שרעבי נ. הוועדה לקביעת מכסות חלב לפי סעיף 5 לחוק תכנון

1.

לפני בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 29.7.2014 (עמ"נ 30502-07-14, השופט ע' גרוסקופף ). בית המשפט המחוזי דחה ערעור שהגיש המבקש על החלטתה של ועדת הערר שהוקמה לפי סעיף 11 לחוק תכנון משק החלב, התשע"א-2011 (שיכונו להלן, בהתאמה: ועדת הערר ו- החוק ) מיום 15.6.2014.

התשתית הנורמטיבית

2.

הבקשה שבפני נסבה בעיקרה על החלטות שעניינן "ניוד" מכסות חלב, ועל כן, אפתח בהצגה קצרה של הוראות הדין המסדירות את הפעילות בתחום זה.

3.

ענף ייצור החלב מוסדר בחוק, שפורסם ביום 6.4.2011 ונכנס לתוקף ששה חודשים לאחר מכן. על-פי סעיף 1 לחוק, הוא נועד לפתח, לייעל ולבסס את משק החלב בישראל. לפי סעיף 4 לחוק, על שר החקלאות ופיתוח הכפר לקבוע מדי שנה את היקף הייצור המקומי של חלב לאותה שנה, ובהמשך לכך, לפי סעיף 7 לחוק, הוועדה לקביעת מכסות חלב (הממונה על ידו) קובעת את מכסות החלב ליצרנים (להלן: ועדת המכסות ).

4.

ביום 22.4.2013 פורסם "נוהל לניוד מכסות חלב בקר במגזר המשפחתי לשנים 2016-2013 – מסלול א'", שהתקבל בהתאם להחלטת ממשלה מס' 5177 מיום 21.10.2012 (להלן: נוהל הניוד ). לפי נוהל זה, ניתן בשנים 2013 עד 2016 לנייד מכסות חלב של יצרני חלב הפורשים מפעילותם בענף ומוגדרים "יצרנים קטנים" (במובן זה שמכסת החלב השנתית שלהם אינה עולה על 700,000 ליטר ). נוהל הניוד מאפשר ליצרני החלב הקטנים העומדים בתנאים הקבועים בו להודיע לוועדת המכסות על פרישה מייצור חלב ובתמורה לכך לקבל מענק פרישה מהמדינה, וכן תשלום נוסף מהיצרנים אליהם מועברת המכסה. נוהל זה שימש בסיס להחלטות שהתקבלו בעניינו של המבקש כמפורט להלן.

5.

ביום 9.4.2014 פורסמו תקנות תכנון משק החלב (העברת מכסות בשנים 2014 עד 2016 ומדיניות הפיתוח לשנת 2014 בענף הבקר) (הוראת שעה), התשע"ד-2014 (להלן: תקנות ההעברה ) אשר הותקנו מכוח סעיף 12 לחוק. תקנות אלה כללו, בין היתר, את הנוהל לניוד המכסות והליכים נוספים הקשורים בכך. ביום 4.8.2014 פורסמו תקנות תכנון משק החלב (קביעת מכסות חלב), התשע"ד-2014 (להלן: תקנות קביעת המכסות )), אשר עיגנו את סדרי עבודתה של ועדת המכסות. שני קבצי תקנות אלו הותקנו במועד מאוחר לקבלת ההחלטות בעניינו של המבקש.

רקע והליכים קודמים

6.

המבקש הוא רפתן העוסק במשלח ידו מזה כ-17 שנים ומייצר ברפתו חלב בקר גולמי. בהתאם לכך, הוקצו לו מכסות שנתיות לייצור חלב. כך למשל, מכסתו השנתית לייצור חלב לשנת 2013 עמדה על 415,000 ליטר . לטענתו, לקראת שנת 2014 הוא אף רכש מכסות נוספות. ביום 22.10.2013 הודיע המבקש לוועדת המכסות על פרישתו מייצור חלב בתנאים שהתווה נוהל הניוד, על גבי טופס אחיד שנועד לכך והוכן על ידי ועדת המכסות, כחלק מנוהל הניוד (להלן: הטופס האחיד ). בטופס האחיד נכתב כי ההתחייבות הכלולה בו היא בלתי חוזרת, והיא מחייבת את המבקש להפסיק את ייצור החלב, לסגור את הרפת במשקו ולמכור את כל הפרות תוך 30 ימים מיום אישורה של ועדת המכסות להעברת המכסה לפי נוהל הניוד. המבקש חתם על הטופס האחיד וציין בו את פרטי חשבון הבנק שלו לשם העברת מענק הפרישה והסכום הנוסף שהיה זכאי לקבל, ובא כוחו בהליך שלפני אישר את חתימתו.

7.

ביום 30.10.2013 הודיע יושב-ראש ועדת המכסות למבקש כי הוועדה בראשותו אישרה את זכאותו של המבקש לפרישה בהתאם לנוהל הניוד, תוך פירוט מענק הפרישה הכולל שיהיה זכאי לו בסך של כ-1,300,000 שקל (שהיה מורכב הן ממענק פרישה מן המדינה והן מסכום נוסף ממקבלי המכסות, כאמור). המבקש קיבל את התמורה במלואה, בשני מועדים. המאוחר שבהם היה ביום 31.12.2013.

8.

ביום 22.12.2013, כמה ימים לפני המועד האמור, המבקש פנה לוועדת המכסות וביקש להאריך את משך תקופת שיווק החלב שלו עד ליום 31.1.2014, בין היתר בשל עיכובים שחלו בקבלת התוצאות של הבדיקות הווטרינריות של הפרות ברפתו, בדיקות הנדרשות לשם מכירתן. ביום 5.1.2014, בטרם נתקבלה תשובה על פנייתו, פנה המבקש לוועדת המכסות וביקש לחזור בו מבקשתו לפרוש מייצור חלב. המבקש נימק את בקשתו בכך שהודעת הפרישה ששלח הייתה צעד מוטעה מבחינתו בהתחשב במצבו הכלכלי, לנוכח העובדה שהרפת היא מקור הכנסתו העיקרי. המבקש ציין כי ארבעה מאחד עשר ילדיו הם מובטלים, וכי הוא לקח הלוואה מהבנק בסך 430,000 שקל על מנת לממן התקנה של מערכת סולארית על גג ביתו, אך החברה המתקינה פשטה את הרגל כך שהמערכת לא הותקנה והמבקש אינו מקבל תשלומים בגינה.

9.

ביום 14.1.2014 הודיעה מנהלת מחלקת תכנון במועצת החלב (להלן: מנהלת מחלקת התכנון ) למבקש כי בקשתו להארכת שיווק החלב עד לתאריך 31.1.2014 אושרה על ידי ועדת המכסות. לאחר שהמבקש חזר ופנה למנהלת מחלקת התכנון בטלפון, היא כתבה לו ביום 2.2.2014 כי ביום 13.1.2014 החליטה ועדת המכסות שלא להיעתר לבקשתו לחזור בו מהודעת הפרישה, מאחר שכבר קיבל את מענק הפרישה במלואו.

10.

ביום 22.1.2014 הגיש המבקש ערר על החלטה זו לוועדת הערר. המבקש התייצב לדיון בוועדת הערר בעצמו, מבלי שהיה מיוצג, והעלה בפניה טענות דומות לאלו שהציג עוד קודם לכן בבקשתו לחזור בו מהודעת הפרישה, טענות שנסבו בעיקרן על מצבו הכלכלי ועל הטעות שעשה כשהודיע על פרישתו מייצור החלב. מנגד, טענה וועדת המכסות כי היא פעלה על פי הנוהל לפיו המועד האחרון לחזרה מבקשה הוא מועד התשלום של מענק הפרישה. ביום 15.6.2014 דחתה ועדת הערר את הערר בקובעה שהיא עושה כן בשים לב למכלול העובדות, ללא פירוט נוסף.

11.

המכסות של המבקש לא נגרעו ממנו עד להחלטתה של ועדת הערר, לפנים משורת הדין. ביום 23.6.2014 הודיעה מנהלת מחלקת התכנון למבקש כי בהמשך להחלטתה של ועדת הערר, החליטה ועדת המכסות לגרוע את מכסות החלב של המבקש החל מיום 7.7.2014. ביום 3.7.2014 פנה המבקש, באמצעות בא כוחו, למנהלת מחלקת התכנון בבקשה שלא לגרוע ממנו בינתיים את המכסות מאחר שהוא מתעתד להגיש ערעור מנהלי על החלטתה של ועדת הערר. ביום 9.7.2014 דחתה מנהלת מחלקת התכנון בקשה זו.

12.

ביום 15.7.2014 הגיש המבקש ערעור מנהלי על החלטתה של ועדת הערר, וכן בקשה לעיכוב ביצוע של ההחלטה ובקשה לקבלת סעד זמני בערעור. ביום 16.7.2014 ניתן למבקש צו ארעי במסגרתו עוכב ביצועה של החלטת ועדת הערר לגרוע ממנו את המכסות החל מיום 7.7.2014.

13.

בערעור המנהלי שהגיש טען המבקש כי החוק הסמיך את ועדת המכסות לאשר ניוד מכסות בכפוף להתקנת תקנות, ומאחר שאלה פורסמו רק לאחר פנייתו של המבקש לחזור בו מהודעת הפרישה הרי שוועדת המכסות הייתה חייבת לאשר לו לחזור ממנה, מאחר שעצם הניוד היה נגוע בחוסר סמכות. המבקש הוסיף וטען כי נפגעו כללי הצדק הטבעי בכך שלא קיבל פרוטוקול או עדכון על החלטתה של ועדת המכסות, ואף לא קיבל זכות טיעון בפניה, וכן שקביעתה של ועדת הערר לא הייתה מנומקת די הצורך. עוד טען המבקש, כי ועדת המכסות הפלתה אותו כאשר אישרה ליצרנים אחרים לחזור בהם מבקשתם ודחתה את בקשתו, ללא נימוק רלוונטי. כמו כן, המבקש טען כי נסיבות עניינו לא נשקלו כנדרש.

14.

ביום 29.7.2014 התקיים הדיון בערעורו של המבקש. במסגרת הדיון עצמו, העלה המבקש טענה נוספת לפיה ועדת המכסות קיבלה את ההחלטה בעניינו בהרכב חסר. המבקש הסביר כי יכול היה להעלות טענה זו רק לאחר שבמסגרת תגובת המשיבה לעיכוב הביצוע ראה את פרוטוקול הדיון של ועדת המכסות בהחלטה בעניינו. בסופו של הדיון ניתן פסק דין שבו דחה בית המשפט המחוזי את הערעור. לצד זאת, הורה בית המשפט המחוזי לוועדת המכסות לעכב את גריעת מכסות החלב של המבקש עד ליום 31.12.2014.

15.

בית המשפט המחוזי קבע בפסק דינו כי המדיניות של ועדת המכסות באשר ליכולת לחזור מהודעת פרישה היא מדיניות סבירה, שכן אין מנוס מקביעת נקודת "אל חזור" להחלטה מסוג זה, וכן שאין לומר כי היא פוגעת בציפיות הסבירות של הרפתן. הוא הוסיף וקבע כי נקודת הזמן שנבחרה לכך, היינו מועד התשלום, היא הולמת. בית המשפט המחוזי התייחס גם לתקנה 12 לתקנות ההעברה, שאף בהן נקבע מועד התשלום כנקודת ה"אל חזור", וקבע כי ניתן לראות בכך חיזוק לקביעה שהמדיניות הייתה סבירה. בנסיבות אלה, כך נקבע, לא ניתן לראות בקביעתה של הוועדה ביחס למבקש הפליה פסולה בהשוואה לעניינם של מבקשים אחרים שחזרו בהם קודם לקבלת התשלום.

16.

לעניין טענת המבקש כי ועדת המכסות קיבלה החלטה בהרכב חסר, קבע בית המשפט המחוזי כי בהיעדר תקנות רלוונטיות רשאית הייתה ועדה המכסות לקבוע את נוהלי פעילותה, וקביעה לפיה הוועדה תחליט בקוורום של רוב חבריה היא קביעה סבירה. בית המשפט המחוזי הוסיף וציין כי העובדה שתקנות קביעת המכסות כוללות כלל דומה (בתקנה 39(א) להן) נותנת משנה תוקף לקביעה זו. כן נקבע, שהן ועדת הערר והן ועדת המכסות פעלו תוך הפעלת שיקול דעת ושקלו את מכלול הנסיבות.

17.

לבסוף, קבע בית המשפט המחוזי כי המבקש מנוע מלטעון שהליך הניוד בעניינו היה פסול מיסודו בשל העובדה כי בעת ביצועו טרם הותקנו תקנות מכוח חוק תכנון משק החלב, בשים לב לכך קיבל טובת הנאה משמעותית מכוחו של נוהל ניוד זה. כמו כן, נקבע כי מלשונו של חוק תכנון משק החלב עולה כי המחוקק לא התנה את כניסתו לתוקף של החוק בהתקנת התקנות (תוך הפנייה לסעיף 46 לחוק הקובע שתקנות אלו יובאו לאישור רק שישה חודשים לאחר כניסתו של החוק לתוקף).

הבקשה לרשות ערעור

18.

המבקש טוען בפני כי בקשתו לרשות ערעור מעלה סוגיות עקרוניות בעלות השלכות רוחביות, ובכללן שאלת אמות המידה לדיון בערעור על החלטה ועדת ערר לפי סעיף 11 לחוק תכנון משק החלב, שאלת חוקיותה של החלטה שהתקבלה בהרכב חסר, השאלה האם חוק תכנון משק החלב מתנה את ניוד המכסות על-פיו בהתקנת תקנות, הפלייתו בהשוואה ליצרנים אחרים, והימנעותה של הוועדה משקילת נסיבותיו המיוחדות. עוד טוען המבקש כי בית המשפט המחוזי שגה כאשר נתן את פסק דינו על בסיס הודעת ערעור המבקש בלבד, מבלי שהתאפשרה הגשתן של ראיות נוספות ושל פסיקה תומכת. לשיטת המבקש, הדיון שנערך היה "דיון מקדמי" בלבד, אשר לפי סעיף 27 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2001, מאפשר דיון בערעור גופו רק בהסכמת שני הצדדים. לטענת המבקש, על אף שלא הייתה הסכמה מצדו, נידון הערעור לגופו, ועל כן נמנע ממנו יומו בבית המשפט וזכות הטיעון שלו נפגעה באופן מהותי.

דיון והכרעה

19.

לאחר עיון בבקשה על נספחיה הגעתי לכלל מסקנה כי אין ליתן בה רשות ערעור, אף מבלי להידרש לתגובת המשיבה. הלכה ידועה היא שרשות ערעור ב"גלגול שלישי" תינתן רק מקום בו מתעוררת שאלה כללית ועקרונית, בעלת השלכות רחבות החורגות מעניינם הפרטי של הצדדים, או כאשר הימנעות ממתן רשות הערעור תגרום לעיוות דין חמור (ר"ע 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור ( הדר חיפה ) בע"מ , פ"ד לו(3) 123 (1982) (להלן: עניין חניון חיפה ). בערעור על הליך שהחל בטריבונל מנהלי יחולו אמות מידה דומות, תוך התחשבות באופיו של הטריבונל הראשון הדן בעניין, ובכללם אופיו השיפוטי ומידת מומחיותו (ראו: בר"מ 42/12 עיריית הרצליה נ' חברת גב ים לקרקעות בע"מ , פסקה 11 (5.5.2013); בר"מ 1046/13 המועצה המקומית מגדל נ' יורשי דרוקמן ראובן ז"ל , פסקה 8 (12.5.2013)). בענייננו, המדובר בוועדת ערר שהוקמה מכוח סעיף 11 לחוק. סעיף זה קובע כי יושב ראש ועדת הערר יהיה מי שכשיר להיות שופט של בית משפט השלום, וכי הוא ייבחר על ידי שר המשפטים. עוד קובע הסעיף, כי על ועדת הערר יחולו הוראות חוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב-1992. לצד יושב הראש, שהוא משפטן, שני החברים האחרים, הממונים על-ידי שר החקלאות ופיתוח הכפר, מגיעים מתחום המומחיות הרלוונטי – האחד עובד של משרד החקלאות והאחר ממונה מתוך רשימה שהכין ארגון יציג כמשמעותו בסעיף 6 לחוק. נוכח המאפיינים השיפוטיים של ועדת הערר ומקצועיותה, יש להחיל על בקשות רשות ערעור המתייחסות להליכים שהחלו בוועדת הערר – בעיקרו של דבר – את העקרונות שהותוו בעניין חניון חיפה .

20.

לא השתכנעתי שהמקרה שלפני מעלה שאלה כללית ועקרונית, כפי שטוען המבקש. בעיקרו של דבר, הבקשה נסבה על שאלה ספציפית של יישום בכל הנוגע למצב שקדם להתקנת תקנות משק החלב, ולכן היא בעלת אופי פרטני. כמו כן, לא התרשמתי שנגרם למבקש עיוות דין - בשים לב לכך שההחלטות שהתקבלו בעניינו תאמו באופן מדויק את ההוראות שקיבל ואת המסמכים שעליהם חתם, והוא אף קיבל את התשלום שהובטח לו במלואו. בנסיבות אלה, לא נדרשת התייחסות לגופן של הטענות שהעלה, למעט תוספת של מספר הבהרות למעלה מן הצורך.

21.

בכל הנוגע לטענתו של המבקש כנגד הפעלת החוק עובר להתקנת התקנות יוער

כי בית משפט זה כבר קבע בעבר, כי שאלת יישומו של חוק טרם שהותקנו תקנות הנדרשות לביצועו, תיגזר מלשונו של החוק, ממבנהו, ממטרתו ומהמכשלה הצפויה לציבור מאי-התקנת התקנות (ראו למשל: בג"ץ 28/94 צרפתי נ' שר הבריאות פ"ד מט(3) 804, 815, 826-825 (1995); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 214 (2010) (להלן: ברק-ארז )) . לכך ניתן להוסיף, כי לא אחת כוללים חוקים אף הוראה מפורשת בדבר התניית כניסתם לתוקף בהתקנת תקנות (כדוגמת סעיף 8 לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 וסעיף 85 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה-2005). בית המשפט המחוזי הנחה עצמו לאורה של הפסיקה בפירושו של סעיף 46 לחוק, ומבחינה זו אך נדרש ליישום הדין על העובדות.

22.

בכל הנוגע לטענה בדבר קבלת החלטתה של ועדת המכסות בהרכב חסר יש להפנות לסעיף 20 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, המורה כי "פעולה שהוטלה על מספר בני אדם כשרה אם נעשתה בידי רובם" (וראו: ברק-ארז , בעמ' 268). בהעדר הסדר מיוחד שחל על פעולתה של ועדת המכסות באותה עת – הרי שחל הסדר כללי זה. לא למותר להוסיף כי למעשה נקבע כלל דומה לכך גם בתקנה 39(א) לתקנות קביעת המכסות.

23.

אשר על כן, הבקשה נדחית. בנסיבות העניין ומשלא התבקשה תגובת המשיבה אין צו להוצאות.