בר"מ 8053/14 ב.י.מ. חברה לבניין והשקעות נ. מדינת ישראל - רשם הקבלנים

1.בפני בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (עמ"נ 17706-06-13, השופט א' בכר ). בפסק הדין דחה בית המשפט המחוזי ערעור שהגישה המבקשת על החלטתה של ועדת הערר לפי חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשכ"ט-1969 מיום 26.4.2013 (להלן בהתאמה: ועדת הערר ו -חוק רישום קבלנים או החוק ).

רקע והליכים קודמים

2.חוק רישום קבלנים מסדיר את תחום עבודות ההנדסה הבנאיות בישראל על מנת להבטיח שהעבודות בתחום זה יימסרו לידי קבלנים ראויים הכשירים לבצע אותן. בעיקרו של דבר, חוק זה קובע חובת רישום בפנקס הקבלנים (להלן: פנקס הקבלנים

או הפנקס ) כתנאי לביצוע עבודות הנדסה בנאיות בהיקפים שנקבעו בו, וזאת תוך הבחנה בין עבודות בהיקפים ובדרגות מורכבות שונות, הכול בהתאם לתנאים ולאמות המידה שנקבעו בתקנות (ראו: ע"א 10547/05 רשם הקבלנים נ' ש.י.א רפאל פרויקטים בע"מ , פסקה 8 (11.9.2012) (להלן: עניין רפאל פרויקטים )). כמו כן, הוא מסמיך את רשם הקבלנים, הוא המשיב בענייננו (להלן: רשם הקבלנים או

הרשם ) לסווג קבלנים בהתאם לכשירותם (ראו סעיף 7(א)(3) לחוק), לאחר שנועץ בוועדה מקצועית (להלן: הוועדה המייעצת ), המורכבת מנציגיהם של מוסדות מדעיים שיש להם נגיעה לענפי הבניה (ראו סעיף 7(ב) לחוק). מכוחו של החוק, הוצאו תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (סיווג קבלנים רשומים), התשמ"ח-1988 (להלן: תקנות הסיווג ), שחלות אף הן על ענייננו.

3.המבקשת, ב.י.מ חברה לבנין והשקעות (חיפה 1993) בע"מ, היא חברה קבלנית אשר נרשמה בפנקס הקבלנים בשנת 1994. בשנת 1998 סווגה המבקשת כקבלן רשום בענף הבניה (סמל 100) בסיווג ג/4.

4.בחודש נובמבר 2007 קיבלה המבקשת מכתבי התראה בגין אי תשלום אגרת רישיון קבלן עבור השנים 2002 ו-2007. המבקשת פנתה בתגובה לרשם והודיעה לו כי האגרות שולמו זה מכבר (הגם שבאיחור). למכתבה צירפה המבקשת קבלות בדבר תשלום האגרות. פנייתה זו של המבקשת לא נענתה על-ידי הרשם, ובחודש דצמבר 2007 בוטל רישומה בפנקס הקבלנים בשל אי-תשלום אגרות.

5.בראשית שנת 2008 שבה המבקשת ופנתה לרשם בטענה שהאגרות שולמו על-ידה וכי לא היה מקום לבטל את רישומה בפנקס הקבלנים. לאחר חליפת מכתבים בינה לבין הרשם הוחלט לחדש את הרישום של המבקשת בפנקס הקבלנים, אך זאת ברמת סיווג ג/1 בלבד, כפי שמקובל ביחס לקבלן שנרשם לראשונה בפנקס, לפי תקנה 2 לתקנות הסיווג. החלטה זו הוסברה במכתבו של הרשם למבקשת מיום 19.5.2008 בדרך זו:

"פנייתכם בנושא שבנדון הובאה לדיון בפני ועדת חריגים של רשם הקבלנים, הוועדה החליטה לחדש את רישומכם בפנקס הקבלנים בסוג ג/1. באשר לסוג ג/4 בו הייתה רשומים – ממידע שהגיע לרשם הקבלנים עולה כי החברה אינה פעילה ולכן חידוש הרישום יהיה בסוג 1 כאמור לעיל. אם תמציאו לרשם הקבלנים אישור הנוגע לפעילות החברה בשנים האחרונות (צוות הנדסי, ציוד וכיו"ב) יובא הנושא לדיון בפני הוועדה המייעצת לרשם הקבלנים לבדיקת התאמתכם לסיווג ג/4".

6.בהמשך להחלטה זו של הרשם, נשלח אל המבקשת בחודש יוני 2008 רישיון קבלן בענף הבניה בסיווג ג/1.

7.המבקשת הגישה ערר על החלטת הרשם לחדש את הרישום בסיווג ג/1 בלבד, אך זה נדחה על-ידי ועדת הערר. בפתח החלטתה, הביעה ועדת הערר תמיהה על השיהוי בהגשת הערר, שנים מספר לאחר שהתקבלה החלטת הרשם לחדש את הרישום בפנקס הקבלנים בסיווג הנמוך. עם זאת, החלטתה של ועדת הערר לא התבססה על טעם זה, אלא על טעמים לגופו של עניין. ועדת הערר עמדה על כך שלא נפל פגם בהחלטת הרשם, ובמיוחד בשים לב לכך שלמבקשת ניתנה ההזדמנות להראות שהיא זכאית לסיווג גבוה יותר באמצעות הגשת מסמכים רלוונטיים – הזדמנות שאותה המבקשת לא ניצלה. ועדת הערר הדגישה בהחלטתה שהסיווג בפנקס הקבלנים אמור לשקף בצורה הולמת ומדויקת את כשירותם של הקבלנים על מנת להבטיח שעבודות הנדסה בנאיות יימסרו לקבלנים ראויים. היא הוסיפה וקבעה שלא הוכח כי נפל פגם בשינוי הסיווג של המבקשת בנסיבות העניין.

8.על החלטה זו של ועדת הערר הגישה המבקשת ערעור לבית המשפט המחוזי. בית המשפט המחוזי דחה כאמור את הערעור. בית המשפט המחוזי עמד על כך שבנסיבות העניין לא היה מקום לבטל את רישומה של המבקשת מפנקס הקבלנים בשל אי תשלום אגרות, בשים לב לכך שהאגרות כבר שולמו במועד ההחלטה על ביטול הרישום. עם זאת, בית המשפט המחוזי הוסיף כי ועדת הערר כלל לא הייתה צריכה להידרש לערר, ובכלל זה לשאלת מחיקתה של המבקשת מפנקס הקבלנים, בשל האיחור הניכר בהגשת הערר. בהקשר זה, בית המשפט המחוזי הצביע על כך שהערר הוגש מספר שנים לאחר החלטתו של הרשם בעניין חידוש הרישום בפנקס ושינוי הסיווג, זמן רב לאחר המועד שנקצב לכך בדין (לפי תקנה 2(ב) לתקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (סדרי דין בוועדת ערר), התשל"א-1971). בית המשפט המחוזי הוסיף וקבע, כי מכל מקום, לרשם הייתה נתונה הסמכות לשנות את סיווגה של המבקשת (מ-ג/4 ל-ג/1), וכי לא נפל פגם באופן שבו הופעלה סמכות זו. כמו ועדת הערר, גם בית המשפט המחוזי הדגיש את החשיבות הנודעת לסיווג מדויק ככל האפשר של הקבלנים הרשומים – על מנת להבטיח שפנקס הקבלנים ישקף נאמנה את כשירותם.

9.ראוי לציין עוד, כי במסגרת ההליך שהתנהל בפני בית המשפט המחוזי הסכימו הצדדים, בהמלצת בית המשפט, כי המבקשת תציג בפני הרשם מסמכים שטרם הגישה, התומכים לטענתה בכך שהיא ביצעה פרויקטים בהיקף אשר מצדיק את העלאת סיווגה בחזרה לרמה ג/4. אולם, גם לאחר הגשת המסמכים סבר הרשם – לאחר שנועץ בוועדה המייעצת – כי אין בנתונים שהוצגו על-ידי המבקשת כדי להצדיק את שינוי הסיווג שלה מ-ג/1.

הבקשה למתן רשות ערעור

9.בבקשה שלפני טוענת המבקשת כי בית המשפט המחוזי שגה בקובעו שלא היה מקום להידרש לערר שלה בשל האיחור בהגשתו. לטענת המבקשת, ועדת הערר נעתרה לבקשתה להארכת מועד בהגשת הערר, כפי שניתן ללמוד מכך שהיא אכן דנה בטענותיה לגופם של דברים.

10.בנוסף לכך, המבקשת טוענת כי ההחלטה לבטל את רישומה בפנקס הקבלנים מחמת אי-תשלום אגרות היא החלטה בטלה, בשים לב לכך שהאגרות הרלוונטיות שולמו על-ידה, ולכך שלא ניתנה לה זכות לטעון בעניין זה עובר להחלטת הרשם. על כן, כך לטענתה, לא היה כל צורך בהליך של "חידוש" רישומה בפנקס ובכלל זה גם לא היה מקום לשנות את סיווגה בפנקס. בהמשך לכך, המבקשת טוענת כי גם אם הרשם קבע שיש מקום לשנות את הסיווג בפנקס, הרי שהיה בסמכותו להוריד את הסיווג בדרגה אחת בלבד (בהפניה לתקנה 10א(ג) לתקנות הסיווג, אשר נדונה בהמשך הדברים).

11.לבסוף, המבקשת טוענת שבית המשפט המחוזי שגה כשנתן משקל להמלצתה של הוועדה המייעצת בעניין הסיווג. לטענתה, מסקנתם של הרשם ושל הוועדה המייעצת היו ידועים מראש לנוכח עמדתו של הרשם לאורך ההליכים. על כן, המבקשת סבורה שעל בית המשפט המחוזי היה לבחון בעצמו את המסמכים הנוספים שהגישה להוכחת כשירותה.

דיון והכרעה

12.לאחר ששקלתי את הדברים אני סבורה שדין הבקשה להידחות, אף מבלי להידרש לתגובתו של רשם הקבלנים.

13.אמות המידה שלפיהן יש לבחון בקשה זו דומות במהותן לאמות המידה הנהוגות ביחס לבקשה ב"גלגול שלישי" בהליך אזרחי. זאת, בשים לב למאפייניה של ועדת הערר בענייננו, אשר אינם רחוקים מאלה של ערכאה שיפוטית, ולנוכח מספר הערכאות שדנו בעניין זה, אשר כולן הגיעו לתוצאה זהה (ראו: בר"ם 2329/12 אחים חסיד חברה קבלנית לבניה בע"מ נ' רשם הקבלנים , פסקה 10 (28.5.2012)).

14.יישומן של אמות מידה אלה מעלה כי אין הצדקה להידרש לבקשה זו. המבקשת לא השכילה להצביע על כל שאלה בעלת חשיבות עקרונית אשר מתעוררת בעניינה. הבקשה מנוסחת בלשון "ערעורית" ותוקפת קביעות של בית המשפט המחוזי אשר נטועות בנסיבות העניין, מבלי להתייחס כלל לאמות המידה הנהוגות לדיון בבקשה בגלגול שלישי. בעיקרו של דבר, המבקשת משליכה את עיקר יהבה על הפגם שנפל לטענתה בהחלטה לבטל את רישומה מהפנקס בשנת 2007. דא עקא, מאז חוּדש הרישום שלה בפנקס הקבלנים כבר בשנת 2008. ככל שמתעוררות עוד שאלות בעניין זה, הרי שהן נוגעות לסיווג של המבקשת בפנקס, ושאלות אלה הן שאלות בעלות אופי יישומי אשר אין מקום להתערב בהן. זאת, אף מבלי להתייחס לקביעתו של בית המשפט המחוזי בעניין האיחור בהגשת הערר.

15.בשולי הדברים, גם אם למעלה מן הצורך, ראיתי מקום לדון בקצרה בטענתה של המבקשת לפיה אין הרשם מוסמך להוריד את סיווגו של קבלן ביותר מאשר דרגה אחת. המבקשת מסתמכת בעניין זה על תקנה 10א(ג) לתקנות הסיווג המורה כי במסגרת "בדיקת מעקב לענף" נבדק שלא הצליח להוכיח היקפי עבודה כמפורט בתקנה 10א(ב) "יורד סיווגו בדרגה אחת".

16.טענה זו אינה משכנעת. תקנה 10א(ג) לתקנות הסיווג עומדת לצדה של תקנה 10(א) המקנה לרשם סמכות כללית כדלקמן:

"מצא הרשם כי לא מתקיימים עוד בקבלן התנאים שעל פיהם סווג לפי תקנות אלה, רשאי הרשם לשנות את סיווגו".

בבר"ם 5706/09 ש. יוסף בע"מ נ' רשם הקבלנים , פסקה 8 (1.2.2010) חיווה השופט ח'

מלצר את דעתו, גם אם שלא לצורך ההכרעה, כי סמכות זו המוקנית לרשם בתקנה 10(א) עומדת לעצמה, לצדה של הסמכות המוסדרת בתקנה 10א (ג) לתקנות הסיווג. לכאורה, כך סבורה אף אני, לא רק על-פי נוסחן של התקנות אלא גם בשים לב לתכלית העומדת ביסוד החקיקה – הבטחת איכותן ובטיחותן של עבודות הנדסה בנאיות.

17.אין צריך לומר שאין בהחלטתי זו כדי למנוע מהמבקשת לבקש בעתיד כי דרגת הסיווג שלה תועלה ככל שהדין יאפשר זאת.

18.סוף דבר: הבקשה נדחית. משלא נתבקשה תגובה, אין צו להוצאות.