פרטי ההליך
בבית המשפט העליון
בר"ם 845/17
לפני:
כבוד השופטת ד' ברק-ארז
המבקשות:
1. הוועדה המקומית לתכנון ובנייה - עכו
2. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חבל
אשר
נ ג ד
המשיבות:
1. רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ
2. מדינת ישראל - משרד הביטחון
3. רשות מקרקעי ישראל
בקשת רשות ערעור על
פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום
26.12.2016 בעמ"ן 6262-06-15 שניתן על ידי כבוד השופט י' אברהם
בשם המבקשות:
עו"ד בעז בן צור, עו"ד
דוד גיט, עו"ד דביר סגלוביץ'
בשם המשיבה 1:
עו"ד יצחק גלזנר
בשם המשיבות 3-2:
עו"ד יעל מורג יקו-אל,
עו"ד תדמור עציון
החלטה
1.
בפני בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (עמ"ן 6262-06-15, השופט י' אברהם ) מיום 26.12.2016. בית המשפט המחוזי דחה ערעור שהגישו המבקשות על החלטתה של ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה במחוז הצפון (להלן: ועדת הערר ) מיום 20.4.2015.
רקע והליכים קודמים
2.
המשיבה 1, רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ (להלן: רפאל ), היא חברה ממשלתית שעוסקת בפיתוח וייצור אמצעי לחימה. בשנת 2001 חתמה רפאל על חוזה שכירות עם המשיבה 3, רשות מקרקעי ישראל (להלן: הרשות ) בנוגע לשטח המשתרע על כ-7,000 דונמים בצפון הארץ ובו מצוי מתקן המכונה "מכון דוד" (להלן: המתקן ). משרד הביטחון היה אף הוא צד לחוזה. המתקן, אשר משמש את רפאל לפעילותה, מצוי בחלקו במרחב התכנון של המבקשת 1, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה עכו (להלן: הוועדה המקומית עכו ), ובחלקו במרחב התכנון של המבקשת 2, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חבל אשר (להלן: הוועדה המקומית חבל אשר ).
3.
על השטח שבו מצוי המתקן חלה תכנית מתאר מחוזית המכונה "תמ"מ/2/9" (להלן: התכנית ) שעל פיה הוא מיועד בחלקו לשטח חקלאי או שטח נוף פתוח, ובחלקו לשמורת טבע. עם זאת, בסעיף 9.5 לתכנית קיימת התייחסות לשימוש בשטח כ"שטח בטחוני", היינו שטח המצוי בשימוש מערכת הביטחון. בסעיף זה מצוין כי "אין התכנית מסמנת את השטחים הביטחוניים, קיימים או עתידיים, כפי שיהיו מעת לעת", וכן כי "בתכנית זו נקבעו ייעודים חלופיים גם לשטחים ביטחוניים".
4.
נוכח העובדה שרפאל היא חברה ממשלתית שהאחראי עליה הוא שר הביטחון, הוחל עליה פרק ו' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק ) שעניינו מתן היתרים למתקנים ביטחוניים, סמכות המסורה לוועדה למתקנים ביטחוניים (להלן: הולמ"ב ), שהיא ועדת משנה של הוועדה המחוזית.
5.
ביום 1.6.2011 החליטה הולמ"ב על הענקת מה שהוגדר כ"היתר כולל" למתקן לתקופה של עשר שנים (להלן: החלטת הולמ"ב ), כדלקמן: "הוועדה סבורה, כי יש הצדקה לאשר את ההיתר למבנים ולמתקנים במכון דוד בהליך של מתקן בטחוני לפי פרק ו' לחוק התכנון והבניה שלא בהתאם לייעודי הקרקע המאושרים וזאת בשל סודיות המתקן".
6.
בהמשך לכך, ביום 28.11.2013 שלחה הוועדה המקומית עכו לרפאל הודעת חיוב בהיטל השבחה על סך 15 מיליון שקלים. הודעת חיוב זו התבססה על העמדה המשפטית שהחלטת הולמ"ב היא במהותה היתר לשימוש חורג במקרקעין. בהמשך, תוקנה דרישת התשלום האמורה והועמדה על סך של 20 מיליון שקלים. בדומה לכך, ביום 30.6.2014 שלחה הוועדה המקומית חבל אשר לרפאל הודעת חיוב בהיטל השבחה על סך של 9 מיליון שקלים.
7.
רפאל הגישה עררים על דרישות תשלום אלה, וביום 20.4.2015 קיבלה אותם ועדת הערר וביטלה את החיובים של רפאל בהיטלי ההשבחה. ועדת הערר קבעה כי לא נמצא תימוכין לטענה כי הולמ"ב התירה, במפורש או במשתמע, שימוש חורג במתקן, בשים לב לכך שהשימוש בשטח למתקן בטחוני הותר בסעיף 9.5 לתכנית. עוד נקבע כי העובדה ששימוש זה אינו נגזר מייעוד הקרקע בתכנית אינה משנה ממסקנה זו. בהמשך לכך, הוסבר כי היתר לשימוש חורג הוא הליך ייחודי שנועד לאפשר סטייה מהוראות תכנית, בעוד שבנסיבות העניין התכנית אפשרה מראש למתקני מערכת הביטחון להיות מוצבים במקרקעין הגם שהייעוד אינו מתאים לכך.
8.
המבקשות הגישו ערעור לבית המשפט המחוזי על החלטתה של ועדת הערר. בית המשפט המחוזי דחה את ערעורן של המבקשות אם כי ציין שהוא עושה כן מטעמים שונים מאלו שעליהם השתיתה ועדת הערר את החלטתה. בית המשפט המחוזי קבע כי סעיף 9.5 לתכנית הקובע כי בתכנית "נקבעו ייעודים חלופיים גם לשטחים ביטחוניים" הוא חלק אינטגרלי מהתכנית המשלים את הוראותיה. על כן, כך נפסק, לשטח המתקן נקבע ייעוד כפול – אזרחי וביטחוני. בהתאם לכך, כך נקבע, החלטת הולמ"ב אינה מהווה אישור לשימוש חורג, אלא מאפשרת שימוש התואם את התכנית.
9.
כמו כן, בית המשפט המחוזי דחה את טענת המבקשות שלפיה הסמכות המופעלת על ידי הולמ"ב היא במהותה סמכות למתן היתרים לשימוש חורג. הוא הוסיף והסביר כי בכל מקרה ומקרה יש לבחון האם הפעלת סמכותה של הולמ"ב חורגת מהתכנית החלה על המקרקעין, וכי התשובה לשאלה זו נגזרת מהוראותיה של כל תכנית.
הבקשה לרשות ערעור והתשובות לה
10.
בקשת רשות הערעור דנן נסבה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. בפתח הבקשה נטען כי היא מעוררת שאלה עקרונית ביחס למשטר המשפטי החל על מתקנים ביטחוניים שבמסגרתם נעשה שימוש בקרקע הנוגד את ייעוד התכנית שחלה עליה. לשיטת המבקשות, מדובר בסוגיה המשליכה באופן ישיר על השימוש שעושה מערכת הביטחון בשטחי המדינה בכלל, ובמקרקעין המצויים באזור הצפון (שבהם מצויים מתקנים ביטחוניים רבים) בפרט. באופן יותר ספציפי, המבקשות טוענות כי משמעותו של פסק הדין של בית המשפט המחוזי היא שכל שימוש שנעשה על ידי מערכת הביטחון לצרכים ביטחוניים הוא "שימוש תואם תכנית" שאינו מצריך היתרים לשימושים חורגים, עד כדי ריקון עקרונותיו של חוק התכנון והבניה מתוכן. בהקשר זה מציינות המבקשות כי הוראת סעיף 9.5 לתכנית (שעליה הסתמך בית המשפט המחוזי בפסק דינו) היא הוראה כללית המופיעה תדיר בנוסח זהה או דומה בתכניות מתאר מחוזיות נוספות ואף בתכניות מתאר ארציות. על כן, כך נטען, מן הראוי כי תינתן לה פרשנות אחידה.
11.
לגופם של דברים, המבקשות טוענות כי רפאל עושה שימוש בשטח רחב היקף המיועד על פי התכנית לשטחי נוף ושמורות טבע. לטענת המבקשות, המדובר בשימוש חורג שהותר על ידי הולמ"ב ולפיכך רפאל חבה בגינו בתשלום היטל השבחה. לשיטתן,
מתקנים בטחוניים אינם פטורים מתשלום היטל השבחה.
13.
לבסוף, מעלות המבקשות טענות כנגד פרשנותה של התכנית בפסיקתו של בית המשפט המחוזי. המבקשות טוענות כי סעיף 9.5 לתכנית הוא סעיף כללי המצוי בשולי התכנית ולא היה מקום ללמוד ממנו על ייעוד המקרקעין או על השימושים המותרים בהם. לשיטתן, סעיף 4 לתכנית הוא שקבע את ייעודי המקרקעין ואילו סעיף 5 חילק את המקרקעין לקבוצות וקבע תנאים ומגבלות לבניה ושימוש ביחס לכל קבוצה. סעיף 9.5, כך נטען, הוא סעיף שנוגע לשימושים וייעודי קרקע היכולים להיקבע מכוח מקור נורמטיבי אחר – חיצוני לתכנית. אם כן, לשיטת המבקשות סעיף 9.5 אינו קובע "ייעוד חלופי", כפי שקבע בית המשפט המחוזי, אלא אך מאפשר למערכת הביטחון את האפשרות העקרונית לקבל היתר לשימוש במקרקעין מכוח הוראות פרק ו' בניגוד לייעודם הסטטוטורי ובכפוף להוראות חוק התכנון והבניה.
14.
בתשובתה, טוענת רפאל כי דין הבקשה להידחות על הסף מכיוון שהשאלה המתעוררת בה היא תיאורטית בלבד. רפאל מציינת כי שאלת פרשנותו הנכונה של סעיף 9.5 לתכנית, ובהמשך לכך השאלה האם היתרי הבניה שניתנים לרפאל מכוח התכנית מתירים למעשה "שימוש חורג", הן שאלות משפטיות שלהכרעה בהן עשויה להיות חשיבות כללית. עם זאת, לשיטת רפאל במקרה זה אין צורך להידרש לשאלות אלה, משום שהחלטת הולמ"ב אינה היתר כמובנו של מונח זה בדיני התכנון והבניה, אלא משמשת בסיס לתכנון כמעין "תכנית אב", אשר בגדרה ניתנים בהמשך היתרים קונקרטיים.
15.
מעבר לכך, רפאל סבורה כי יש לדחות את הבקשה אף לגופה. לטענתה, התכנית מקנה לייעוד הביטחוני של המקרקעין מעמד עדיף הגובר על ייעודים אחרים. ממילא, טוענת רפאל כי סעיף 9.5 לתכנית קובע באופן פוזיטיבי שאינו משתמע לשתי פנים כי מערכת הביטחון יכולה להשתמש בשטחים ביטחוניים בניגוד לייעודים הקבועים בתשריט התכנית, ועל כן אין מקום לקבוע כי שימוש בשטחים הביטחוניים הוא שימוש החורג מהוראות התכנית.
16.
בתשובה שהוגשה מטעם הרשות ומשרד הביטחון (להלן ביחד: המדינה ) נטען גם כן כי יש לדחות את הבקשה על הסף בשל כך שהיא מעוררת שאלה שהיא תיאורטית בשלב זה. המדינה מצטרפת לטענתה של רפאל לפיה החלטת הולמ"ב אינה נחשבת להיתר כמובנו של מונח זה בחוק התכנון והבניה.
17.
אף המדינה סבורה כי יש לדחות את הבקשה גם לגופה. לשיטתה, הוראות התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה (הנוגעות לחבות בהיטל השבחה) אינן חלות על ההליך המתקיים בולמ"ב ביחס למתקנים ביטחוניים. זאת ועוד, המדינה טוענת שהמקרקעין המדוברים הם מקרקעי ישראל שלא הוחכרו בחכירה לדורות ועל כן ממילא לא חלה לגביהם חובת תשלום בהיטל השבחה, אלא לכל היותר יש לשלם בעניינם תשלום "חלף" (בהתאם לסעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה). כך, צוין כי רפאל שוכרת את המקרקעין מדצמבר 2001 מכוח הסכמים שבהם נקבעה תקופת התקשרות בת 10 שנים עם אופציית הארכה ל-10 שנים נוספות. בנסיבות אלה, כך נטען, אין מדובר בשכירות העולה כדי חכירה לדורות.
18.
באשר לפרשנות סעיף 9 לתכנית, המדינה מוסיפה וטוענת כי זה נועד אך להבהיר כי אין בתכנית כדי לפגוע במתקנים ביטחוניים קיימים או באפשרות להתיר מתקנים בעתיד – הא ותו לא.
דיון והכרעה
19.
לאחר שעיינתי בטענות הצדדים ושקלתי את הדברים בכובד ראש, אני סבורה שדין הבקשה להידחות.
20.
אכן, טענות הצדדים משיקות גם לסוגיות בעלות נופך עקרוני מסוים, בכל הנוגע לכללים החלים על פעילות הולמ"ב ולטיב ההחלטות הניתנות על ידה. בית משפט זה נדרש בעבר לסוגיות אלה בעע"ם 2408/05 הושעיה ישוב קהילתי כפרי של אגוד המושבים נ' מדינת ישראל – משרד הביטחון
(4.2.2007)) שבו נדונו, בין היתר, היקף הסמכות של הולמ"ב והשיקולים שעליה להביא בחשבון בקבלת החלטותיה. הדיון בשאלות הכלליות הנוגעות לתחום זה טרם מוצה עד תום בפסיקה, ולפי שעה הן מוסדרות באופן חלקי בלבד בנוהל היועץ המשפטי לממשלה לטיפול בבקשה להיתר להקמתו של מתקן ביטחוני בהתאם לפרק ו' לחוק התכנון והבניה מיום 3.3.2009. יחד עם זאת, איני סבורה כי ההכרעה בשאלות אלה נדרשת במקרה דנן.
21.
למעשה, החלטתה של ועדת הערר ופסק דינו של בית המשפט המחוזי במקרה זה התבססו על פרשנות של הוראות התכנית שחלה על שטח המתקן, ולא על הכרעה בשאלות עקרוניות כאלה או אחרות. הן התקבלו לאחר בחינה מעמיקה של השתלשלות העניינים על ידי ועדת הערר – היא הטריבונל המינהלי המומחה בתחום, כמו גם על ידי בית המשפט המחוזי. הדיון בהחלטות אלה הוא אפוא יישומי ובמידה רבה נסב על הקביעה כי בנסיבות המקרה דנן החלטת הולמ"ב לא התירה שימוש חורג במקרקעין, ועל כן אין מקום לחיוב בהיטל השבחה. אם כן, על אף ההיבטים הכלליים שהוזכרו לעיל, המחלוקת בענייננו נסבה בעיקרה על שאלה צרה. בכך אין די כדי להצדיק מתן רשות ערעור ב"גלגול שלישי".
22.
אין בדברים האמורים כדי לשלול דיון בסוגיית פעילותם של מתקנים ביטחוניים והמשטר המשפטי החל עליהם, הן בהיבט התכנוני והן בהיבט הציבורי, במסגרת המתאימה לכך. למען הזהירות יובהר כי אינני נוקטת כל עמדה באשר לטענות הרבות שהעלו הצדדים בנושאים אלה. כאמור, ההחלטות מושא הבקשה דנן תחומות למקרה הנוכחי, ובהקשר זה די לי להפנות לדברי בית המשפט המחוזי באשר לכך שהחלטות הולמ"ב והשלכותיהן התכנוניות נבחנות בכל מקרה לגופו, בהתאם להוראות התכנית הרלוונטית.
23.
סוף דבר: הבקשה לרשות ערעור נדחית. בנסיבות העניין, מצאתי שלא לעשות צו להוצאות.
ניתנה
היום, כ' בחשון התשע"ח (9.11.2017).
ש ו פ ט ת