דנ"א 7973/19אסף עסיס נ. מדינת ישראל - משרד הפנים

בקשה לדיון נוסף בפסק-דינו של בית משפט זה ( השופטים מ' מזוז , י' אלרון ו א' שטיין ) מיום 17.11.2019 בע"א 883/18 אשר דחה את טענת המבקשים לפיה היתרי העסקת עובדים זרים בענף החקלאות שניתנו להם מהווים הבטחה שלטונית המטילה חובה על המדינה לגייס עבורם עובדים זרים, והפרתה של חובה זו מזכה אותם בפיצויים מהמדינה.

רקע והליכים קודמים

1.

ביום 17.12.2017 דחה בית המשפט המחוזי בבאר שבע (השופט י' פרסקי) את תביעתם של המבקשים, חברות חקלאיות וחקלאים בעלי היתרים להעסקת עובדים זרים בין השנים 2014-2004, שתביעותיהם הנפרדות לפיצויים כספיים נגד המשיבים (להלן:

המדינה ) אוחדו. בפסק דינו קבע בית המשפט המחוזי, בין היתר, כי היתרי העסקת עובדים זרים שניתנו למבקשים על ידי המדינה לא מקימים התחייבות מצד המדינה לכך שמחזיק היתר אכן יעסיק בפועל את מלוא כמות העובדים הנקובה בו, אלא משמעותם היא שמחזיק ההיתר רשאי להעסיק עובדים זרים עד למספר המקסימאלי אשר צוין בהיתר. בית המשפט הדגיש כי לא הוכח בפניו שבעת מתן ההיתרים מי מהמבקשים סבר שהמדינה היא זו שתפעל עבורו ותגייס בעצמה את העובדים הזרים, והוא הוסיף וקיבל את עמדת המדינה לפיה גיוס עובדים מתבצע על ידי החקלאי או החברה החקלאית מול חברות כוח אדם ייעודיות, ולא מול המדינה המשמשת כרגולטור בלבד. עוד נקבע כי לא הוכחה הטענה שנבצר מהמבקשים להעסיק עובדים זרים במסגרת המכסה שהותרה להם בשל מכשול שהציבה המדינה בדמות נוהל "שמיים סגורים". טענה זו, כך נקבע, הועלתה בשלב הסיכומים ומהווה הרחבת חזית אסורה ואף לגופם של דברים היא אינה מבוססת שכן גם במסגרת הנוהל האמור הותרה הבאת עובדים זרים לישראל והמבקשים לא הציגו ולו מקרה אחד שבו נדחתה בקשה שלהם בשל הנוהל.

פסק דינו של בית המשפט העליון

2.

ערעור שהגישו המבקשים לבית משפט זה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי נדחה ביום 17.11.2019. בפסק הדין, שניתן על ידי השופט מ' מזוז בהסכמת השופטים י' אלרון

ו א' שטיין , ציין בית המשפט כי לא מצא עילה להתערבות בפסק דינו המפורט והמנומק של בית משפט קמא ובפרט קבע כי המבקשות לא השכילו לבסס עילה העשויה להצדיק התערבות בממצאי עובדה של הערכאה קמא. בית המשפט ציין כי טענת המבקשים לפיה היתר העסקת עובד זר עולה כדי הבטחה מנהלית, "מבוססת על תפיסה משפטית שגויה באשר למהותו של היתר העסקת עובד זר מזה, ובאשר למהותה של דוקטרינת ההבטחה המינהלית מזה". בית המשפט עמד על כך שהיתר להעסקת עובד זר הוא אקט רגולטורי-שלטוני והוא מתיר עשיית מעשה בלעדיו הוא אסור – העסקת עובד זר. במתן היתר כאמור, כך בית המשפט, פועלת הרשות המוסמכת במשרד הפנים בכובעה השלטוני כרגולטור, והיא אינה משמשת כחברת כוח אדם להבאת העובדים הזרים ארצה. אשר לדוקטרינת ההבטחה המנהלית, בית המשפט עמד על גבולותיה הפנימיים של הדוקטרינה, ובכלל זה על התנאי לפיו יש צורך בכוונה לתת הבטחה שיהיה לה תוקף משפטי ועל כך שאין להתייחס להחלטה במסגרת מדיניות כלכלית כאל הבטחה שלטונית מחייבת. כמו כן, הבהיר בית המשפט את גבולותיה "החיצוניים" של הדוקטרינה, קרי שאין מקום לראות חיקוק, החלטת מדיניות, הנחיות פנימיות, רישיון או היתר שלטוני, לכשעצמם, כ"הבטחה שלטונית". בית המשפט ציין כי על כל אחד ממעשים שלטוניים אלה חלים כללים נפרדים הקובעים את תוקפם ואת המגבלות החלות על סטייה מהם. בית המשפט קבע כי במקרה דנן לא מתקיימים התנאים הפנימיים והחיצוניים של דוקטרינת ההבטחה המינהלית, משהמבקשים לא הניחו תשתית ראייתית המוכיחה כי מתן היתרי ההעסקה לווה בפעולות שיש בהן כדי לבטא כוונה ליצור מחויבות משפטית מעבר לעצם מתן ההיתרים וכי לא הוכח שהאשם לכישלון המבקשים לאייש את מכסות העובדים הזרים שאושרו להם רובץ לפתחה של המדינה. בית המשפט הוסיף וציין כי אין בפסקי הדין שאליהם הפנו המבקשים כדי לתמוך בטענותיהם, וכן הוא עמד על כך שמקום שבו מקבל היתר שלטוני סבור כי הרשות מציבה בדרכו מכשולים למימוש ההיתר, בידו לתקוף את מעשי הרשות או מחדליה בהליך מנהלי של ביקורת שיפוטית, בעתירה מתאימה לבג"ץ או לבית המשפט לעניינים מנהליים

ולא לנקוט בהליך אזרחי לקבלת פיצויים בדיעבד ולאחר כעשור.

השופט י' אלרון הוסיף הערה משלימה לעניין היחס שבין "תקיפה עקיפה" בהליך אזרחי לבין "תקיפה ישירה" בהליך מנהלי וציין כי ככלל, אכן לא יעניקו בתי משפט סעד בהליך אזרחי במקרים שבהם הצד התוקף נמנע מלהעמיד את הפגם הנטען לביקורת בשלב מוקדם יותר במסגרת של תקיפה ישירה. ואולם, הוא ציין כי לכלל זה יש חריגים, למשל כאשר "מעשה המינהל לוקה בפגם חוקי או מוסרי חמור הגלוי על פני הדברים". עם זאת, ציין השופט י' אלרון כי המקרה שלפנינו אינו נמנה עם אותם מקרים חריגים.

טענות המבקשים

3.

מכאן הבקשה שבפנינו, במסגרתה טוענים המבקשים כי מסקנתו של בית המשפט לפיה היתרי ההעסקה לעובדים זרים שאותם מנפיקה המדינה לחקלאים אינם מהווים הבטחה מנהלית או התחייבות שלטונית ולמדינה אין מחויבות להעמיד לרשות החקלאים את מכסת העובדים שנקבעה להם בהיתר, מהווה הלכה חדשה הנוגדת הלכות קודמות ויש לה השלכות רוחב גדולות על ציבור החקלאים במדינת ישראל. המבקשים טוענים כי עצם קביעת המכסות בהיתר העסקה מגבשת התחייבות מסוימת וברורה מצד המדינה לעמידה במכסות אלה וכי היא מושתקת מלטעון אחרת. לשיטת המבקשים, בית המשפט חרג מההלכה הקיימת לעניין הבטחות מינהליות, כשקבע כי לא ניתנה הבטחה מינהלית, מבלי שבחן את השלב הנוסף על פי ההלכה והוא – האם במקרה דנן מתקיימים התנאים להשתחררות המדינה מההבטחה המינהלית.

דיון והכרעה

4.

דין הבקשה להידחות. סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 קובע כי דיון נוסף בפסק דינו של בית משפט זה יינתן מקום שבו נקבעה הלכה חדשה העומדת בסתירה להלכה קודמת של בית המשפט העליון, או שמפאת חשיבותה, קשיותה או חידושה של ההלכה שנפסקה ראוי לקיים בה דיון נוסף (דנ"א 5453/18 הראל נ' פקיד שומה גוש דן , פסקה 4 (9.8.2018)). עוד

נקבע כי על ההלכה להיות גלויה ומפורשת על פני פסק הדין ( דנ"א 8496/17

ישרוטל בע"מ נ' פקיד שומה אילת , פסקה 8 (31.5.2018) ). אין זה המקרה דנן, בו חזר ויישם המותב מושכלות יסוד של המשפט המנהלי.

5.

המחלוקת בענייננו לא נסובה על גבולות ההבטחה המנהלית באופן כללי, אלא על היישום הפרטני של תנאי הדוקטרינה במקרה דנן. כל שנקבע בפסק הדין הוא כי הכרעתו של בית המשפט המחוזי נסמכת על קביעות עובדתיות מובהקות ועל המסקנה המשפטית שאותה הסיק מאותן העובדות בהן אין מקום להתערב. פסק הדין הוסיף והבהיר את התנאים להתגבשותה של הבטחה מנהלית מחד גיסא ואת מהותו של היתר להעסקת עובד זר מאידך גיסא וכפי שציין השופט מ' מזוז : " הטענה כי היתר העסקת עובד זר מהווה כשלעצמו משום הבטחה מינהלית יש בה משום עירוב מין בשאינו מינו" (פסקה 10) . בית המשפט הדגיש כי הטענה שהיתר ספציפי עולה כדי הבטחה מינהלית טעונה הוכחה על פי המבחנים שנקבעו לכך בפסיקה, וכזאת לא עלה בידי המבקשים לעשות. קביעה זו אין בה, כאמור, כל חידוש הלכה והיא אינה מצדיקה דיון נוסף. טענת המבקשים כי היה על בית המשפט לבחון את התנאים המאפשרים למדינה להשתחרר מהבטחה מנהלית אף היא בטעות יסודה, שכן משנקבע כי לא ניתנה הבטחה מנהלית אין צורך לבחון את השאלה האם ניתן להשתחרר מהבטחה שלא ניתנה.

6.

כבר בפתח הדברים ציין השופט מ' מזוז כי: "אלמלא נמסר שתלויים ועומדים תיקים דומים נוספים בפני הערכאות קמא, יכולנו להסתפק בפסק דין קצר המאמץ את פסק הדין קמא על ממצאיו ומסקנותיו, בתוקף סמכותנו לפי תקנה 460(ב) ל תקנות סדר הדין האזרחי , התשמ"ד-1984. פסק הדין קמא הוא פסק דין מפורט ומנומק היטב, ולאחר שעיינו גם בסיכומי טענות הצדדים, ולאחר ששמענו טיעון מפורט בעל פה, לא מצאנו כל עילה להתערבותנו בפסק דינו של בית משפט קמא". הלכה היא כי מקום שבו ערכאת הערעור מאמצת את פסק-דינה של הערכאה קמא, מטעמיה, אין מדובר על פני הדברים בהלכה חדשה (ראו: דנ"א 8405/18 עזבון יורשי סבג חאג' עבדול ראזק ז"ל ואח' נ' ועדת עדת הספרדים , פסקה 4 (10.1.2019); דנ"א 3044/19 נבל נ' המועצה האזורית דרום השרון , פסקה 3 ( 22.5.2019 )). בענייננו מצא בית המשפט לנכון להוסיף דברים לעניין ההבטחה המנהלית מן הטעמים שפורטו, אך העובדה שבית המשפט נכון היה לאמץ את פסק דינו של בית המשפט המחוזי, מעידה אף היא כי בפסק הדין לא נקבעה כל הלכה חדשה.

מרבית הטענות הנוספות שהעלו המבקשים הן טענות ערעוריות באופיין, וכידוע, "הדיון הנוסף אינו ערעור נוסף" (דנ"א 4253/18

פרג'י נ' שזור - מושב עובדים להתיישבות חקלאית , פסקה 5 (7.10.2018)).

הבקשה נדחית, איפוא.

אין צו להוצאות.