דנג"ץ 345/06 לשכת המסחר ת"א חטיבת קופות הגמל נ. שר האוצר

1.בפני עתירה להורות על דיון נוסף בעניין שנדון בבג"ץ 8131/05 והוכרע ביום 26.12.2005.

העותרים – הן בעתירה המקורית, הן בעתירה לדיון נוסף שבפני – הם חטיבת קופות הגמל בלשכת המסחר, קופות גמל שונות וחוסכים בהן. העותרים טענו כי הוראות מסויימות בתקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל) (תיקון מס' 3), התשס"ה-2005 (להלן: התקנות ) הן בטלות או שיש לבטלן. התקנות המתוקנות נחתמו ביום 3.4.2005 ונכנסו לתוקפן ביום 1.1.2006. בקצירת האומר, התיקון נועד לעודד עצמאיים לחסוך בחיסכון פנסיוני. משמעותו המעשית של התיקון - כפי שציין בית המשפט בפסק-דינו – היא "שמהטבות המס הקבועות במסלול [קופות הגמל] ההוני יוכלו ליהנות רק מי שיפקידו תחילה כספים במסלול [קופות הגמל] הפנסיוני. ועוד: בכפוף להוראת מעבר שעניינה כספים שהופקדו עד 1.1.2006, החיסכון ההוני הפך לחיסכון שיתקבל רק בגיל 60, דהיינו חיסכון לגיל מבוגר". העותרים צמצמו את עתירתם המקורית לשלוש טענות: ראשית, לטענתם, הסדר שנועד "לעשות מהפכה" בתחום החיסכון הפנסיוני צריך להיעשות בחקיקה ראשית ולא בחקיקת משנה; שנית, העותרים טענו שהסדרת נושא זה בחקיקת משנה הייתה "מחטף" של הרשות המבצעת. זאת, בעיקר לאור העובדה ששתי הצעות חוק רלוונטיות היו באותו זמן על שולחנה של הכנסת (אחת מהן הפכה בינתיים לחוק – חוק הפיקוח על שירותים פיננסים (קופות גמל), התשס"ה-2005, להלן: חוק קופות גמל ); שלישית, העותרים סברו כי התקנות חורגות מהסמכות שמקנה פקודת מס הכנסה לשר האוצר.

2.בית המשפט העליון (השופטים מ' נאור, ע' ארבל וס' ג'ובראן) דחה את העתירה. נקבע כי כיוון שאין מדובר בהסדר של פנסיה חובה לעצמאיים, אלא רק בתמריצים לחסכון בקרן פנסיונית, אין מניעה לעגן אותם בחקיקת משנה. יתר על כן, כך ציין בית המשפט, גם לפי חוק קופות גמל החדש, תנאי ההפקדה והמשיכה של החיסכון יעוגנו בחקיקת משנה. טענת העותרים בדבר "מחטף" של מחוקק המשנה נדחתה, לאור העובדה שחוק קופות גמל התייחס במפורש לתקנות שהותקנו מכוח פקודת מס הכנסה, ובכך, למעשה, אישר אותן. עוד נקבע ששר האוצר לא צריך היה להמתין עד שיחוקק חוק פנסיה חובה, לפי הצעת חוק פנסיה חובה, התשס"ה - 2005, זאת משום שהצעת החוק אינה נוגעת כלל לעצמאיים, ומשום שההסדר נגדו מופנית העתירה אינו הסדר הכופה חסכון פנסיוני. בית המשפט קבע, "בסופו של יום ולא בלי היסוס", ששר האוצר לא חרג מהסמכות שהוקנתה לו בסעיף 47(א)(2) לפקודת מס הכנסה בהתקנת התקנות, וכי הוא היה מוסמך להתקינן ללא אישור וועדת הכספים של הכנסת. בית המשפט ציין שבעתיד לא ייעשה עוד שימוש בסעיף 47(א)(2), שכן הוא בוטל בחוק קופות גמל.

העותרים לדיון נוסף טוענים כי פסק-הדין קבע שלוש הלכות הראויות לדיון נוסף: ההלכה הראשונה - בית המשפט הכיר בסמכות הרשות המבצעת "להתוות מדיניות חדשה בחקיקת משנה ולקבוע בגדרה הסדרים ראשוניים, אפילו כאשר יש ספק באשר לחוקיותה של אותה חקיקת משנה, ו/או כאשר היא סותרת הוראה של המחוקק הראשי". העותרים טוענים כי "הלכה זו צמצמה – עד כדי ביטול – את תורת ההסדרים הראשוניים"; ההלכה השנייה – "ניתן לתת תוקף לחקיקת משנה שנועדה לקבוע הסדרים בנושאים המצויים באותה העת על סדר יומה של הכנסת כרשות מחוקקת"; ההלכה השלישית – אשר עולה לדידם בעיקר מהדברים הקצרים שהוסיפה השופטת ארבל - היא ש"חקיקת משנה שהותקנה לתכלית ראויה מייתרת למעשה את הצורך בבחינת חוקיות ההסדר". המשיבים 9-8, לאומי גמל ובנק המזרחי המאוחד, שתמכו בטענותיהם של העותרים מלכתחילה, סבורים גם הם כי ראוי לערוך דיון נוסף בעתירה, מאותם טעמים שהעלו העותרים.

המשיבים 4-1, שר האוצר, ועדת הכספים של הכנסת, מנהל רשויות המיסים בישראל והממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר, סומכים את ידיהם על פסק הדין נשוא העתירה, וגורסים כי לא נקבע בו דבר המצדיק דיון נוסף. לעמדה זו שותפה גם המשיבה 7, קרן הפנסיה החדשה של חברת החשמל. באשר לדברים שהוסיפה השופטת ארבל, טוענים המשיבים 4-1, שגם אילו היה ממש בטענת העותרים, מדובר בדעת יחיד, וזו איננה מצדיקה קיומו של דיון נוסף.

דין העתירה לדיון נוסף להידחות. אין לקרוא לתוך פסק הדין את ההלכות שהעותרים גוזרים ממנו. פסק הדין נשוא הבקשה כלל לא העמיד הלכה חדשה, כאמור בסעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (ראו, למשל: דנ"א 5742/04 עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים והבונים בחולון , תק-על 2004(3) 1270, 1271), ובוודאי שהוא אינו "משתייך לאותם מקרים חריגים-שבחריגים, נדירים-שבנדירים, בהם יקוים דיון נוסף" (דנג"ץ 7802/04 לאורה מילוא נ' שר הבטחון (לא פורסם)). תורת ההסדרים הראשוניים נותרה כפי שהייתה עובר לפסק-הדין. דבר לא נגרע ממנה. בית המשפט קבע שההסדר הפרטני שגובש בחקיקת משנה, בנסיבות העניין, אינו נמנה על אותם הסדרים שניתן לעגן אך ורק בחקיקה ראשית. קביעה זו, אף אם הייתה שגויה – ואין אני סבור כך – אין בה כדי להצדיק קיומו של דיון נוסף. בנוגע לפרשנותו של סעיף 47(א)(2) לפקודת מס הכנסה - ספק יש בפסק הדין משום הרחבה של הפרשנות שניתנה לסעיף בעניין איגוד קופות הגמל (בג"ץ 6432/02 איגוד קופות הגמל הענפיות נ'

שר האוצר , פ"ד נז(3) 918). מעבר לכך, הסעיף בוטל בחוק קופות גמל, ומשבוטל סעיף חוק, בדרך כלל, לא יהיה טעם לערוך דיון נוסף בשאלת פרשנותו. בית המשפט בוודאי לא קבע הלכה לפיה "ניתן לתת תוקף לחקיקת משנה שנועדה לקבוע הסדרים בנושאים המצויים באותה העת על סדר יומה של הכנסת כרשות מחוקקת", כפי שטענו העותרים; נקבע, כי "באי ביטולן של התקנות על ידי המחוקק הראשי בחוק קופות גמל יש, בנסיבות העניין , משום אישורן מחדש" (ההדגשה במקור – א"ר), ומשכך, לא ראה בית המשפט לנכון – ובדין לא ראה לנכון - להתערב בהן. הטענה כי מפסק הדין בכלל, ומחוות דעתה של השופטת ארבל בפרט, עולה ש"חקיקת משנה שהותקנה לתכלית ראויה מייתרת למעשה את הצורך בבחינת חוקיות ההסדר" - אין לה אחיזה בפסק הדין.

העתירה נדחית.