דנג"ץ 3660/17התאחדות הסוחרים והעצמאים הכללית נ. שר הפנים

מנומקת על פסילת התיקון העומד במוקד הדיון הנוסף. החלטה זו בוחנת את הנסיבות הקונקרטיות, וניתן בה משקל רב לחשש מהשפעתו הפוטנציאלית של התיקון על דמות השבת במישור הארצי. משכך, אף שניתן היה כמובן להגיע לתוצאה שונה, סבור השופט נ' הנדל כי אין להתערב בהכרעת השר.

בשלהי חוות דעתו, כתב השופט הנדל " בעבר, בתפוצות ישראל השונות, בפולין, במרוקו וביישוב הישן בצפת, יהודים – שמרו את השבת כהלכתה. כיום, במדינת ישראל של המאה ה-21, יהודים – מתווכחים על השבת. כך במיוחד בנוגע לשבת במרחב הציבורי. ויכוח זה על אופייה ודמותה הראויים שומר, באופן פרדוקסלי ממבט ראשון, על הרלוונטיות של השבת ומבטיח כי תפשוט צורה ותלבש צורה, אך תישאר יום ייחודי בהווייה הציבורית היהודית-ישראלית. בפרפראזה על דבריו הנודעים של אחד העם, שצוטטו לעיל, ניתן לומר כי 'יותר משבני ישראל במדינת ישראל שמרו על הוויכוח בשבת, הוויכוח שמר על השבת ומעמדה במדינת ישראל'".

אכן, אין להתכחש למחלוקות הקיימות בחברה הישראלית, בה קבוצה גדולה שומרת על השבת כהלכתה, וקבוצה גדולה אחרת אינה נוהגת כך. המנעד בין הקצוות רחב ועשיר. בכל הקשור לדמות השבת במרחב הציבורי, ניכרת מחלוקת בין הקבוצות ואף בתוכן. ועדיין, תהא זו אירוניה עצובה אם דווקא במדינת ישראל ייפגע הרכיב הסוציאלי-רוחני של המנוחה בשבת, שזכה לעיגון בחוק שעות עבודה ומנוחה. זאת, מפני שהדת היהודית היא שהביאה לעולם את המהפכה החברתית – אולי הראשונה מסוגה – הגלומה בשבת. הרעיון שביסוד יום המנוחה השבועי התקבל ויושם על ידי האנושות כולה. מלאך המנוחה לוחש באוזן ואומר לעובד: הינך עובד אך לא עבד. אכן, בזעת אפיך תאכל לחם והעבודה קשה וחיונית, אבל אין לתת לה לבלוע את האדם ואישיותו. בד בבד, מלאך המנוחה לוחש באוזן ואומר למעביד: אתה הצד החזק, אך יום בשבוע יחול שוויון בינך לבין העובד שפטור מעיסוקיך. ערכי השוויון, המנוחה וחירות הרוח שמייצגת השבת קשורים קשר אמיץ עם מוצאם הדתי, ההיסטוריה של העם היהודי ונימוקי מסורת.

השופט הנדל סיכם כי גם אם ניתן להציע פרשנות חלופית לחוק שעות עבודה ומנוחה, חוק ההסמכה והיחס ביניהם, ריבוי הפרשנויות האפשריות מחייב, כשלעצמו, גילוי זהירות בבוא בית המשפט להתערב בשיקול דעתן של הרשויות המוסמכות ב סוגיה העדינה המונחת לפתחנו. מכל מקום, הפרשנות שהוצגה לעיל מייצגת, על פי השקפת השופט נ' הנדל , אינטראקציה מורכבת וראויה בין הלוקאלי ללאומי, בין הדתי לבין הסוציאלי, בין חירות הפרט לבין ההכרה במעמד הציבורי המיוחד של השבת, ובין סמכויות מועצת העיר לבין סמכויות שר הפנים. נוכח ההשלכות של ההחלטות העירוניות על מנוחת העובד, המעביד והעסק ביום השבת – שלא לדבר על מעמד השבת כסמל לאומי תרבותי – אין להעניק לרשויות המקומיות שיקול דעת בלעדי בעניין. הכדור מצוי תחילה במגרשן, אך עם הגשת חוקי העזר הרלוונטיים לאישור שר הפנים הוא עובר למגרשו של האחרון – חבר הממשלה המייצגת את בחירת הציבור הישראלי – אשר מוסמך לאשר, או לפסול, אותם על פי שיקול דעתו. זאת, למצער, כאשר השלכות ההחלטה חורגות מד' אמותיה של הרשות המקומית הרלוונטית. מתגבשת המסקנה כי מנוחת העובד, המעביד והעסק ביום השבת מהווה סוגיה שאינה רק לוקאלית. דהיינו, קשה לקבל כי ההכרעה המשפטית בענייננו לא תשפיע על מקומות שונים בארץ, מחוץ לגבולות תל אביב-יפו.

סוף דבר, בניגוד לעמדת שופטי הרוב ולעמדת השופט

סולברג , השופט הנדל

סבר כי מתווה החוק גמיש ומאפשר הגעה לתוצאות שונות. מצד אחד, הדין מסמיך את הרשויות המקומיות להתיר מסחר בשבת. מצד שני, הוא מאפשר לשר הפנים לפסול חוקי עזר ברוח זו, ומקנה לו שיקול דעת רחב שאין למהר ולהתערב בו. לנוכח עמדת שר הפנים במקרה שלפנינו, שהיא עמדה מנומקת ועניינית, גרס השופט הנדל כי יש לכבדה ואל לבית המשפט להתערב בה.

תמצית חוות דעתו של השופט נ' סולברג

לדעתו של השופט נ' סולברג , בדעת מיעוט, במצב החוקי הנוכחי אין לרשות המקומית סמכות להורות על פתיחת עסקים בשבת. לשיטתו, כוונת המחוקק כפי שהיא משתקפת היטב מן ההיסטוריה החקיקתית, כמו גם קריאה הגיונית והרמונית של סעיף 9א לחוק שעות עבודה ומנוחה, על תתי-סעיפיו, מלמדות כי האיסור המעוגן בו חל ביחס לבתי מסחר , אך לא לבתי עינוג ; האיסור איננו פרסונלי גרידא, אלא חל על עצם המסחר בחנות בימי המנוחה. אכן,

לשונו הרחבה של סעיף 249(20) לפקודת העיריות, שעליו נשען סעיף 249(21), עומדת על פני הדברים בסתירה להסדר המעוגן בהוראת סעיף 9א. ברם, בחינת השתלשלות העניינים מבחינה כרונולוגית, בשים לב לאמות המידה הנהוגות עמנו (עליהן עמדה גם הנשיאה), מובילה לכלל מסקנה כי חוק שעות עבודה ומנוחה הוא המאוחר בזמן, הוא הספציפי מבין השניים, ולפיכך מצמצם את הסמכות הרחבה המוקנית לעירייה מכוח סעיף 249(20).

בחינת תכליתו של חוק שעות עבודה ומנוחה מנקודת מבט סוציאלית , תומכת אף היא במסקנה כי אין לרשות המקומית סמכות להורות על פתיחתם של בתי מסחר בימי המנוחה. האיסור על פתיחת בתי מסחר בשבת, המכתיב – ובמידה רבה כופה – יום מנוחה אחיד לכלל המשק, תוך פגיעה מסוימת בחופש העיסוק, מהווה אמצעי מרכזי לשם הגשמת תכליות החוק, והוא שמאפשר לבעלי עסקים לשבות ממלאכה מבלי לחשוש לפרנסתם. קבלת הפרשנות המתירה את פתיחתם של בתי מסחר בימי המנוחה, מאיינת הלכה למעשה את האפשרות של בעלי העסקים החפצים בכך לשבות ביום מנוחתם. כך, בעל בית מסחר המחליט לעשות שבת לעצמו, קרי, לפתוח את חנותו בשבת (על-ידי מי שאינו יהודי), קונה לו יתרון תחרותי על פני בתי המסחר הפועלים בסמוך אליו. האחרונים, אשר חוששים מפני הנזק הכלכלי שייגרם להם – הן על דרך של פגיעה ברווחים, הן בשל 'זליגה' של קהל הלקוחות – נאלצים לפתוח אף הם את חנויותיהם על מנת שלא 'להישאר מאחור'. לשם כך עליהם לשכור עובדים שאינם יהודים. דא עקא, האפשרות לעשות כן שמוּרה, מטבע הדברים, דווקא לבעלי העסקים הגדולים, שלרשותם עומדים משאבים כלכליים הנחוצים לשם כך. בעל עסק קטן לעומת זאת, שידו אינה משגת להעסיק עובד לא-יהודי אשר יעבוד במקומו ביום המנוחה, יֵצא וידיו על ראשו. הסוחרים הקטנים, הם אלו אשר צפויים לספוג את הנזק הכלכלי הנובע מפתיחת בתי המסחר בימי המנוחה. ברי כי תוצאה מעין זו אינה רצויה, ועומדת בניגוד מוחלט לתכליתו הסוציאלית של חוק שעות עבודה ומנוחה.

על רקע הדגשת משמעותה של התכלית הסוציאלית לענייננו, עמד השופט נ' סולברג על ההצדקה להבחין בין בתי מסחר (שפתיחתם נאסרה) לבין בתי עינוג

(שפתיחתם הותרה). שני נדבכים לה לתכלית הסוציאלית: הנדבך

הראשון , עניינו מנוחה ליגע ומרגוע לעמל; על גביו מונח הנדבך

השני , שעניינו טיבה של אותה מנוחה. דווקא בשל חשיבותם הרבה של ימי המנוחה, יש לזכור כי אופי המנוחה משתנה בין איש לרעהו. עונג השבת של האחד הוא בתפילה, קידוש, סעודה ומנוחה על-פי גדרי ההלכה; חברו, לעומת זאת, יבקש להתענג על תערוכה במוזיאון, בילוי משפחתי בבית קולנוע או מנוחה על שפת הים. ראוי לאפשר לכל אחד ואחת לעצב את יום המנוחה כפי השקפתו ואמונתה. מילת המפתח: איזון – בין מנוחתם של הסוחרים למנוחתם של הצרכנים. לא תפישה של "אני לא אחתום על חילול שבת", אך גם לא תפישה של "אני אקנה חלב וביצים דווקא בשבת". "חיה ותן לחיות" אמרה הנשיאה; השופט נ' סולברג אומר – "נוח ותן לנוח" .

בשולי הדברים התייחס השופט סולברג למסקנתה של הנשיאה, כי עמדתו של שר הפנים לוקה בחוסר סבירות קיצונית , ביקש לעמוד על הקושי הטמון בדבר, ויִחד דברים אחדים ל'סבירותה של סבירות'. לדברי השופט סולברג , ה סבירות פנים רבות לה, וגם ה ראוי הריהו תלוי בעיני המתבונן. מה שנתפס בעיני האחד כבלתי-סביר באופן קיצוני, נחזה בעיני חברו כסביר וראוי. כך בכלל, וכך בפרט – כשעל הפרק סוגיה ערכית-עקרונית, הנתונה לדיון ציבורי מתמשך; וענייננו יוכיח. קושי זה מחייב להמשיך ולחתור למיקודה של עילת ה סבירות , לפורטה לפרוטות, לאמות מידה, אף לקצץ מוטת כנפיה, במגמה "לפזר את עננת העמימות, לתרום לבהירות, ולצמצם את מרחב אי-הוודאות שבו שוכנת ה סבירות , גם במבט צופה פני עתיד" .

בסיום דבריו הוסיף וציין השופט סולברג , כי התכלית הסוציאלית , שעליה הרחיב את הדיבור, היא התכלית שסביבה יכולים להתאחד כולם, מבלי לשלם במטבע של ויתור על אידיאולוגיה דתית או חילונית. בסוגיית השבת, במקום עוד סלע מחלוקת, עשוי השיקול החברתי-סוציאלי לשמש כאבן בנין של הסכמה.

תמצית חוות דעתה של השופטת א' חיות

השופטת א' חיות הצטרפה לפסק

דינה של הנשיאה וציינה כי חוק ההסמכה מעגן את מעמדה הייחודי-האוטונומי של הרשות המקומית גם בכל הנוגע לימי המנוחה. הוא מאפשר לה לעצב באמצעות חוקי עזר ועל פי שיקול דעתה, את הפעילות בימים אלה במרחב הציבורי שבתחום שיפוטה . עוד ציינה השופטת חיות כי הסמכות הנתונה לשר הפנים בהקשר זה נועדה לפקח על חוקיות החלטתה של העירייה ולא להחליף את שיקול דעתה. כמו כן הסכימה השופטת חיות עם עמדת הנשיאה לפיה חוק שעות עבודה ומנוחה אינו עוסק בשאלת פתיחתם וסגירתם של עסקים ביום המנוחה אלא בשאלה הפרסונלית של עבודה ביום זה. על כן, כך ציינה השופטת חיות , אין למצוא בחוק שעות עבודה ומנוחה איסור על פתיחת עסקים ביום המנוחה וממילא אין למצוא התנגשות בין הוראותיו להוראות חוק ההסמכה וחוקי העזר שנחקקו מכוחו.

השופטת חיות הוסיפה כי רבים הכתרים שנקשרו לה לשבת ומקום מיוחד שמור לה בלב כל יהודיה ויהודי, גם אם הם אינם מקיימים את מצוות שמירת השבת כהלכתה. עם זאת, מדינת ישראל חרטה על דגלה עם הקמתה ערכים יהודיים ודמוקרטיים כאחד והצורך לשלב בין קווי המתאר היהודיים של המדינה לקווי המתאר הדמוקרטיים שלה, מחייב אותנו להליכה בדרך של איזונים ופשרות. כך בדרך כלל וכך גם בכל הנוגע לשבת. ביטוי לכך ניתן, כך ציינה השופטת חיות , בחוק ההסמכה אשר לצד הסמכות שהוקנתה בו לרשות המקומית להורות, בין היתר, על פתיחתם וסגירתם של חנויות ובתי מלאכה בימי המנוחה, התווה אמת מידה ברורה של התחשבות בטעמים שבמסורת דתית. בכך נקט המחוקק בדרך של איזון ופשרה. השופטת חיות

הוסיפה וציינה כי יש לנהוג בהקשר זה זהירות רבה וכי הוראות המתירות פתיחתם של חנויות ובתי מלאכה בימי המנוחה "ביד רחבה" מדי, עלולות להפר את האיזון העדין בין ערכיה היהודיים ובין ערכיה הדמוקרטיים של המדינה.

במקרה דנן סברה השופטת חיות כי אין הצדקה לחשש שהביע שר הפנים מפני פגיעה גורפת במראית השבת וצביונה ברמה הלאומית. זאת בהינתן ההיקף המצומצם ביותר של המתחמים והעסקים שפתיחתם הותרה בתל אביב בשבת וכן בהינתן העובדה כי התיקונים לחוק העזר מצטיינים באיזון מידתי וסביר בין האינטרס הקיים בשמירת אופייה של השבת כיום מנוחה ובין מתן אפשרות לפעילות כלכלית מסוימת התואמת את צביונה של העיר על שכונותיה השונות ואוכלוסייתה המגוונת.

תמצית חוות דעתה של השופטת ד' ברק-ארז

השופטת ד'

ברק-ארז , שהצטרפה לחוות דעתה של הנשיאה, הדגישה כי בית המשפט אינו נדרש לעסוק בשאלה מהם ההסדרים הראויים לחול על פתיחת עסקים בשבת במישור הערכי וההשקפתי, אלא רק לקבוע האם החלטתו של שר הפנים שלא לאשר את חוק העזר של עיריית תל אביב-יפו הייתה סבירה.

השופטת

ברק-ארז הסבירה כי לשיטתה אין מקום לפרש את סעיף 9א לחוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א-1951 כאוסר כליל על פעילות של עסקים בשבת, אלא כמיועד להרחיב את חובת המנוחה בשבת וחג גם על מי שהם עובדים עצמאיים, בהמשך להסדרים המקוריים שחלו על עובדים שכירים בלבד. השופטת ברק-ארז הוסיפה כי פרשנות זו תואמת את המונחים שבהם נעשה שימוש בחוק שעות עבודה ומנוחה (המבחין בין איסור עבודה לבין איסור העסקה ), משקפת את דברי ההסבר לתיקון שבו הוסף סעיף 9א לחוק זה, וכן מתיישבת עם תכליתו של החוק שהוא בראש ובראשונה חוק עבודה מגן. השופטת ברק-ארז אף עמדה על כך שבדרך זו הובן והתפרש בפועל חוק שעות עבודה ומנוחה על-ידי משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות ובית המשפט עצמו לאורך השנים, ובכלל זה בהליך הקודם שנסב על הסוגיה של פתיחת מרכולים בתל-אביב (ובו נקבע כי זו צריכה להיות מבוססת על חוק עזר ספציפי שתתקין העירייה, על יסוד ההנחה שהדבר אינו אסור מדעיקרא). היא אף הצביעה על כך שהצעות חוק שגובשו בשנים האחרונות בנושא השבת, המכוונות בחלקן להבחנה בין מסחר לפעילויות אחרות, מבוססות על ההנחה שהן באות לחדש ביחס למצב הקיים.

בהתייחס לשיקול שעניינו הקשר בין ההסדרים החלים בימי שבת לחתירה לצדק חברתי ציינה השופטת ברק-ארז כי מדובר בשיקול חשוב שאין להקל בו ראש, אולם הצביעה על כך שבמהלך הדיון לא הוצגה תשתית עובדתית של ממש לטענה כי פתיחת המרכולים בשבתות בהיקף שהוגדר בחוק העזר העירוני יוצרת סיכון מיוחד מבחינת עובדים מוחלשים – יותר מאשר המסעדות ובתי הקפה הרבים שבעיר או בתי המלון שעל חופה, שפועלים במתכונת רחבה בשבתות. מכל מקום, השופטת ברק-ארז ציינה כי נודעת חשיבות לכך שהרשויות יקפידו על יום המנוחה השבועי של העובדים השכירים.

השופטת

ברק-ארז הוסיפה ועמדה על כך שההסדרים בפקודת העיריות [נוסח חדש] המתירים חקיקת חוקי עזר בנושא פתיחת עסקים בשבת מבוססים על האוטונומיה הרחבה הנתונה לרשות המקומית בעיצוב המרחב הציבורי שלה, ועל המשמעות שיש לייחס לבחירתו של המחוקק להפקיד את ההכרעה בנושא בידיה. בהתאם לכך, היא ציינה כי הכנסת לא הסמיכה את שר הפנים ליזום תיקון בחוק עזר, אלא רק לאשר חוק עזר שנחקק על-ידי הרשות המקומית. עוד הצביעה השופטת ברק-ארז על כך שהחלטתו העדכנית של שר הפנים בנושא לא ייחסה כל משקל לשיקול זה ולמאפייניה של הרשות המקומית הספציפית. במובן זה, סברה השופטת ברק-ארז כי לא מתעורר קושי ביישומה של עילת הסבירות, מאחר שמדובר במקרה שבו לא ניתן כל משקל לשיקול רלוונטי (להבדיל ממצבים שבהם יכולה להיות מחלוקת על המשקל היחסי שניתן לו).

בסיכומו של דבר, השופטת ברק-ארז הצביעה על המורכבות של ההיסטוריה של עיצוב הסדרי השבת בעיר תל אביב-יפו לאורך השנים, עוד בתקופת המנדט, ועל הדיאלוג הציבורי הנמשך בנושא, שהאיזונים הקיימים בו משתנים מעת לעת, בכפוף להסכמה כי השבת צריכה להיות שונה ומובחנת מימי החול. היא חתמה בכך ש"יש לקוות כי הדיון בנושא זה ימשיך להתקיים במקום הראוי לו – בזירה הציבורית".