דנג"ץ 3756/06 המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין הישראל נ. ועד מחוז תל אביב

עתירה זו שבפני היא לדיון נוסף בפסק-דינו של בית משפט זה בבג"ץ 11483/04 ועד מחוז תל אביב והמרכז של לשכת עורכי הדין נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין בישראל . פסק-הדין נכתב על-ידי המישנה לנשיא (בדימ') מ' חשין וצירפו לו הסכמתן השופטות ד' ביניש וא' פרוקצ'יה. עניינו של פסק-הדין: החלטת המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין – להלן: המועצה – בדבר אישור תקציב הלשכה לשנת 2005. בפסק-הדין הוחלט על מתן צו מוחלט.

פסק-הדין נשוא העתירה ארוך הוא ומפורט ביותר. אין בכוונתי לחזור על הדברים כולם. בעיקרו של דבר, המחלוקת נתגלעה סביב החלטת הלשכה, במסגרת תקציב שנת 2005, לשנות את שיטת הגבייה של דמי החבר. במסגרת השינוי, הוחלט כי לא תתקיים עוד גבייה נפרדת של דמי חבר לוועד המרכזי ודמי חבר לוועדי המחוז, כאשר כל ועד מחוז מקבל לידיו את מלוא דמי החבר ששולמו על-ידי חברי הלשכה המשתייכים אליו. חלף זאת, יוקצב לכל מחוז, מהתקציב הכללי של הלשכה, סכום קבוע ואחיד של 1.5 מיליון ש"ח, וכן סכום שהוא מכפלת 140 ש"ח במספר חברי הלשכה שבמחוז. כמו-כן נקבעו גדרי האפשרות של כל מחוז להחזיק ברזרבות (עֲתוּדות) התקציב שנצברו אצלו. משמעות הדבר – כלשונו של בית המשפט העליון בפסק-דינו – כי "תחת הדצנטרליזציה ששררה עד אותה עת בניהול משק הכספים של ועדי המחוזות, באה צנטרליזציה שבמרכזה הוועד המרכזי". מבחינת ועד מחוז תל-אביב – הוא העותר בהליך הקודם והמשיב היום – משמעות השינוי היתה כי במקום לקבל מהוועד המרכזי את מלוא דמי החבר של עורכי-הדין במחוז (כ- 7.8 מיליון ש"ח) ולהותיר בידיו את מלוא העתודות שצבר במשך השנים, קיבל הוא מן הוועד המרכזי סכום של 4.3 מיליון ש"ח בלבד, ואת יתרת התקציב הנדרש נאלץ להשלים מן העתודות.

בית המשפט העליון קבע כי אין הוא נדרש לשאלות הקשות הנוגעות ליחסים שבין המועצה הארצית לבין ועדי המחוזות בקשר לקביעת תקציביהם של האחרונים. הטעם לכך הוא, שהתקציב שהגיש ועד מחוז תל-אביב (בסך 8.3 מיליון ש"ח) הוכר ואושר על-ידי המועצה, והמחלוקת מתמקדת רק במקורות למימון התקציב. באופן עקרוני נפסק, כי המועצה מוסמכת להתוות את מדיניות הלשכה, ובכלל זה, לשנות את מתכונת התקציב ואת דרכי הקצאת המשאבים לוועדי המחוזות; סמכות זו על המועצה להפעיל בהתאם לעקרונות המשפט המנהלי. לגבי הרפורמה שבה מדובר בענייננו – שהיא בבחינת מהלך חד-פעמי – נקבע כי עיקרה הוא דלדול העתודות של מחוזות תל-אביב, חיפה וירושלים, ובמיוחד של המחוז הראשון, שמן המלאי שלו נלקח הסכום הגבוה ביותר (כ- 3.5 מיליון ש"ח). בית המשפט העליון סבר כי החלטה זו המועצה – "לחסל כ- 3.5 מיליון ש"ח מן הרזרווה של ועד מחוז תל-אביב" – היתה החלטה בלתי-סבירה ובלתי-חוקית בעליל. ועד מחוז תל-אביב, כך נפסק, הסתמך באופן לגיטימי על נוהג ארוך שנים ועל הסכם מפורש משנת 1999, לפיהם דמי החבר שייכים לו – ולו בלבד – ומתוך הכספים האלה צבר הוועד את עתודותיו. בית המשפט הוסיף וקבע כי המועצה אינה רשאית להתנער מן ההסכם כמו לא היה, "ולעשות כבתוך שלה בכספים שבעבר הסכימה, אף החליטה, כי שייכים הם לוועד המחוז". בית המשפט לא שלל את האפשרות של המועצה לשנות מדיניות, אך קבע כי "שימת ידה של המועצה על הרזרווה אין היא משמיעה לנו שינוי מדיניות; שכן מדיניות, וכמותה שינוי מדיניות, כזו-כן-זו צופות הן פני עתיד; ואילו התערבותה של המועצה ברזרווה שבגינזכי הוועד המחוזי, על-פי עצם טיבה צופה היא פני עבר אגב הפרת הסכם ברור ומפורש".

בית המשפט העליון, בפסק-דינו נשוא העתירה, נדרש לשורה של טענות נוספות שהועלו בפניו. המסקנה נותרה בעינה. בין היתר הודגש, כי אין מניעה לכך שהוועד המרכזי יערוך איזונים שתכליתם לסייע לוועדים "חלשים". ואולם, במקרה זה, נקבע כי הוועד המרכזי והמועצה עשו יותר מכך, עת נטלו מעתודותיו של ועד מחוז תל-אביב 3.5 מיליון ש"ח; הם פגעו שלא כדין ברכושו של ועד המחוז ובציפיות הלגיטימיות שלו, זאת לאחר שלאורך השנים הוא כלכל את צעדיו בהתאם לנוהג ולהסכם, וחסך לעצמו עתודות אשר ישמשו אותו בעת הצורך. בית המשפט הוסיף והתייחס לטענה בדבר "הענשת" ועד מחוז תל-אביב על התנהלותו הפיננסית השקולה. יצוין, כי בית המשפט לא מצא חוסר-סבירות בהחלטה להקציב לכל ועד מחוז סכום של 1.5 מיליון ש"ח, וכן לא מצא תשתית מספקת לקבוע כי שיקולים זרים הם העומדים ביסוד החלטת המועצה. מנגד, נדחו הטענות בדבר היעדר מחויבות של המועצה מכוח ההסכם משנת 1999 ובדבר שיהוי בהגשת העתירה. הסעד האופרטיבי שניתן הינו צו מוחלט, לפיו נדרש הוועד המרכזי לשלם, מכספיו, לוועד מחוז תל-אביב, סכום כסף השווה לסכום שנאלץ ועד המחוז ליטול מעתודותיו, כדי להשלים את הפער שבין הקצבת הלשכה (כ- 4.3 מיליון ש"ח) לבין דמי החבר שהיה ועד המחוז צפוי לקבל מדמי החבר ששילמו חברי הלשכה במחוז (כ- 7.8 מיליון ש"ח).

העותרים מבקשים לקיים דיון נוסף בפסק-דינו של בית משפט זה. הם מדגישים, כי תכליתה של הרפורמה שעליה החליטו – לפי הסמכויות הקנויות להם מכוח הדין – היתה להבטיח שוויון מהותי ברמת השירותים המסופקים במחוזות השונים של הלשכה. פסק-הדין, לדבריהם, מכונן הלכה חדשה בדיני התמיכה והתקצוב של גופים, וסוטה מן ההלכה לפיה בכגון דא יש לשמור על שוויון מהותי, תוך התחשבות אפשרית ברזרבות של הגוף המתוקצב, כמו-גם מן ההלכה לפיה אין לגוף מתוקצב זכות קנויה או הסתמכות מוגנת בכל הנוגע לאי-שינוי של מדיניות תקציבית. העותרים מדגישים כי קיצוץ תקציבי באשר הוא יש בו כדי להביא להרעה במצבו של הגוף הנתמך ולנגיסה בעתודות שהצטברו אצלו. חשש נוסף שמביעים העותרים הוא כי פסק-הדין יתפרש כהופך את היוצרות בכל הנוגע להיררכיה המוסדית בלשכת עורכי-הדין, כמערער את האיזון הפנימי הקבוע בדין וכמקנה, יש מאין, מעמד עצמאי וסמכויות לועדי המחוזות. לדעת העותרים, בפסק-הדין טמונה "השפעה מהפכנית ומרחיקת לכת על דיני התאגידים הסטטוטוריים".

לאחר שקראתי את טענות העותרים ואת טענות-הנגד של המשיבים, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה לדיון נוסף להידחות. הלכה פסוקה היא, כי "הליך הדיון הנוסף הליך חריג שבחריגים הוא, ושופט לא יורה על קיומו אלא במקרים נדירים, מעטים שבמעטים" (דנ"א 7957/05 פלונית נ' היועץ המשפטי לממשלה , תק-על 2005(3) 3006). אין ספק, כי בפסק-הדין נשוא העתירה נתקבלה החלטה בעלת-משקל – ביטול החלטה של מועצת הלשכה בעניין חיובו של ועד מחוז תל-אביב להשלים את תקציבו לשנת 2005 מתוך העתודות שנצברו בקופתו. ואולם לא כל החלטה חשובה של בית המשפט העליון מקימה עילה לדיון נוסף. עילה כזו תקום אך ורק מקום בו נקבעה בפסק-הדין הלכה אשר "עומדת בסתירה להלכה קודמת של בית-המשפט העליון, או שמפאת חשיבותה, קשיותה או חידושה" מצדיקה קיומו של דיון נוסף – כך לפי הוראת סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984. בהקשר זה הודגש, כי "... החוק היקנה לשופט הדן בעתירה לדיון נוסף שיקול דעת רחב לבחינה האם המקרה שלפניו, על-פי נסיבותיו ועל-פי מאפייניו, משתייך לאותם מקרים חריגים-שבחריגים, נדירים-שבנדירים, בהם יקוים דיון נוסף" (דנג"ץ 7802/04 לאורה מילוא נ' שר הבטחון (לא פורסם); ראו גם דנ"א 3112/05 חוגלה קימברלי שיווק בע"מ נ' משה בדש , תק-על 2005(2) 1988). לא מצאתי כי במקרה שבפנינו התקיימו דרישות הדין והפסיקה לקיום דיון נוסף.

הרושם העולה מקריאת פסק-הדין נשוא העתירה הוא כי בית המשפט העליון לא ביקש לשנות סדרי-עולם במישור העקרוני הנוגע לסמכויות, להיררכיה ולסדרים בלשכת עורכי-הדין. בית המשפט לא ראה צורך להכריע בשאלות שונות הנוגעות ליחסים שבין המועצה הארצית לבין ועדי המחוזות, בכל הנוגע לקביעת התקציב. בית המשפט הכיר בסמכותה העקרונית של המועצה הארצית – כ"בית הנבחרים" של הלשכה – להתוות את מדיניותה של הלשכה, ובכלל זה, להמיר את שיטת התקצוב הנוהגת – באחרת. בהקשר זה הדגיש בית המשפט כי ההסכם משנת 1999 לא כונן מצב שאינו בר-שינוי. זאת ועוד, בית המשפט אישר את האפשרות "לאזן איזונים ולעשות צדק עם ועדים 'חלשים'". הדיון התמקד אפוא בהחלטה ספציפית , שהועמדה במבחני המשפט המנהלי, ובהם תום-לב, סבירות, שיקולים זרים ומידתיות. לפיכך, לא הייתי מייחס לפסק-הדין את המשמעויות מרחיקות הלכת שהעותרים חוששים מפניהן.

נראה לי, כי בעיקרון, עצם העובדה ששינוי בשיטת-תקצוב או במפתח-תקצוב יחייב צמצום של העתודות המצויות בקופתו של הגוף המתוקצב, אין בה בהכרח כדי לשמוט את השטיח מתחת לתוקפו של השינוי. בצדק מציינים העותרים, כי בפסיקה נקבע לא אחת שאיתנות פיננסית וקיומן של "רזרבות" הן בגדר שיקולים רלבנטיים בהקצאה שוויונית של הקצבות. אף בענייננו, יש לזכור כי העתודות נצברו לאורך השנים מכספם של עורכי-הדין חברי ועד מחוז תל-אביב, והן לא נועדו – גם לאחר הרפורמה – אלא לשמש לצרכיהם. בפסק-הדין נשוא העתירה אף הודגש, כי "לו נלקח מן הרזרבה של מחוז ת"א סכום דומה לסכום הרזרבה שנלקח מוועדי חיפה וירושלים, אפשר לא היינו מוצאים לנכון להתערב". נראה, אפוא, כי מדובר כאן, בראש ובראשונה, בשאלת סבירותו ומידתיותו של מהלך חד-פעמי, הכל על רקע הנהגים וההסכמים הספציפיים שפורטו בפסק-הדין, כמו-גם על רקע הקביעה כי הרפורמה לא נעשתה מתוך הידברות ושיתוף כמתבקש לאור מהות הדברים.

טענות העותרות, רובן ככולן, נדונו באריכות בפסק-הדין נשוא העתירה. בכלל זה, נדונו גם הטענות בדבר סתירה בין הקביעות בפסק-הדין לבין הלכות אחרות שיצאו מתחת ידיו של בית משפט זה. בית המשפט העליון לא מצא סתירה כזו, אלא ראה לאבחן את המקרה כאן מן המקרים שנתבררו במסגרת אותן הלכות אחרות. ממילא, לא ביקש בית המשפט לשנות מן ההלכות שנקבעו. עניין נוסף שיש לטעמי להביאו בחשבון הוא, שההחלטה נשוא העתירה נוגעת לתקציב הלשכה לשנת 2005. לאור מהותה של הסוגיה, והבירור המעמיק שהתקיים לגביה בבית משפט זה שבסופו התקבלה החלטה פה-אחד, אינני סבור שראוי, היום, לפתוח את הנושא לבירור משפטי מחודש וארוך.

מכל הטעמים הנזכרים, הגעתי לכלל מסקנה כי אין המקרה שבפנינו בא בגדר אותם מקרים נדירים ויוצאי דופן, שבהן נכון הוא ומוצדק לקיים דיון נוסף בפסק-דין של בית המשפט העליון.

אשר על כן – העתירה נדחית.