דנג"ץ 5806/15 התנועה למען איכות השלטון הישראל נ. ראש ממשלת ישראל

1.

מונחת לפני בקשה לקיים דיון נוסף בפסק דינו של בית משפט זה בבג"ץ 3095/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש ממשלת ישראל , מיום 13.8.2015 (מפי השופטת א' חיות , ובהסכמת השופטים ח' מלצר ו ע' פוגלמן ), במסגרתו נדחתה עתירת המבקשת להורות לראש ממשלת ישראל להעביר מתפקידו את שר הכלכלה ופיתוח הנגב והגליל, חבר הכנסת אריה מכלוף דרעי (להלן: דרעי ), בשל עברו הפלילי.

2.

במהלך שנות השמונים והתשעים של המאה הקודמת – שעה שכיהן בתפקידים ציבוריים בכירים, לרבות כשר הפנים – היה דרעי מעורב בשלוש פרשות פליליות הקשורות במילוי תפקידיו. במסגרת הפרשה הראשונה, הנעוצה באירועים שהתרחשו בין השנים 1984-1990, הורשע דרעי בעבירות של נטילת שוחד, מרמה והפרת אמונים וכן קבלת דבר במרמה בנסיבות מחמירות. בית המשפט המחוזי בירושלים קבע כי בעבירת השוחד יש משום קלון, וגזר על דרעי עונש בן ארבע שנות מאסר בפועל וקנס כספי. ערעור שהגיש דרעי לבית משפט זה התקבל חלקית; היקף הרשעתו צומצם (לרבות קביעה כי השוחד שנטל עמד על כ-64,000 דולר, בתוספת סכומים בלתי ידועים, חלף קביעת המחוזי כי מדובר בסכום בן כ-155,000 דולר), והעונש שנגזר עליו הופחת עד כדי שלוש שנות מאסר בפועל. בחודש יולי 2002 שוחרר דרעי מבית הסוהר לאחר ריצוי שני-שלישים מתקופת המאסר. בפרשה נוספת, הורשע דרעי בעבירה של הפרת אמונים בגין מעשים שביצע בשנת 1989, אז כיהן כשר הפנים. בשנת 2003 גזר בית משפט השלום בירושלים את דינו והטיל עליו עונש בן שלושה חודשי מאסר על תנאי וקנס כספי. שמו של דרעי נקשר גם בפרשה שלישית, בה נחשד כי ניצל את כוחו הפוליטי לקידום מועמד לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, בעקבות הבטחה כי זה ייטיב עמו בענייניו הפליליים. פרקליטת המדינה דאז המליצה להעמיד את דרעי לדין, אם כי לנוכח התקדמות ההליכים האחרים החליט היועץ המשפטי לממשלה, בשנת 1997, לסגור את התיק בעניינו. אף בהעדר כתב אישום, הראיות המנהליות שהצטברו לחובת דרעי מקנות לפרשה זו רלוונטיות בהקשר של סבירות מינויו לכהונת שר.

1.

עבר פלילי זה עמד במרכז פסק הדין נשוא ענייננו. המבקשת טענה בעתירתה כי החלטת ראש הממשלה שלא להעביר את דרעי מתפקידו, בהתאם לסמכותו לפי סעיף 22(ב) לחוק יסוד: הממשלה, נגועה בחוסר סבירות קיצוני. זאת, בהתחשב בחומרת העבירות בהן הורשע דרעי, לרבות נטילת שוחד "באופן מודע, עקבי, שיטתי ומכוון" שבגינה הוטל בו קלון, והעובדה כי מעולם לא נטל אחריות על מעשיו ולא הביע חרטה עליהם. על פי השקפתה, בנסיבות אלה אין די בזמן שחלף מאז ביצוע העבירות וריצוי העונש כדי להכשיר את המינוי.

בית משפט זה דחה, כאמור, פה אחד את העתירה והכריע כי אין מקום להתערב בשיקול הדעת הרחב המוקנה לראש הממשלה בכל הנוגע לענייני הרכבת הממשלה. זאת, מאחר והאיזון בין מכלול השיקולים הרלוונטיים מלמד כי מינויו של דרעי "מצוי על גבול מתחם הסבירות", אך אינו חורג ממנו.

בית המשפט צעד בעקבות העיקרון שנקבע בפסיקה, ועל פיו בהקשר של מינויים לתפקידים ציבוריים "כשירות לחוד ושיקול דעת לחוד". קרי, אין די בעמידתו של מועמד מסוים בתנאי הכשירות הקבועים בחוק כדי להכשיר את מינויו לתפקיד, שכן החלטת הגורם הממנה כפופה – במקביל – למבחן הסבירות של הפעולה המנהלית. כפועל יוצא, בעל הסמכות נדרש לתת את דעתו על שיקולים רלוונטיים נוספים, מלבד תנאי הכשירות, על מנת לוודא כי המינוי אינו פוגע בטוהר המידות של השירות הציבורי או באמון הציבור ברשויות. בית המשפט ציטט מדברי הנשיא (בדימוס) א' גרוניס

בבג"ץ 3997/14 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר החוץ, פיסקה 27

(12.2.2015) (להלן: עניין הנגבי ), באשר לנתונים שיש לשקול בעניינו של מועמד שהורשע בפלילים, וסיכם כי השאלה העיקרית בעניין דרעי היא "האם יש בו בחלוף הזמן כדי להקהות מעוקצו של העבר הפלילי".

תחילה בחן, אפוא, בית המשפט את עברו הפלילי של דרעי, והדגיש את העובדה שהעבירות המיוחסות לו בוצעו בזיקה ישירה לתפקידיו הציבוריים, "והן עבירות מובהקות של שחיתות שלטונית"; את פרק הזמן הממושך שבמהלכו נטל דרעי שוחד; ואת הפגיעה האנושה באמון הציבור ברשויות ובעובדי הציבור בעקבות חשיפת העבירות שביצע. עם זאת, בהסתמכו על הלכות קודמות (עניין הנגבי ; בג"ץ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון , פ"ד מז(2) 229, 267 (1993) (להלן: עניין אייזנברג )), קבע בית המשפט כי עברו הפלילי של המועמד אינו מהווה שיקול בלעדי, וכי פרק הזמן שחלף מאז ביצוע העבירות וריצוי העונש הינו "שיקול חשוב נוסף שיש להביא בחשבון": ככל שמדובר בפרק זמן משמעותי יותר, פוחת החשש כי מינוי העבריין המורשע יפגע באמון הציבור במערכת השלטונית – מה שמקרין ישירות על מידת הסבירות של המינוי. המשקל המדויק שיש לייחס לפרמטר זה משתנה "בהתאם לנסיבותיו של כל מקרה ומקרה", אולם בענייננו מצא בית המשפט כי נודעת לו חשיבות רבה: ראשית, מאז סיים דרעי לרצות את עונשו חלפו כ- 13 שנים – כמעט כפול מפרק הזמן הקבוע בחוק במסגרת תנאי הכשירות, אשר "מקרין" על מתחם שיקול הדעת של הגורם הממנה. זאת ועוד, העבירות בהן הורשע דרעי בוצעו לפני 25 שנים ומעלה. בנסיבות אלה, ניתן אף לייחס משקל מסוים – אם כי מוגבל – לעיקרון שביסוד תקנת השבים, קרי מתן הזדמנות לעבריין לפתוח דף חדש בחייו.

מלבד פרמטר הזמן, עמד בית המשפט על האמון שהביעה הכנסת בממשלה, וציין כי יש בכך "כדי להחליש במידת מה את עוצמת הטיעון שהמינוי פוגע באמון הציבור במערכות השלטוניות". שיקול נוסף המצמצם את חריגת המינוי ממתחם הסבירות הינו החלטת הממשלה להעביר מידיו של דרעי את הסמכויות הקשורות בבחירת שופטים ונציגי ציבור לבתי הדין לעבודה.

על רקע מכלול השיקולים הללו פסק בית המשפט כי מינויו של דרעי אינו חורג ממתחם הסבירות באופן המצדיק התערבות בשיקול הדעת הרחב המוקנה לראש ממשלה בענייני הרכבת ממשלתו.

2.

בעקבות פסק דין זה הוגשה הבקשה שלפני. לטענת המבקשת, הלכות קודמות – אשר סוכמו לאחרונה בעניין הנגבי – שרטטו מערכת מקיפה בת כ-12 שיקולים שעל בעל הסמכות לבחון בטרם מינוי מועמד שהורשע בפלילים לתפקיד ציבורי. נקבע כי על הגורם הממנה לאזן בין השיקולים, וכי אף אחד מהם – למעט השיקול שעניינו הגנה על אמון הציבור ברשויות השלטוניות – אינו נהנה מעליונות מובהקת על פני מתחריו. לעומת זאת, בפסק הדין נשוא ענייננו צמצם בית המשפט את קשת השיקולים לכדי שתי מערכות מרכזיות – מחד גיסא, עברו הפלילי של המועמד וחומרת מעשיו, ומאידך גיסא, פרק הזמן שחלף מאז האירועים והתנהלות המועמד מאז – וקבע כי השאלה המכריעה היא האם יש בזמן שחלף כדי להכשיר את המינוי למרות העבר הפלילי. לטענת המבקשת, דברים אלה עומדים בסתירה מובהקת להלכה הקודמת, אשר העמידה בראש הפירמידה את עקרון אמון הציבור – להבדיל משיקול חלוף הזמן – והעניקה משקל עצמאי לשיקולים רבים שנדחקו בפסק הדין אל המערכת הראשונה. על פי השקפת המבקשת, אף תוצאת פסק הדין מנוגדת להלכה הקודמת, שכן בהתחשב בריבוי שיקולי הנגד הנעוצים בחומרת מעשיו של דרעי, אין די בשיקול הזמן כדי להטות את הכף לטובת המינוי. נוכח סתירה זו, סבורה המבקשת שיש מקום לדיון נוסף בעניינו של דרעי. למצער, המבקשת טוענת כי שינוי האיזונים בין השיקולים השונים עולה כדי חידוש המצדיק דיון נוסף

– מה גם שההלכה שנקבעה בפסק הדין עומדת אף במבחני החשיבות והקשיות.

3.

לאחר עיון בחומר, הגעתי למסקנה כי דין הבקשה הנוכחית להידחות. כלל מושרש הוא כי דיון נוסף הינו הליך חריג מטבעו שיש להידרש לו רק כאשר מתקיימים התנאים הקבועים בסעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984. למשל, ההלכה שנפסקה עומדת בסתירה להלכות קודמות של בית המשפט העליון, או שיש בה חידוש, קשיות או חשיבות מהותיים במיוחד. כל זאת, בצירוף "דבר מה נוסף" המצדיק בירור מחודש של העניין (דנג"ץ 10673/07 פורום משפטי למען ארץ ישראל נ' ראש ממשלת ישראל , פיסקה 14 (9.3.2008); דנג"ץ 5019/13 בית הדין השרעי לערעורים נ' פלונית , פיסקה 7 (14.8.2013)). במקרה שלפנינו, לא זו בלבד שפסק הדין אינו סותר הלכות קודמות, אלא שהוא משתלב עמן ומבוסס על העקרונות המנחים שאומצו זה מכבר בפסיקת בית המשפט העליון – לרבות בהלכות אייזנברג ו הנגבי , שאף צוטטו בהרחבה בפסק הדין – ועל ההתפתחות החוקתית שבאה לידי ביטוי בתנאי הכשירות שנקבעו בסעיף 6(ג)(1) לחוק יסוד: הממשלה.

אזכיר: נקודת המוצא של בית המשפט הינה ההלכה בדבר "כשירות לחוד ושיקול דעת לחוד" – הלכה שתכליתה מניעת מינוי שאינו מתיישב "עם ההגינות ועם טוהר המידות הנדרשים מן השירות הציבורי והוא עלול לפגוע באמון הציבור ברשויות השלטון" (פסקה 15 לפסק הדין). על רקע תכלית זו, נקל להסיק כי השיקולים שנמנו בפסיקה בהקשר של מינוי מועמד שהורשע בפלילים, וצוטטו בפסק הדין, אינם נושאים משקל פורמאלי ועצמאי; ייעודם הוא לספק אינדיקציה באשר לפגיעתו הפוטנציאלית של המינוי בשירות הציבורי, לרבות באמון הציבור בו –

"באמצעות שיקולים אלו יש לבחון, כך נקבע, האם מעשיו של המועמד מעידים על פגם ערכי מובנה בהתנהלותו, המשפיע על יכולתו למלא את התפקיד המיועד והמשליך על אמון הציבור בשירות הציבורי" (עניין הנגבי , פיסקה 27).

משכך, מובן כי אין משמעות למספרם הכמותי של השיקולים המתחרים. ההכרעה באשר לסבירות המינוי איננה אריתמטית, תוך מתן ניקוד לכל שיקול ועריכת תחשיב סופי בהתאם. אלא, ההכרעה בכגון דא נגזרת מההערכה המהותית לגבי מידת הפגיעה ביכולת המועמד למלא את תפקידו נורמטיבית, מעשית וערכית – לרבות השלכות המינוי על אמון הציבור – בהתחשב במכלול נסיבות העניין. אשר על כן, ובניגוד לטענות המבקשת, קשה לקשור בין האופן הפורמאלי בו מוצג שיקול חלוף הזמן – כפריט ברשימת שיקולים כוללנית, או כמרכיב ב"מערכת שיקולים" נפרדת – לבין משקלו במסגרת האיזון המהותי, המלמד על מידת הפגיעה האמורה. מטעמים דומים, איני רואה ממש בטענה כי כינוס השיקולים השונים הקשורים בחומרת העבירות תחת קטגוריה אחת (מערכת השיקולים הראשונה שהוגדרה בפסק הדין) מפחית את המשקל המיוחס להם ומשפיע באופן כלשהו על האיזון הסופי.

4.

אף טענות המבקשת באשר לסתירה בין ההלכה הקודמת, אשר העמידה את אמון הציבור בראש הפירמידה, ובין פסק הדין נשוא ענייננו, המעניק משקל מכריע לחלוף הזמן – נטולות בסיס. שמירה על אמון הציבור ברשויות השלטוניות מהווה, כאמור, תכלית חשובה של דרישת הסבירות בהקשר של מינוי לתפקיד ציבורי. לעומתה, שיקול הזמן אינו ניצב על אי בודד ואינו מהווה תכלית בפני עצמה. הוא מתפקד – לצד יתר השיקולים שנמנו בפסיקה – כמדד חיצוני המסייע לקבוע האם המינוי ראוי. הנה כי כן, מדובר בסתירה מדומה שאין בה ממש. הרשות הציבורית היא נאמן הציבור, ועל הגורם הממנה לשקוד על אינטרס הציבור בכללותו. המינוי לתפקיד ציבורי חייב להיות ראוי. תכלית זו אכן מצויה בראש הפירמידה, אלא שהשאלה אימתי היא נפגעת כתוצאה ממינוי עבריין מורשע תבוא על פתרונה, בין היתר, על בסיס שיקול הזמן. כפי שהבהיר בית המשפט בצטטו דברים שנאמרו בעניין אייזנברג –

"ככל שעובר זמן רב יותר, וככל שחולפות השנים, כן נמוג הזיהוי של האיש עם העביר שביצע, ומינויו למשרה הציבורית לא יפגע בתיפקודו ובאמון הציבור בו ובשירות הציבורי" (פסקה 18).

5.

יש לזכור כי מדובר בשיקולים שפותחו בפסיקה, ונועדו לסייע לבית המשפט לקבוע עמדה במקרה הקונקרטי שבא לפניו. לא מדובר ברשימה סגורה, אך גם אין הכרח כי כל השיקולים עומדים באותה שורה – ובוודאי שמשקלם היחסי עשוי להשתנות ממקרה למקרה. כך, לא רק באשר לתחרות בין השיקולים, אלא אף בתוך השיקול הבודד. טול לדוגמה את ממד הזמן. בחוות דעתה התייחסה השופטת חיות לא רק לזמן שחלף מאז שדרעי סיים לרצות את עונש המאסר בפועל שהוטל עליו, אלא גם לזמן שחלף מאז ביצוע המעשים עצמם: 25-30 מביצוע עבירת השוחד בגינה נידון למאסר בפועל, 26 שנים בתיק בו נידון למאסר מותנה וכ-18 שנה מהתיק הקשור במינוי היועץ המשפטי לממשלה. שיקול כזה, לגיטימי ורלוונטי. הנה לנו דוגמה עד כמה יש להתחשב במלוא הנסיבות בצורה מלאה ולא להתייחס לשיקולים שנמנו בפסיקה כעניינים טכניים המגבילים את שיקול הדעת של הגורם המחליט, ואת היקף הביקורת השיפוטית.

פסק הדין הבהיר שהמשקל המדויק שיש לייחס לפרק הזמן שחלף ייקבע "בהתאם לנסיבותיו של כל מקרה ומקרה" (פסקה 19). כלומר, אין בו קביעה קטגורית בדבר עליונות שיקול הזמן, כי אם איזון ענייני שבמסגרתו נבחן מכלול השיקולים הרלוונטיים – החל בזיקה הישירה בין העבירות לתפקידים הציבוריים שמילא דרעי, עבור בהימנעותו המתמשכת מהבעת חרטה, וכלה בשיקולים נוספים, דוגמת הבעת האמון של הכנסת בממשלה. הקביעה לפיה איזון מקיף זה מוביל למסקנה כי המינוי אינו פוגע באמון הציבור באופן החורג ממתחם הסבירות, אינה מהווה הלכה חדשה, ובוודאי שאינה מנוגדת לפסיקות קודמות. אכן, יש להניח כי המבקשת אינה מרוצה מתוצאות האיזון שערך בית המשפט, אך חוסר נחת זה בוודאי אינו עילה לדיון נוסף.

זאת ועוד, בשנת 2001 נכנס לתוקפו חוק יסוד: הממשלה, הקובע – בסעיף 6(ג)(1) לו – כי מועמד שחלפו שבע שנים מאז סיים לרצות את עונשו בעבירה שיש עמה קלון כשיר לכהן כשר. חקיקה זו קובעת תקופת סף ועל כן מצויה היא במישור הכשירות. אולם – כפי שציינה השופטת חיות, בצטטה הלכה קודמת של בית משפט זה – מגבלת הכשירות שקבע המחוקק "מקרינה" על מתחם שיקול הדעת של הגורם הממנה. הוי אומר, משגילה המחוקק דעתו כי חלוף הזמן מצמצם את הפגם הכרוך במינוי מועמד שהורשע בפלילים, הרי שלא ניתן להתעלם מעמדתו גם במישור שיקול הדעת. הקביעה כי פרק הזמן שחלף מאז סיים דרעי לרצות את עונשו – כמעט כפליים מהנדרש במסגרת תנאי הכשירות – נושא משמעות לא מבוטלת בהקשר של סבירות המינוי, מתבקשת, אפוא, שלא לומר מתחייבת, מן ההסדר החוקתי האמור.

אמנם, כפי שציין בית המשפט בפסק הדין, במהלך השנים נדונו הצעות שונות הקוראות להחמרת תנאי הכשירות. עוד נכון כי חומרת העבירה, טיבה ונסיבותיה – מאסר בפועל בגין עבירת שוחד שנעברה בעת מילוי תפקיד ציבורי – מעוררת קושי. כאמור, השופטת חיות ציינה כי מינויו של דרעי מצוי על גבול מתחם הסבירות. אולם, יש לזכור כי בית משפט זה אינו שם עצמו בנעליו של ראש הממשלה, וכי הביקורת השיפוטית מתמצה בשאלה האם המינוי חורג באופן ברור ממתחם הסבירות. לאור השיקולים שהוזכרו, לרבות התקופה שחלפה, הדין הקיים, הפסיקה הקודמת ונימוקי פסק הדין נשוא הבקשה, אין מקום לבחינה נוספת של פסק הדין אשר דחה את עתירת המבקשת.

6.

סוף דבר: הבקשה נדחית. משלא נתבקשה תגובת המשיבים, אין צו להוצאות.