דנ"מ 4727/07 עיריית יבנה נ. רונית ארנפרוינד כהן-חברת מועצת העיר,שינוי

1.

זוהי

עתירה לקיום דיון נוסף על פסק דינו של בית משפט זה בעע"מ 8635/05 עיריית יבנה נ' כהן (לא פורסם, 15.5.2007) (להלן: פסק הדין ). בפסק הדין דחה בית המשפט את ערעורה של העותרת, עיריית יבנה, על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו שבגדרו בוטל צו הארנונה לשנת 1999 שהוציאה העותרת.

2.

בצווי הארנונה שהוציאה העותרת בין השנים 1987 - 1998 צוין במפורש כי שטחי מרתף אינם נכללים בגדר השטחים החייבים בארנונה למגורים. החל משנת 1999 ואילך כללה העותרת בצווי הארנונה שהוציאה גם חיוב בגין שטחי המרתפים. המשיבה 1, חברת מועצת העותרת, אשר התנגדה להכללת שטחי המרתפים בצו הארנונה לשנת 2005, הגישה עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי לעניינים מינהליים בתל-אביב-יפו (שאליה הצטרף בשלב מסוים המשיב 2, שהוא תושב העותרת). בית המשפט המחוזי קיבל את העתירה ופסק כי החלטת מועצת העותרת על שינוי צו הארנונה התקבלה שלא כדין והורה על ביטולה. בית המשפט המחוזי קבע כי לעותרת נתונה הסמכות לקבוע ולהגדיר את שטחי המבנה החייבים בארנונה, וממילא יש לראות בהחרגת שטחי המרתפים – החרגה כדין ולא טעות בחישוב. לפיכך, כאשר ביקשה העותרת לכלול את שטחי המרתפים בהגדרת השטח החייב בארנונה, היא צריכה הייתה, לשיטת בית המשפט המחוזי, לקבל את אישורם של השרים הנוגעים בדבר (שר האוצר ושר הפנים), ומשלא עשתה כך, מתחייב ביטולם של הצו ושל החלטת מועצת העותרת. על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הגישה העותרת ערעור לבית משפט זה.

3.

בית משפט זה (מפי השופטת א' חיות ובהסכמת הנשיאה ד' ביניש והשופט א' א' לוי) דחה את הערעור – אך מטעמים שונים מאלו של בית המשפט המחוזי. בפסק הדין עמדה השופטת חיות על הרקע להצבת המגבלות הסטטוטוריות (המכונות "דיני ההקפאה") על הרשויות המקומיות בכל הנוגע להטלת ארנונה ועל המסגרת הנורמטיבית שביסודן. לאחר סקירת הדין – החוקים והתקנות, נמצא שלא נקבעו הוראות מדויקות באשר לשיטת חישוב השטח החייב בארנונה וכי רשויות מקומיות שונות קובעות ונוהגות על פי שיטות שונות בעניין זה. בפסק הדין של בית-המשפט העליון הודגש כי העותרת בחרה לכלול בצווי הארנונה שהוציאה בין השנים 1987 – 1998 שיטת חישוב לצורך קביעת שטח המבנה החייב בארנונה. שיטה זו, כך לשון הצו, מטילה את החיוב בארנונה על "כל מ"ר [מטר רבוע] של שטח שנכלל מבחינת תקנות חוק התכנון והבניה (תקנון לאותו אזור) נלקחו בחשבון [כך במקור] בחישוב השטח לנכס לצרכי הארנונה למגורים, כל השטחים המקוריים הכלולים באחוזי הבניה

למעט : מרתף , מקלט, מחסן, מבני עזר ומרפסות לא מקורות. [ההדגשה לא במקור]".

4.

בפסק דינו דחה בית המשפט את טענת העותרת כי היא נאלצה לשנות את שיטת החישוב האמורה משום ששטחי המרתפים הוחרגו מהשטח החייב בארנונה שלא כחוק. נפסק, כי ההחלטה לשנות את שיטת החישוב כך שתכלול בגדרי השטחים החייבים בארנונה גם את המרתפים, נוגדת את האיסור על שינוי שיטת החישוב שנקבעה בתקנה 2(ב) לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1999), התשנ"ט-1999 (להלן: תקנות הארנונה ). תקנה 2(ב) לתקנות הארנונה קובעת כי: "לצורך הטלת ארנונה כללית לשנת הכספים 1999 יראו את סך כל שטחו של נכס כסך כל השטח כפי שחושב לצורך הטלת ארנונה כללית לשנת הכספים 1998 זולת אם נתגלתה טעות בחישוב השטח, שאינה תוצאה של שיטת חישוב שונה". בית המשפט קבע כי, שיטת החישוב שלפיה נהגה העותרת לקבוע את חיוב הארנונה למגורים עד לאותו שלב "החריגה מפורשות את המרתפים מגדר החישוב והחרגה זו אין מקורה בטעות הבאה בגדר הסיפא לתקנה או באי חוקיות כפי שניסתה [העותרת] לטעון". על כן, מדובר "בשינוי אסור של שיטת החישוב שדינו להתבטל". עוד צוין בפסק הדין כי תקנה 9 לתקנות הארנונה אינה מאפשרת שינוי של שיטת חישוב השטח בניגוד להגבלה הקבועה בתקנה 2(ב) – אף לא באישור שר הפנים ושר האוצר.

5.

העותרת סבורה שבמקרה הנדון מתקיימים נימוקים המצדיקים קיום דיון נוסף בפסק הדין. בין היתר היא טוענת כי פסק הדין עומד בסתירה להלכות אחרות שנפסקו בנוגע להטלת ארנונה, ובפרט, לפסק הדין שניתן בעע"מ 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות (לא פורסם, 17.7.2006) (להלן: עניין סלע ) (יצוין שעתירה לקיום דיון נוסף על פסק הדין בעניין סלע נדחתה בדנ"מ 6346/06 סלע נ' המועצה המקומית גדרות (לא פורסם, 9.10.2006) (להלן: דנ"מ סלע )). בעניין סלע , נקבע כי הטלת ארנונה על שטחי מרתפים המשמשים למגורים מהווה "הטלת ארנונה לראשונה" – המותרת לפי תקנות הארנונה – ולא שינוי אסור של שיטת החישוב. לטענת העותרת, פסק הדין נשוא העתירה כאן מוביל לתוצאה שהיא "בלתי אפשרית", שכן הוא קובע למעשה "פטור נצחי" מחבות בארנונה כללית בגין חלק פלוני משטח נכס שהוחרג בעבר. עוד טוענת העותרת כי לפסק הדין השלכות מרחיקות לכת על דרך קביעתה של ארנונה בכלל ועל התנהלותן של רשויות מקומיות רבות, וכי פסק הדין מעורר שאלה בעלת חשיבות עקרונית.

העותרת מעלה טענות רבות בנוגע לפרשנות הראויה לטעמה לתקנה 2(ב) ולתקנה 9 לתקנות הארנונה. שכולן לטעמה מובילות למסקנה שלרשות מקומית אין כל סמכות מלכתחילה לפטור (בין אם הוצאת שטח מסוים מגדרי שטח הכנס החייב או בדרך אחרת) מארנונה חלק כלשהו משטח הנכס החייב בארנונה. בין השאר, טוענת העותרת כי השרים אינם מוסמכים לקבוע בתקנות הארנונה, קרי, בחקיקת משנה, איסור מוחלט על שינויים בצו הארנונה שמוציאה הרשות המקומית וצריך שאיסור כזה יקבע בחקיקה ראשית. על כן, לטעמה, יש לפרש את התקנות כך שניתן לשנות מצו הארנונה שהוצא בעבר. עוד טוענת העותרת כי קיים חיוב "קטגורי" בחוק ובתקנות הארנונה להטלת ארנונה על כל שטח הנכס וכי השרים קבעו ש"אופן חישוב שטחו של נכס" יחושב לפי "מספר המטרים הרבועים של הנכס" (ראו סעיף 8(ב) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992; תקנה 9(א) לתקנות הארנונה). בהקשר זה מוסיפה העותרת וטוענת, בין השאר, כי המונח "שיטת חישוב" שבתקנה 2(ב) לתקנות הארנונה מתייחס רק לשיטות מדידת הנכס החייב בארנונה ולא בשטח עצמו שנמדד.

6.

היועץ המשפטי לממשלה, אשר הודיע על התייצבותו בהליך זה, סבור אף הוא כי יש מקום לקיים דיון נוסף בפסק הדין ומצטרף לנימוקי העותרת. לשיטתו, פסק הדין נשוא העתירה עומד בסתירה לפסק הדין בעניין סלע ובעקבות זאת נוצר מצב של חוסר ודאות באשר לסוגית הטלת ארנונה לראשונה בגין שטחי מרתף המשמשים למגורים. פסק הדין עומד לדידו בסתירה להלכה שנפסקה במקרים קודמים כי "הוראות ההקפאה" לא נועדו להנציח טעויות בגביית ארנונה או לכבול את שיקול דעתה של הרשות המקומית בנוגע להטלת ארנונה לראשונה על נכסים חייבים. כמו העותרת, גם היועץ המשפטי לממשלה סבור כי בפסק הדין נקבעה הלכה קשה שבעקבותיה "רשות מקומית שלא הכלילה בעבר מרתפים לצורכי מגורים במסגרת צו הארנונה, מנועה מלעשות זאת לעולם ועד, בהתאם למצב המשפטי הקיים כיום בעניין הארנונה "

[ההדגשה במקור]. פסק הדין, כך נטען, מנציח חוסר שוויון ואפליה בין נישומים ופוגע ביכולת להטיל מס אמת. לגופו של עניין, טוען היועץ המשפטי לממשלה כי יש לקבוע שבענייננו מדובר ב"הטלת ארנונה לראשונה" – בדומה להלכה שנפסקה בעניין סלע ; זאת משום שניתן לפרש את לשונה של תקנה 11 לתקנות הארנונה כך שלרשות המקומית נתונה הסמכות להטיל ארנונה לראשונה גם על שטחים שהוחרגו במפורש בצווי הארנונה השנתיים, והסייג בעניין "שיטת החישוב" מתייחס רק למדידת השטח במטרים רבועים.

המשיבים סבורים כי דין העתירה להידחות וסומכים ידיהם על פסק הדין.

7.

לאחר בחינת טענות הצדדים ועיון מעמיק בפסק הדין ובחומר הנוסף הגעתי לכלל מסקנה כי אין הצדקה להיעתר לעתירה. המקרה שלפנינו אינו נופל בגדר המקרים הנדירים והחריגים שבהם יש לקיים דיון נוסף על-פי סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד‑1984. פסק הדין בחן את נסיבותיו הקונקרטיות של המקרה ויישם את הוראות תקנות הארנונה תוך שהוא מאבחן את המקרים הדומים הקודמים שנידונו בבית משפט זה. בפסק הדין הבהירה השופטת חיות את השוני בין המקרה הנדון לבין המקרים שעלתה בהם שאלה דומה בעבר, ובפרט בהתייחס לעניין סלע ולעע"מ 11137/04 יעקובוביץ נ' מועצה מקומית אעבלין (לא פורסם, 1.12.2005) (להלן: עניין יעקובוביץ ). באשר לעניין סלע , שבו כאמור נפסק כי חיוב מרתפים ומחסנים הצמודים לבתי מגורים – אשר לא חויבו בעבר בארנונה – מהווה "הטלת ארנונה לראשונה", ציינה השופטת חיות כי ההנמקה אינה ישימה לענייננו משום שבמקרה זה "הוחרגו שטחי המרתפים במפורש". השופטת חיות עמדה על כך שמאותו הטעם לא ניתן להחיל על המקרה שלפנינו את הנמקתו של בית המשפט בעניין יעקובוביץ , שם נקבע כי ככל שמדובר בהבהרה של שיטת החישוב (על ידי הכללת שטחים שקודם לכן לא הייתה התייחסות מפורשת אליהם בגדר השטחים החייבים בארנונה), הדבר לא יחשב שינוי השיטה.

8.

הנה כי כן, נמצא שבית המשפט העליון, בהיותו ער לפסקי הדין הקודמים שניתנו באשר להבחנה בין הטלת ארנונה לראשונה, שינוי סיווג ושינוי שיטת החישוב, קבע כי ההלכות שנפסקו אינן סותרות את ההכרעה שנתקבלה במקרה שלפנינו. ואכן, פסק הדין מתייחס לסיטואציה מיוחדת, אשר מלכתחילה נועדה "לקפוא במקום" על ידי "הוראות ההקפאה". מפסק הדין עולה שכאשר רשות מקומית החריגה במפורש את שטחי המרתפים המשמשים למגורים במסגרת צו הארנונה השנתי, אין באפשרותה לשנות את הדבר מבלי שיהא בכך משום שינוי אסור של שיטת חישוב השטח החייב בארנונה. אמנם, הוראות ההקפאה לא נועדו להנציח טעויות או מחדלים של הרשויות המקומיות, אך לא למותר להזכיר כי התכלית המרכזית של הוראות ההקפאה, כפי שכבר נפסק בעבר, היא להגביל (בהקשרים מסוימים) את שיקול דעתן של הרשויות המקומיות בהטלת ארנונה ולמנוע מצבים שבהם הרשויות המקומיות משנות את תעריפי הארנונה בכדי לכסות את גירעונותיהן (ראו ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל נ' המועצה המקומית בית-שאן , פ"ד נ(3) 876, 878 (1996); רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה , פ"ד נז(2) 481, 493-292 (2003); דנ"מ סלע , פסקה 2). לא תמיד קלה ההבחנה בין המקרים הנופלים בגדר ההגבלות והאיסורים שנקבעו בהוראות ההקפאה לבין התחומים שבהם מסור לרשויות המקומיות שיקול דעת. אולם ברי שאין להתעלם מקיומן של ההגבלות שהוטלו ואין לצמצמן במידה

שתרוקן אותן מתוכן. בענייננו, יש לזכור כי הוטלה הגבלה על שינוי שיטת חישוב השטח החייב בארנונה וכן הוטל איסור על שינוי סך כל שטחו של נכס בהשוואה לזה שהוטל עליו החיוב בארנונה בשנה הקודמת, למעט במקרים של "טעות בחישוב השטח שאינה תוצאה של שיטת חישוב שונה" (תקנה 2(ב) לתקנות הארנונה). בית המשפט העליון, פסק פה אחד, כי השינוי שביקשה הרשות המקומית לעשות בענייננו – שינוי של החרגה מפורשת שנכללה בצווים בשנים שעברו – חורג מן המותר לפי הוראות הדין. אין לדון בסוגיה זו פעם נוספת בפני הרכב מורחב.

9.

עוד אציין כי מתן פרשנות מרחיבה יתר על המידה לתקנה 11 לתקנות הארנונה עלולה להביא לכך שתסוכל התכלית העומדת בבסיס הוראות ההקפאה. מכל מקום, תקנה 11 אינה עומדת בחלל ריק ואופן ישומה הוא תמיד פועל יוצא של הנסיבות המיוחדות של המקרה. ובלשונה של הנשיאה ד' ביניש:

פסק הדין מתמקד בסיווג החלטתה של המשיבה בעניינם הפרטני של העותרים, בהתחשב בהוראות צו הארנונה של ה[מועצה אזורית גדרות], ואין ללמוד ממנו כי כל חיוב בארנונה על ידי רשות מקומית של חלק מנכס שלא חויב קודם לכן ייחשב, בהכרח, להטלת ארנונה לראשונה וייכנס לגדרה של תקנה 11 לתקנות [הארנונה]. בנסיבות אלה, ובמיוחד נוכח העדר האחידות בין צווי הארנונה ברשויות המקומיות השונות, אינני סבורה כי לפסק הדין אכן יהיו השלכות רחבות להן טוענים העותרים (דנ"מ סלע , פסקה 4).

דברים אלה יפים גם לענייננו.

10.

מעבר לאמור, יש לזכור כי הוראות ההקפאה מתחדשות (בשינויים המתחייבים) – בהוראת המחוקק ועל ידי תיקון התקנות על ידי השרים – מדי שנה בשנה. פסק הדין נשוא העתירה שלפני עוסק בפרשנות הדין, ואילו הדין מסור בידי מחוקקיו. הדרך פתוחה אפוא בפני הגורמים הנוגעים בדבר להכניס כל שינוי בדין הדרוש לדעתם לאור שיקולי המדיניות הצריכים לעניין.

אשר על כן, העתירה נדחית. בנסיבות העניין אין צו להוצאות.