ע"א 4831/07אורה מזרחי נ. מנהל מקרקעי ישראל

השופט א' גרוניס:

1.

בפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב (כבוד השופטת ע' ברון), בו נדחתה בקשה לאישור תובענה ייצוגית.

2.

הנכס נשוא עילת התביעה האישית הוא חלקת קרקע בת כשני דונמים הנמצאת בבעלות הקרן הקיימת לישראל ומנוהלת על ידי מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל). במועד כלשהו נבנה על החלקה מבנה טורי המכיל ארבע יחידות דיור, ששטחה של כל אחת מהן הוא 20 מ"ר. ארבע יחידות הדיור נרשמו כבית משותף, כאשר החלק הארי של החלקה נכלל ברכוש המשותף. בנייה בסגנון דומה נעשתה בחלקות רבות באזור. ביום 5.12.95 התקשרו המערערים בהסכם לפיו רכשו את זכויות החכירה באחת מיחידות הדיור מאדם בשם זלמן קוצר (להלן - קוצר). במרוצת השנים השתנה אופי הבנייה באזור, כאשר רבים מהחוכרים חפצו בהחלפת יחידות הדיור הצמודות אחת לשנייה בבתים מרווחים ונפרדים. המינהל גיבש מדיניות, לפיה חוכרים המעוניינים בשינוי צורת הבנייה יחויבו לבטל את רישום המבנה כבית משותף ואת רישום זכות החכירה על שמם וכן להכין תשריט שיאפשר את חלוקת השטח ליחידות רישום נפרדות. עם ביטול רישום החכירה נדרשו הדיירים לחתום על חוזה פיתוח עם המינהל, בו הוגדרה הבנייה המתוכננת ונקבע כי לאחר שתושלם ייחתם הסכם חכירה חדש. כלומר, לכאורה ויתרו הדיירים על זכויות החכירה שלהם והפכו ל"יזמים" האוחזים בזכות אובליגטורית בלבד כלפי המינהל. המערערים פנו למינהל בבקשה שיאשר להם לבנות בית חדש תחת יחידת הדיור שאת זכויות החכירה שלה רכשו. לפי דרישת המינהל, החתימו המערערים את קוצר על שטר ביטול זכות החכירה, שהייתה רשומה עדיין על שמו, והתקשרו בחוזה פיתוח עם המינהל. לפי חוזה הפיתוח, רשאים היו המערערים לבנות עד 160 מ"ר. יוער, כי הגבלת הבנייה לשטח של 160 מ"ר נובעת מהחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 402, לפיה לא ייגבו דמי היתר עבור תוספת בנייה למגורים אם שטח הבנייה הסופי אינו עולה על 160 מ"ר (סעיף 5 להחלטה; במאמר מוסגר יצוין, כי בשנת 2002 בוטלה החלטה זו ותחתה באה החלטה מס' 933). לאחר שעמדו המערערים בדרישות המינהל, בחן המינהל את תוכניות הבנייה שהגישו. ביום 23.7.97 הודיע המינהל למערערים, כי עליהם לשלם דמי היתר בסך 64,153 ש"ח. בהמשך, עקב שינויים שערכו המערערים בתוכניות הבנייה, נדרשו הם לשלם דמי היתר נוספים בסך 17,459 ש"ח. דמי ההיתר חושבו לפי ההפרש בין 160 מ"ר לבין שטח הבנייה על פי התוכניות שהוגשו (218.9 מ"ר). המערערים שילמו את דמי ההיתר שנדרשו מהם והמינהל אישר את תוכניות הבנייה שהגישו.

3.

ביום 5.2.04 ניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב (כבוד השופטת ד' קרת מאיר) בת"א 2747/00 הראל נ' מינהל מקרקעי ישראל - תל אביב . בפסק דין זה קבע בית המשפט המחוזי, כי במקרה שבפניו לא היה המינהל רשאי לגבות דמי היתר עבור הרחבת הבנייה. בית המשפט הסתמך על פסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל , פ"ד נה(4) 28 (2001) (להלן - עניין הוד אביב ). לטענת המערערים, לאחר ששמעו על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בת"א 2747/00 הנ"ל, הבינו כי המינהל גבה מהם דמי היתר שלא כדין. לטענתם, פניותיהם בכתב למינהל בנושא זה לא נענו. ביום 18.11.04 הגישו המערערים לבית המשפט המחוזי בתל אביב תובענה ולצידה בקשה לאשר אותה כתובענה ייצוגית. המערערים טענו, כי גביית דמי היתר בגין הרחבת הבנייה מעבר לקבוע בחוזה הפיתוח מנוגדת לפסק הדין בעניין הוד אביב . המערערים ביקשו לייצג את כל האנשים הפרטיים, להבדיל מחברות ומאנשי עסקים, אשר היו חתומים על חוזה פיתוח מול המינהל ונגבו מהם דמי היתר בלא שחוזה הפיתוח התיר במפורש לעשות כן. הסעד שהתבקש היה השבה של דמי ההיתר שנגבו שלא כדין. ביום 17.4.07 דחה בית המשפט המחוזי (כבוד השופטת ע' ברון) את הבקשה לאישור תובענה ייצוגית. הבסיס לדחיית הבקשה היה קביעתו של בית המשפט, כי למערערים אין עילת תביעה אישית. בית המשפט קבע, כי על אף ביטולה הפורמאלי של זכות החכירה והמרתה בחוזה פיתוח, הרי לפי פרשנות תכליתית של מערכת היחסים החוזית בין המערערים לבין המינהל שררו ביניהם יחסי מחכיר וחוכר. לגישת בית המשפט, רישום זכות החכירה בוטל רק מטעמים טכניים, על מנת לאפשר את שינוי המעמד של החלקה מבית משותף ליחידות רישום נפרדות. מכיוון שמדובר ביחסי חכירה, קבע בית המשפט, לא חלה ההלכה שנקבעה בעניין הוד אביב והמינהל היה רשאי להשית דמי היתר עבור הרחבת הבנייה. על פסק הדין הוגש הערעור שבפנינו.

4.

דעתנו היא כי יש לדחות את הערעור, וזאת מבלי לקבוע עמדה בשאלת נכונות קביעתו של בית המשפט המחוזי כי אין למערערים עילת תביעה אישית נגד המינהל. נבהיר את עמדתנו. קביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה למערערים הייתה זכות חכירה במקרקעין גם בתקופה שלאחר ביטול רישום הזכות וההתקשרות בחוזה הפיתוח, מוקשית היא. לכאורה, יש בכך משום סטייה מההסכמה החוזית שבין הצדדים. דומה, כי בשלב הנוכחי גם המינהל אינו מחזיק בעמדה זו בטהרתה. הנחתנו היא, בלא לקבוע מסמרות, כי לאחר שבוטל רישום זכות החכירה ונחתם חוזה הפיתוח, ועד שנחתם הסכם החכירה החדש, היו המערערים במעמד של "יזמים" בלבד. היינו, מערכת הזכויות והחובות של הצדדים הוסדרה בגדר חוזה הפיתוח. עם זאת, הרקע לביטול זכות החכירה ולחתימת חוזה הפיתוח יכול שתהיה לו חשיבות לעניין פרשנות חוזה הפיתוח. השאלה הטעונה הכרעה, לעניין עילת התביעה האישית של המערערים, היא האם היה רשאי המינהל לגבות מהם דמי היתר מבלי שהוקנתה לו סמכות מפורשת לכך בחוזה הפיתוח. המערערים טוענים, כי על פי פסק הדין בעניין הוד אביב התשובה היא שלילית. אלא שלאחר שניתן פסק הדין בעניין הוד אביב ניתנו מספר פסקי דין אשר תחמו, ואף צמצמו, את רוחב תחולתו (ראו, ע"א 5492/04 מצלאוי חברה לבנין בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל - מחוז תל אביב (לא פורסם, 7.5.06); ע"א 10397/04 סביוני יבנה בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (לא פורסם, 21.3.07); ע"א 10424/05 אמכל בכור בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל , פיסקה 33 (לא פורסם, 9.3.09). כן ראו, רע"א 110/06

ב.צ.ל השקעות ויעוץ בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (לא פורסם, 4.7.06); ע"א 9077/04 מלונות אריה בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (לא פורסם, 11.4.07)). הקו המצטייר מן הפסיקה הנזכרת הוא שהשאלה האם ניתן לחייב בדמי היתר ללא הרשאה מפורשת בחוזה הפיתוח תלויה בפרשנות של המערכת החוזית המסוימת. השאלה הטעונה הכרעה בכל מקרה ומקרה היא האם חוזה הפיתוח, על פי פרשנותו, מיצה את זכותו של המינהל לדרוש תשלום עבור החכרת המקרקעין, גם ביחס לאפשרות של שינוי עתידי בהיקף הבנייה. לצורך קביעה פרשנית זו יש חשיבות לנתונים שונים, אשר חלקם צוינו בפסקי הדין הנזכרים. דומה, כי עשויה להיות חשיבות לנתונים נוספים וסוגיה זו טרם לובנה עד תומה. הנקודה החשובה לענייננו היא ששאלת הסמכות לחייב בדמי היתר בלא הרשאה מפורשת בחוזה הפיתוח הפכה לשאלה התלויה בנסיבותיה של המערכת החוזית הספציפית. עובדה זו מחדירה לסוגיה מרכיב אינדיווידואלי מובהק, אשר מביא לכך שתובענה ייצוגית אינה הדרך ההוגנת והיעילה לבירור המחלוקת (ראו, סעיף 8(א)(2) לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006). בהקשר זה נציין, כי אין בידינו לקבל את עמדת המערערים, לפיה עצם העובדה שהמתקשר בחוזה הפיתוח הוא אדם פרטי, ולא יזם עסקי, מחייבת מיניה וביה את המסקנה כי אין אפשרות לחייבו בדמי היתר בלא הרשאה מפורשת. עוד נציין, כי לאור התוצאה אליה הגענו אין צורך להכריע בשאלה האם העובדה שתביעתו של כל אחד מחברי הקבוצה היא בסכום גבוה יחסית עומדת גם היא למכשול בפני אישור התובענה כייצוגית. כמו כן, אין אנו נדרשים להכריע בטענת ההתיישנות שהעלה המינהל.

5.

התוצאה היא שהערעור נדחה, במובן זה שההחלטה לדחות את הבקשה לאישור תובענה ייצוגית נותרת בעינה. המערערים רשאים להמשיך ולקדם את תביעתם האישית, לגביה אין אנו מביעים עמדה. אין צו להוצאות בערכאתנו.