עע"מ 3502/11 עליזה פריצנר נ. המועצה המקומית אבן יהודה

השופטת ד' ברק-ארז:

1.

בעלים של קרקע הסכימו להעביר חלק ממנה, שהיה מיועד להפקעה, לידי הרשות המקומית (במתכונת של "מכר ללא תמורה"). במקביל לכך, אושרה תוכנית חדשה מכוחה הושבחה הקרקע הנותרת שבידיהם – במובן זה שפתחה בפניהם את האפשרות לבנות עליה. דא עקא, שטח הקרקע שהועבר לידי הרשות טרם נוצל לצורכי ציבור. האם יש מקום להיעתר לדרישה להשיב את הקרקע לבעליה? שאלה זו, שלמעשה כבר נדונה בפסיקתו של בית משפט זה, חזרה והתעוררה גם במקרה שבפנינו.

רקע עובדתי

2.

דוד הלסטוך ז"ל (להלן:

המנוח ) היה בעליה של חלקה 61 בגוש 8016 באבן יהודה (להלן: החלקה הראשונה ). המערערות 3-1 הן יורשותיו של המנוח. המערערים 5-4 היו הבעלים של חלקה 57 בגוש 8016 (להלן: החלקה השנייה ) . ייעודן המקורי של החלקות היה למגורים, אך לפי תוכנית המתאר שחלה במקום, בנייה בהן חייבה הכנה של תוכנית בניין עיר מפורטת. בשנת 1975 יזמה המשיבה 1, המועצה המקומית אבן יהודה (להלן: המועצה ), תוכנית כזו, שתוכננה בידי המשיבה 2, הוועדה המרחבית לתכנון ובניה שרונים (להלן: הוועדה ), וביום 15.10.1981 פורסמה ברשומות הודעה בדבר מתן תוקף לתוכנית (להלן: התוכנית ). התוכנית הקצתה 40% משטחן הכולל של החלקות לצורכי ציבור (להלן: השטחים המיועדים ). כן נקבע כי השטחים המיועדים יופקעו על ידי הוועדה ויירשמו בפנקסי המקרקעין על שם המועצה.

3.

ביום 16.12.1983 חתם המנוח על שטר של "מכר ללא תמורה" להעברת השטחים המיועדים לצרכי ציבור מתוך החלקה הראשונה לבעלותה של המועצה. ביום 22.12.1986 חתמו המערערים 5-4 על שטר של "מכר ללא תמורה" להעברת השטחים המיועדים לצרכי ציבור מתוך החלקה השנייה לבעלותה של המועצה. לטענת המערערים, שטרי המכר האמורים נחתמו מחוסר ברירה, היינו משום שהוועדה התנתה בכך את מתן היתרי הבנייה על החלקות. המשיבות, מצידן, טענו כי המנוח והמערערים 5-4 יצאו נשכרים מן התוכנית, בהתחשב בכך שקודם לכן לא יכלו לנצל את חלקותיהם לצרכי בנייה.

4.

הלכה למעשה, מאז שנת 1978 ועד היום, קרי במשך כשלושים וחמש שנה, לא נעשה שימוש ציבורי כלשהו בשתי חלקות שנמנו על השטחים המיועדים, הידועות כיום כחלקה 217 וחלקה 225 (להלן: השטחים שבמחלוקת ). עם זאת, ביום 18.8.2008, הופקדה תוכנית מתאר למבני ציבור שהכינה המועצה, וזו אושרה למתן תוקף בתנאים (להלן: התוכנית העדכנית ). בהמשך לכך, ביום 27.8.2008 פנו המערערים אל המשיבות בבקשה להשיב לידיהן את השטחים שבמחלוקת. פנייה זו לא נענתה, ודחייתה הולידה את ההליך המשפטי בין הצדדים.

ההליך המשפטי ופסק דינו של בית המשפט קמא

5.

המערערים פנו לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (עת"מ 1049/09, השופטת ש' ברוש ) בעתירה לצוות על המשיבות להחזיר לבעלותם את השטחים שבמחלוקת, ולחלופין לחייב את המשיבות לשלם להם את שוויים. עתירה זו התבססה על הטענה ששטחים אלה הופקעו מהם, ועל כך שחוסר המעש הנמשך בשימוש בהם לצורכי ציבור מצדיק את השבתם.

6.

בית המשפט קמא דחה את העתירה. בית המשפט קמא ציין כי ישנם אכן מקרים שבהם העברת קרקע לידי הרשות במתכונת של "מכר ללא תמורה" תיחשב כשקולה להפקעה, אך אלה הם פני הדברים בנסיבות שבהן ההעברה נעשתה בפועל ללא תמורה, שלא כבמקרה דנן. בית המשפט קמא קבע בהקשר זה כי התוכנית שיזמה המועצה גילמה בתוכה הטבה תכנונית למערערים, מאחר שחסכה מהם את הצורך לערוך תוכנית מפורטת, ופתחה בפניהם את הדרך לבנייה על חלקותיהם (בהתחשב בכך שבנייה כאמור לא הייתה אפשרית ללא התוכנית). בית המשפט קמא הוסיף וקבע כי הנטל להוכיח כי העברת השטחים שבמחלוקת נעשתה ללא תמורה מוטל על המערערים, וכי הם לא עמדו בנטל זה. הוא הוסיף, בהקשר זה, כי המערערים לא התנגדו בזמן אמת לתוכנית ודי בכך כדי להעיד כי סברו שהתוכנית מיטיבה עמם. בנוסף קבע בית המשפט קמא כי אף הקדמת המועד שבו יכלו המערערים לקבל היתר בנייה היוותה הטבה כלכלית מבחינתם, וכי הם לא הוכיחו שהיה אלמנט של כפייה בעסקה במסגרתה הועברו השטחים שבמחלוקת לידי המועצה, או כי נפל פגם אחר בעסקה זו. למעלה מן הצורך, ציין בית המשפט קמא כי לא שוכנע שהמועצה זנחה את הייעוד הציבורי בנוגע לשטחים שבמחלוקת וציין בהקשר זה את עריכתה של התוכנית העדכנית.

7.

נוכח כל זאת, דחה כאמור בית המשפט את העתירה, וחייב את המערערים בתשלום של הוצאות ושכר טרחה בסך של 75,000 שקל.

הטענות בערעור

8.

בעיקרו של דבר, המערערים חזרו וטענו בפנינו כי מן הדין להשיב לידיהם את השטחים שבמחלוקת, בהתחשב בכך שהעברתם לידי הרשות הייתה שקולה להפקעה, ושלנוכח הזמן שחלף מתברר שהקרקע אינה דרושה לצורכי ציבור. המערערים הוסיפו וטענו כי שגה בית המשפט כאשר קבע כי התוכנית היטיבה עמם.

9.

מנגד, המשיבות סמכו ידיהן על פסק דינו של בית המשפט קמא. המועצה הצביעה על כך שהתוכנית היטיבה עם המערערים בכך שהעניקה להם זכויות בנייה שלא הוקנו להם קודם לעריכתה, ועל כן, יש לומר שהעברת השטחים שבמחלוקת נעשתה מרצון. המועצה הוסיפה וטענה כי השטחים שבמחלוקת הם חלק מרצף של חלקות המיועדות לשימוש ציבורי, ועל כן השבתם תסכל את היכולת לממש את המטרות הציבוריות שלהן תוכננו. בהמשך לכך עדכנה המועצה כי ביום 11.9.2012 קיבלה התוכנית העדכנית תוקף.

10.

המערערים ביקשו להוסיף כראייה בשלב הערעור עותק של כתב ההתנגדות לתוכנית שאותו הגישו לטענתם המערערים 5-4 והמנוח לפני כשלושים שנה (להלן: כתב ההתנגדות ). מסמך זה לא נשא תאריך. המשיבות התנגדו תחילה להגשת הראייה, אך בדיון שהתקיים לפנינו מסרו לנו באי-כוחם כי הם מותירים את ההכרעה בבקשה להוספת ראייה לשיקול דעתו של בית המשפט.

עמדתנו

11.

לאחר ששקלנו את הדברים הגענו לכלל דעה שהדין אינו עם המערערים. בפתח הדברים נציין כי מאחר שהמשיבות הותירו לשיקול דעתו של בית המשפט את צירופה של כתב ההתנגדות, החלטנו להתיר את צירופו. אולם, כמפורט להלן, ממילא לא היה בכך כדי לשנות מהתוצאה אליה הגענו.

12.

אכן, כפי שציין גם בית המשפט קמא, מכר ללא תמורה בנסיבות שבהן הקרקע יועדה להפקעה, ושנעשה ב"צילה" של כוונת ההפקעה, שקול כנגד הפקעה (ע"א 6663/93 צאיג נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשון לציון , פ"ד נה(1) 49, 68-67 (1999); ע"א 8958/10 עירית רמת השרון נ' טו-מז חברה קבלנית בע"מ , בפסקה 24 (9.7.2012)), אולם, בית משפט זה הוסיף וקבע כי פני הדברים הם שונים בנסיבות שבהן העברת הקרקע הייתה מלווה למעשה בטובת הנאה גם לבעלים הפרטיים, כחלק מן המהלך התכנוני הכללי (ראו: עע"מ 1370/07 קרמר נ' המועצה המקומית אבן יהודה, בפסקאות 31-26 (28.12.2011) (להלן: עניין קרמר ); (ע"א 1047/11 עזבון המנוח יצחק ברזלי ז"ל נ' המועצה המקומית תל מונד , בפסקאות 12-11 (26.11.2012)). לאמיתו של דבר, עניין קרמר לא רק הבהיר עיקרון זה, אלא אף עשה כן ביחס לחלקה סמוכה לחלקות בבעלותם של המערערים.

13.

ניתן אפוא לומר שהקביעה כי העברת מקרקעין בדרך של מכר ללא תמורה שקולה להפקעה אמורה להיות תולדה של בחינת כל מקרה ומקרה על-פי נסיבותיו. בענייננו, קבע בית המשפט קמא כי המערערים זכו להטבה כלכלית משמעותית כתוצאה מאישור התוכנית, בהתחשב בכך שאלמלא זו אושרה הם לא היו יכולים לבנות על המקרקעין שבבעלותם. בנסיבות העניין, המערערים לא עמדו בנטל להוכיח כי השטחים שבמחלוקת עברו ללא תמורה או כי בהעברה היו מעורבים אלמנטים של כפייה. לא מצאנו מקום להתערב בקביעות עובדתיות אלה. המערערים מיקדו חלק ניכר מטענותיהם בטענה לפיה שגה בית המשפט קמא בכך שהתייחס לתוכנית כאל תוכנית איחוד וחלוקה, אף שלא הייתה בעלת אופי כזה. אין צורך להידרש לטענה זו, כיוון שהמערערים זכו להטבה כלכלית משמעותית כתוצאה מאישור התוכנית ולא הוכיחו שהעברת השטחים שבמחלוקת נעשתה שלא מרצונם. די בכך כדי לדחות את הערעור.

14.

בכל הנוגע לראייה שהוספתה התבקשה, יש לומר, כי גם אם הגישו הבעלים באותה עת (המנוח והמערערים 5-4) התנגדות לתוכנית בנוסח שהוגש (וכאמור, כתב ההתנגדות שהוצג לא נשא תאריך), הרי שנוסח זה אינו מעיד על התנגדות גורפת לתוכנית, אלא מתמקד בהיקף השטחים שיועדו להפקעה. מכל מקום, וודאי שאין בכתב ההתנגדות כדי לסתור את הקביעה לפיה העברת הבעלות בשטחים המיועדים במתכונת "מכר ללא תמורה" נעשתה נוכח היתרונות הכלכליים שצמחו לבעלים.

15.

המערערים 3-1 הוסיפו בדיון שהתקיים בפנינו כי ההליך התכנוני שהוביל לשינוי השימושים בקרקע לא היה לרצונם של הוריהם המנוחים, שביקשו להוסיף ולעסוק בחקלאות. אולם, בדיעבד, אין בכך כדי להעלות או להוריד לצורך בחינת הדברים בעת הזו, כאשר הם, בתור יורשי הקרקע, נהנים מפירותיה של התוכנית, ולמעשה מבקשים ליטול את חלקה של המועצה בפירות אלה (השוו: עניין ברזילי , בפסקה 4 לפסק דינה של המשנה לנשיא מ' נאור ).

16.

בשולי הדברים, נוסיף ונעיר כי הדעת אינה נוחה מן המציאות החוזרת ומתגלה בפנינו, במסגרתה קרקע מיועדת לצורכי ציבור מבלי שהרשויות פועלות, הלכה למעשה, לפיתוח הקרקע בהתאם לייעודה החדש. במקרים מתאימים, שבהם קיים שיהוי מהותי ובלתי סביר של הרשויות במימוש ההפקעה או כאשר זונחות הרשות את מטרת ההפקעה אכן יש מקום להשיב את הקרקע לבעליה (ראו: עע"ם 1369/06 הלביץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה , פ"ד סב (4) 634, 660-657 (2008)). במישור העקרוני, אין מניעה להחיל הלכה זו גם בנסיבות שבהן בפועל העברת הזכויות לרשות נעשתה במתכונת של "מכר ללא תמורה" (ראו: עע"מ 3202/05 עיריית רמת השרון נ' גנין , בפסקה 9 (24.5.2010)). אולם, פני הדברים הם שונים בנסיבות שבהן הסכמתם של הבעלים ניתנה למעשה כנגד תמורה, כמו במקרה שבפנינו (ראו גם: עע"מ 2914/03 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה השומרון נ' חונוביץ , בפסקה 8 (25.3.2010)). לא כל שכן, כאשר מתברר שבסופו של דבר המשיבות לא זנחו את הכוונה לעשות שימוש ציבורי בשטחים המיועדים, כפי שעולה מאישורה של התוכנית העדכנית.

17.

סוף דבר: הערעור נדחה. במכלול הנסיבות, יישאו המערערים בהוצאותיהן של המשיבות בשיעור של 20,000 שקל.

שופטת

השופט ח' מלצר:

אני מסכים.

שופט

השופט י' עמית:

אני מסכים.

שופט

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז.