עע"מ 5123/21 רנא בודירי נ. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים

בקשה לסעד זמני עד להכרעה בערעור שהוגש על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופט ע' שחם ) מיום 13.6.2021 ב-עת"ם 31230-01-21 (להלן: פסק הדין ), אשר דחה עתירה שהגישו המבקשים בעניין תכנית מתאר מקומית 101-0465229 – מע"ר מזרח (מזרח ירושלים) (להלן: התכנית ).

הרקע לבקשה ופסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים

1.

התכנית פורסמה להפקדה ביום 23.10.2020, ומצויה בשלב הגשת ההתנגדויות. הודעות על הפקדת התכנית פורסמו ברשומות ובעיתונים, בלוחות מודעות ועל גבי 60 שלטים שנתלו בתחום התכנית. ביום 7.12.2020, החליטה ועדת המשנה להתנגדויות של המשיבה 1, הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים (להלן: הוועדה המחוזית ),

להאריך את המועד להגשת התנגדויות לתכנית בחודש, עד ליום 23.1.2021, בשל מגפת הקורונה.

מטרותיה של התכנית הן "שימור, פיתוח, הסדרת התכנון וזכויות הבניה לאזור מע"ר מזרח. יצירת מסגרת תכנונית והנחיות לתכנון מפורט עם הוראות בינוי לאזורים השונים בתחום התכנית, לשימור הקיים, לבנייה חדשה ולתוספות בנייה. הוספת שטחי בנייה וקביעת הוראות שימור למבנים ולמרקמים בתחום התכנית ולפיתוח המרחב הציבורי" (ראו: הוראות התכנית המופקדת).

2.

ביום 17.1.2021, עתרו המבקשים – תושבי מזרח ירושלים והבעלים והמחזיקים בבתים ובמבנים בתחום התכנית – נגד פרסום התכנית וביקשו מתן צו ביניים המורה על הקפאתו של הליך ההתנגדויות לתכנית. בעתירה, המבקשים טענו לקיומם של פגמים בהליך פרסומה של התכנית, המחייבים לשיטתם את פרסומה מחדש. לטענתם, נפל פגם בתרגום הודעת ההפקדה בשפה הערבית, באופן שלא עולה ממנה כי מדובר בתכנית לשימור; לא נכללו בהודעת ההפקדה הבהרות המבארות כי מדובר בתכנית הכוללת הוראות לשימור; לא נכללו בהודעת ההפקדה מספרי הבתים שנועדו לשימור בתכנית; לא נשלחו הודעות למחזיקים ולבעלי המבנים הכלולים במתחמים לשימור; ולא פורסמו כלל מסמכי התכנית באתר מנהל התכנון.

3.

ביום 20.1.2021, הוועדה המחוזית החליטה להאריך ב-60 ימים נוספים את המועד להגשת התנגדויות לתכנית (ראו: החלטה בבר"ם 430/21 מיום 20.1.2021). זאת, לאחר שהתקבלו פניות נוספות בלשכת התכנון, בהן נטען לפגמים (פגמים אחרים מהפגמים להם טוענים המבקשים) לגבי פרסומה של הפקדת התכנית.

4.

ביום 4.2.2021, קיבל בית המשפט המחוזי את הבקשה למתן צו ביניים והורה על עיכוב מועד הגשת התנגדויות והקפאת הדיון בתכנית עד להכרעה בעתירה. בקשה שהגישו המשיבות לעיון מחדש בהחלטה – נדחתה.

5.

בפסק הדין, בית המשפט המחוזי ביטל את צו הביניים שניתן ודחה את העתירה לאחר שהמבקשים לא מיצו הליכי התנגדות הקבועים בדין . נקבע כי המבקשים לא הביאו את מרבית טענותיהם בפני רשויות התכנון, ולפיכך אין החלטה של רשויות התכנון בטענות. נדחתה טענת המבקשים לפיה הם עמדו בפני סיטואציה בלתי אפשרית נוכח סגר שהוטל בינואר. נקבע כי היה בידם לפנות לרשות טרם המועד האחרון שנקבע להתנגדויות, ולא התקיימה דחיפות המסבירה את ה"דילוג" על הפנייה המוקדמת לרשות המוסמכת. לעניין טענת המבקשים כי נוכח הפגמים בהליך הפרסום, הרשות טרם רכשה סמכות לדון בהתנגדויות ועליה לבצע תחילה פרסום כדין – נקבע כי המבקשים היו מודעים לפרסום שנעשה; הוגשו התנגדויות; וגם המבקשים היו יכולים, ועודם יכולים, להגיש התנגדות. צוין בפסק הדין כי המבקשים לא טענו כי הם מנועים מהעלאת טענותיהם, לרבות במישור הפגמים בפרסום , במסגרת התנגדות. ממילא, הפסיקה דחתה את ההבחנה בין טענות תכנוניות לטענות מינהליות, התוקפות את אופן קבלת ההחלטה בעניין ההפקדה (עע"ם 2141/09 הוועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון , פסקה 14 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן (7.11.2010) (להלן: עניין אחל"ה )). מעבר לנדרש צוין, כי יש יסוד לטענת הוועדה המחוזית כי טענתם העיקרית של המבקשים, לפיה מדובר בתכנית לשימור, היא טענה תכנונית. בית המשפט הוסיף כי גם לו היה סבור שלא ניתן להעלות חלק מהטענות במסגרת התנגדות, עדיין היה על המבקשים למצות הליכים מול הרשות המוסמכת. נדחתה גם טענת המבקשים כי מחיקת העתירה על הסף עלולה לגרום נזק בלתי הפיך לציבור שאינו מודע לתכנית. פסק הדין קבע כי ככל שהמבקשים "יביאו את טענותיהם כנדרש בפני גופי התכנון, ואלה יתקבלו, ברור שלא תיגרם פגיעה לאיש, ויינתנו ההוראות הנדרשות להסרת הפגמים הנטענים".

6.

בהתאם לפסק הדין וכדי לאפשר למבקשים להגיש התנגדות, החליטה הוועדה המחוזית ביום 17.6.2021, להאריך את המועד להגשת התנגדויות עד ליום 29.7.2021. למרות זאת, המבקשים לא הגישו התנגדויות לתכנית.

7.

ביום 23.7.2021, המבקשים הגישו ערעור על פסק הדין ובד בבד הגישו את הבקשה שלפניי, במסגרתה ביקשו לעכב את המועד להגשת התנגדויות לתכנית ולהקפיא את הדיון בתכנית עד להכרעה בערעור. ביום 26.7.2021, הגישו המבקשים הודעה שעניינה "תיקון טעות סופר שנפלה בבקשה למתן צו ביניים", בה נכתב כי באחד מסעיפי הבקשה במסגרתו התבקש צו ארעי המורה על הארכת מועד הגשת ההתנגדויות, נכתב בטעות מועד אחרון שגוי להגשת ההתנגדויות, וביקשו לתקנו. ביום 28.7.2021, ניתן צו ארעי המקפיא את הליך ההתנגדויות לתכנית, וזאת עד למתן החלטה אחרת.

טענות הצדדים

8.

לטענת המבקשים, העתירה הוגשה שבוע לפני תום המועד להתנגדויות מאחר שהיה סגר בשל נגיף הקורונה, כך שנבצר מהם להגיש התנגדות בזמן, ולאחר שפניותיהם לוועדה המחוזית לא הועילו. לעמדתם, שגה בית המשפט משדחה את העתירה מאחר שהטענות עלו לגבי פגמים חמורים בהליכי הפרסום של התכנית אשר מנעו את הבאת התכנית לידיעת המבקשים והציבור ומנעו מהם להגיש התנגדויות לתכנית. המבקשים טוענים כי מאזן הנוחות נוטה לטובתם מאחר שהנזק שעלול להיגרם להם ולתושבים נוספים שאינם מודעים לתכנית בשל הפגמים החמורים שנפלו בהליכי פרסומה, אם יאבדו את זכות ההתנגדות בשל חלוף המועד להגשת ההתנגדויות – עולה משמעותית על הנזק שייגרם למשיבות. זאת, מאחר שאי מתן הסעד הזמני יפגע בזכות הטיעון של המבקשים. לעניין סיכויי הערעור, טוענים המבקשים כי הסגר שהוטל בשל הקורונה בתקופת הגשת ההתנגדויות ואי הארכת המועד להגשת ההתנגדויות הציבו את המבקשים ב"מלכוד" והם מיצו הליכים בנסיבות העניין ולכן הייתה הצדקה לדחיפות בהגשת העתירה מטעמם לפני שחלף המועד להתנגדויות. לכן, לטענתם, לא היה מקום לסלק את העתירה על הסף מבלי לדון בטענותיהם לגופן.

9.

לעמדת הוועדה המחוזית, דין הבקשה להידחות. לטענתה, סיכויי הערעור נמוכים ביותר, שכן המקום הנכון להעלות טענות תכנוניות ומשפטיות נגד תכנית, לרבות בנוגע לאופן פרסום דבר הפקדתה, הוא במסגרת הגשת ההתנגדויות לתכנית. ככל שההתנגדויות היו מתקבלות, אזי ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית הייתה מחליטה בהתאם. אף אם הטענות היו נדחות, היה בידם להגיש עתירה נגד החלטת הוועדה. המבקשים לא פעלו כך ומשכך לא מיצו הליכים מול מוסדות התכנון. טענת המבקשים כי פרסום דבר הפקדת התכנית לוקה בפגמים, נשענת בין היתר על טענה תכנונית, לפיה הסיווג הנכון של התכנית היא תכנית לשימור. מנגד, המשיבה סבורה כי מאחר שהתכנית מסדירה מכלול רחב של נושאים ומגוון הוראות, מעבר להוראות השימוש הכלולות בה, מדובר בתכנית מתאר מקומית הכוללת הוראות מפורטות, כך שלא מדובר בתכנית לשימור. לפיכך, לעמדת הוועדה, טענות המבקשים כורכות טענות תכנוניות ומשפטיות, אשר עליהן להיבחן במסגרת התנגדויות לתכנית. אין מקום לביקורת שיפוטית בסוגיות אלו בטרם הגורם המינהלי המוסמך – מוסד התכנון – בחן את הטענות וגיבש עמדתו. לעניין מאזן הנוחות, נטען כי יש חשיבות רבה בקידום התכנית שנועדה לאפשר את פיתוחו הראוי של מע"ר מזרח ירושלים, לטובת תושבי המקום והסביבה וכי עיכוב הליכי התכנון יפגע בתושבים.

10.

עמדת המשיבה 2, הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים (להלן: הוועדה המקומית ) היא כי יש לדחות את הבקשה מהטעמים אותם פירטה המשיבה 1.

11.

לעמדת המשיבה 3, הרשות לפיתוח ירושלים (להלן: הרל"י ), דין הבקשה להידחות. לטענתה, המבקשים המתינו עד ל"רגע האחרון" כדי למנוע את קידום התכנית ושמיעת ההתנגדויות, נמנעו מלהגיש התנגדות לתכנית בתקופת תשעת החודשים שחלפה, והגישו את הבקשה לסעד זמני ימים ספורים לפני תום המועד המוארך להגשת התנגדויות. שיהויים בהגשה מצביע אף על העדר דחיפות. המבקשים נמנעים מלציין מדוע לא הגישו התנגדות לתכנית. גם לאחר מתן פסק הדין, המבקשים נמנעו מלפנות לגורם המוסמך אף שהם ידעו על המועד האחרון להגשת התנגדויות. המבקשים לא צירפו תצהיר לתמיכה בעובדות הבקשה, לרבות לטענה כי מאן דהוא לא היה מודע לתכנית בשל פרסום לקוי ולטענה בדבר הנזקים הנטענים. לטענת הרל"י, גם לגופו של עניין אין ממש בטענות המבקשים. לכן, סיכויי הערעור נמוכים. פסק הדין מבוסס על הלכת אי ההתערבות בהליכי תכנון הנמצאים בעיצומם, ובעיקר כשההליכים לא מוצו בפני גורמי התכנון המוסמכים. לעניין מאזן הנוחות, מאמץ הרל"י את טעמי המשיבות 1 ו-2.

12.

בתשובת המבקשים, שהוגשה ברשות, המבקשים חזרו על טענות שהעלו במסגרת העתירה והבקשה למתן סעד זמני. המבקשים מדגישים שוב כי טענותיהם אינן טענות תכנוניות אלא הן נוגעות להליכי הפרסום של התכנית, כאשר הליכי פרסום תקינים הם תנאי מוקדם לשימוש בסמכות הוועדה. בנוסף, המבקשים טוענים כי המשיבות מטעות בתגובות מטעמן בדבר מספר יחידות הדיור החדשות שהתכנית מאפשרת להוסיף, וכי ניסיון הטעיה זה מצדיק את קבלת הבקשה לסעד זמני. המבקשים גם טוענים כי התכנית אינה משפרת את המצב הקיים אלא היא מנציחה אפליה, ומלינים על כך שבמשך עשרות שנים המשיבות לא פעלו לקידום תכנית במזרח ירושלים. כן סבורים המבקשים כי מעמדם הוא כשל עותרים ציבוריים והם "מבצעים שליחות" עבור ציבור שאינו מודע לתכנית בשל הפגמים, לטענתם, בפרסומה וכי מוצדק שתהא בשלב זה ביקורת שיפוטית כדי להגן על עקרון שלטון החוק.

דיון והכרעה

13.

לאחר שעיינתי בבקשה ובתגובות לה, הגעתי למסקנה כי דין הבקשה להידחות.

הלכה היא כי בעל דין שזכה בהליך משפטי זכאי ליהנות מפירות זכייתו, כך שסעד זמני בתקופת הערעור יינתן במקרים חריגים. על המבקש סעד זמני לתקופת הערעור להוכיח התקיימות התנאים המצטברים של סיכויים טובים לקבלת הערעור וכן ש"מאזן הנוחות" נוטה לטובתו, במובן זה שאם יזכה בערעור יהיה קושי ממשי להשיב את המצב לקדמותו. מדובר במקבילית כוחות, כאשר "מאזן הנוחות" הוא אבן הבוחן המרכזית להכרעה בבקשה לסעד זמני . בהליך מינהלי נדרש בית המשפט במסגרת בחינת מאזן הנוחות גם לפגיעה באינטרס הציבורי ( ראו, למשל: עע"ם 2738/19 תוסף קומפאונדס בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל

(7.7.2019) וההפניות שם).

14.

המבקשים טוענים, בין היתר, כי נוכח הפגמים בפרסום, טרם בשלה השעה לקיים דיון בהיבטים התכנוניים של התכנית. עם זאת, הסוגיות שהמבקשים מעלים טרם נבחנו על ידי גורמי התכנון המוסמכים. בעניין אחל"ה נקבעו הדברים הבאים:

"...מקום בו טרם מוצו הליכי ההתנגדות הקבועים בדין, אין מקום לכך שבית המשפט ישים עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ויקדים לדון בהשגות תכנוניות; וכי ככלל, אין מקום לעריכתה של ביקורת שיפוטית על החלטותיהן של רשויות התכנון שעה שההליכים התכנוניים תלויים ועומדים. העמדה המקובלת היא, אפוא, כי זמנה של ביקורת שיפוטית מעין זו יגיע, כאשר הליכי התכנון יבואו אל סיומם [...]

בנסיבות העניין לא היה מקום לביקורת שיפוטית בשלב ההחלטה על הפקדת התוכנית וטענותיהן של המשיבות צריכות היו להיבחן בשלב ההתנגדויות לתוכנית. [...] אין כל קושי להלביש כל טענה תכנונית, תהא אשר תהא, בלבוש של טענה התוקפת את אופן קבלת ההחלטה בעניין ההפקדה [...] אף אם התנגדותן של המשיבות, בין במישור נושא העתירה בין במישורים אחרים, היתה נדחית, היה באפשרותן להעמיד את החלטת הועדה המשותפת לביקורת שיפוטית לאחר אישור התוכנית כמקשה אחת ולא לשיעורין" (פס' 16-11; ההדגשות הוספו).

ראו גם: בג"ץ 6450/17 הועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה נ' ועדת שרים לענייני תכנון, בנייה מקרקעין ודיור (19.11.2017); עע"ם 7186/10 זילבר נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים (22.4.2013).

בהינתן הכלל בדבר מיצוי הליכים, ובהליך לפי חוק התכנון והבנייה הקובע הליך של שמיעת התנגדויות בפרט, לכאורה ומבלי לקבוע מסמרות בדבר, העתירה שהוגשה היא מוקדמת, וניתן לסבור כי ההבחנה לה טוענים המבקשים מנסה, הלכה למעשה, ליצור "מסלול עוקף" להליך התכנוני הקבוע בדין (השוו: עניין אחל"ה ). מן האמור עולה, כי סיכויי הערעור לכאורה אינם מבטיחים.

15.

מכל מקום, מאזן הנוחות מטה את הכף לעבר דחיית הבקשה . נראה כי טענת המבקשים היא כי אי מתן הסעד הזמני יגרום לציבור רחב "להפסיד" את זכותו להעלות טענותיו בפני גורמי התכנון, דבר העולה כדי נזק בלתי הפיך לעניין מימוש זכות ההתנגדות לתכנית.

המבקשים לא הבהירו כיצד ייגרם להם נזק בלתי הפיך אשר ייתר את ההכרעה בערעור אם יגישו התנגדויות לוועדה המחוזית על פי הדין ומשטענותיהם תיבחנה על ידי הגורם המוסמך. המבקשים היו מודעים במשך חודשים רבים לדבר ההפקדה כך שלכאורה הם היו יכולים להגיש התנגדות עד כה ומשהמועד להגשת התנגדויות הוארך מספר פעמים (וסך הכל הוארך בכשבעה חודשים). לכן, טענתם ל"איבוד" הזכות להתנגד אינה ברורה. יוער כי הלכה היא כי "המבחן הקובע לעניין הידיעה על דבר הפקדת התכנית אינו מבחן סובייקטיבי הבוחן ידיעה בפועל אלא מבחן אובייקטיבי, ולפיו מוחזק כל המעוניין במקרקעין כמי שיודע על דבר ההפקדה עם ביצוע הפרסומים הנדרשים" (עע"ם 7186/10 זילבר נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים , פס' 15-14 (22.4.2013)).

16.

בהליך מינהלי נדרש בית המשפט במסגרת בחינת מאזן הנוחות גם לפגיעה באינטרס הציבורי (ראו, למשל: עע"מ 122/19 זכרון זאב צבי נ' מועצת עיריית ירושלים , פסקה 13 (13.2.2019)). האינטרס הציבורי מחייב שיקולים כבדי משקל לשם היענות לבקשה. שיקולים כאלה לא הציגו המבקשים, ומנגד המשיבות טענו כי עיכוב בקידום התכנית יפגע באינטרס הציבורי בקידום התכנית אשר נועדה לאפשר את פיתוחו הראוי של מע"ר מזרח ירושלים ולהסדיר תכנונית את המתחם, לטובת התושבים ולרווחת כלל הציבור (השוו: עע"ם 758/13 מרכז ירושלים לזכויות האדם נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים , פסקה 6 (24.2.2013); בר"ם 8133/02 רובינשטיין נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה כרמיאל (22.12.2002)).

המשיבות אף מציינות כי מרבית המתחם הכלול בתכנית הוא שטח ללא תכנון, הדורש הסדרה סטטוטורית.

17.

סוף דבר, הבקשה נדחית . הצו הארעי שניתן מבוטל בזאת. לפנים משורת הדין, תינתן דחייה קצרה נוספת של המועד להגשת ההתנגדויות שתאפשר למבקשים או לגורם מעוניין אחר להגיש התנגדות. לפיכך, אני מורה כי המועד להגשת התנגדויות לתכנית יוארך עד ליום 14.9.2021. המבקשים יישאו בהוצאות כל אחת מהמשיבות בסך 3,000 ש"ח.