פרטי ההליך
.
בבית המשפט העליון
בשבתו כבית משפט לערעורים מנהליים
עע"מ
5176/22
לפני:
כבוד השופט י' כשר
המבקשת:
המועצה המקומית בנימינה גבעת עדה
נ ג ד
המשיבים:
1. המועצה הארצית לתכנון ובניה
2. ועדת המשנה לעניינים תכנוניים
עקרוניים
3. הוועדה המקומית לתכנון ובניה
יישובי
הברון
4. יוסי אפלבוים
5. אבי גולדשטיין
בקשה לסעד זמני בערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה
בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופטת
ת' שרון-נתנאל
) בעת"מ 37335-07-21 מיום 19.6.2022
בשם המבקשת:
עו"ד אריאל פישר
בשם המשיבות 2-1:
עו"ד הדס ערן
בשם המשיבה 3:
עו"ד רחל ינקוביץ-רועה
החלטה
לפניי בקשה למתן סעד זמני בערעור, אשר ימנע את הפקדת תכנית המתאר הכוללנית למועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה (תכנית מס' 353-0581801) (להלן: התכנית הכוללנית ), עד להכרעה בערעור.
הערעור הוגש על פסק דינו של פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופטת ת' שרון-נתנאל ), בעת"מ 37335-07-21, מיום 19.6.2022. בפסק הדין נדחתה עתירת המבקשת נגד החלטת ועדת המשנה לעניינים תכנוניים עקרוניים (להלן: הולנת"ע ) מיום 13.4.2021, אשר ניתנה לצורך הפקדת תכנית המתאר הכוללנית; ונגד החלטת המועצה הארצית לתכנון הבניה (להלן: המועצה הארצית ) מיום 1.6.2021, שלא לקיים דיון חוזר בהחלטת הולנת"ע.
רקע הדברים בתמצית
1.
במרכז ההליך דנן עומדת תכנית המתאר הכוללנית למועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה, המקודמת מזה מספר שנים במועצה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה (להלן: הוועדה המחוזית ) .
2.
ביום 10.2.2020 הורתה הוועדה המחוזית על הפקדת התכנית הכוללנית בכפוף למספר תנאים. מקצת מהתנאים שקבעה הוועדה המחוזית חייבו קבלת אישורים מהמועצה הארצית, שכן הייתה גלומה בהם סתירה לתכניות מתאר ברמה היררכית גבוהה יותר. על רקע זה, ולאחר שקוימו בולנת"ע שני דיונים בנושא, ביום 13.4.2021 ניתנה החלטת הולנת"ע לאשר את הפקדת התכנית הכוללנית בכפוף לעריכת מספר שינויים בה (להלן: החלטת הולנת"ע ) , אשר הרלוונטיים לענייננו הם אלו:
"1. ייגרע חלקו הדרומי של אזור התעסוקה המערבי המוצע בתכנית, המצוי מדרום לדרך המחברת בין בנימינה לאור עקיבא (דרך ימי בנימינה), והמצוי בין דרך 4 לבין מסילת הברזל המוצעת בתמ"א 42. זאת, למעט רצועה צרה לאורך דרך 635 ומדרום לה, לצורך יצירת דופן עירונית פעילה המחברת בין בנימינה לאור עקיבא.
2.השטח שסומן ביעוד חקלאי עם הנחיות מיוחדות ב' ישונה לשטח חקלאי עם הנחיות מיוחדות ויבוטלו השימושים התיירותיים והמסחריים ובכלל זה עיבוד תוצרת חקלאית.
[...]
5.תקבע צפיפות ממוצעת של 15 יחידות דיור לדונם בשטחים החדשים שהתווספו לפיתוח במתחמים 9, 8.1 ו-8.2".
3.
בקשה לקיים דיון חוזר בהחלטת הולנת"ע, בפני המועצה הארצית, מכוח סעיף 6(ב) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: החוק ) , נדחתה בהחלטת המועצה הארצית מיום 1.6.2021 (להלן:
החלטת המועצה הארצית ) .
4.
על רקע החלטות הולנת"ע והמועצה הארצית הנזכרות לעיל, ביום 18.7.2021 הגישה המבקשת עתירה לבית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. בעתירתה טענה המבקשת, בתמצית, כי בדיונים שנערכו בולנת"ע עובר למתן ההחלטה, כלל לא נדונו השינויים בתכנית הכוללנית אשר כללה הולנת"ע בהחלטתה על הפקדת התכנית. עוד טענה המבקשת כי החלטת הולנת"ע להגדיל את הצפיפות הממוצעת לדונם במתחמים 9, 8.1 ו-8.2 שבתכנית, התקבלה בחוסר סמכות משום שעניין זה מצוי בסמכות הוועדה המחוזית ולא בסמכות הולנת"ע.
למען שלמות התמונה יצוין כי בתחילה אוחדה עתירת המבקשת עם עתירה נוספת שהוגשה בנוגע להחלטת הולנת"ע (עת"מ 40085-07-21), אולם בהמשך החליט בית המשפט לדון בכל עתירה בנפרד, נוכח השונות שביניהן.
5.
ביום 18.10.2021 הגישה המבקשת לבית המשפט קמא בקשה למתן סעד זמני לפיו לא תופקד התכנית הכוללנית עד למתן פסק דין בעתירה. תחילה ניתנה הסכמת המשיבים שלא לפרסם את התכנית הכוללנית להפקדה עד לדיון בעתירה שנקבע ליום 23.11.2021, ועל רקע הסכמה זו ניתן ביום 29.10.2021 צו ביניים עד לדיון האמור.
בהמשך, ביום 5.1.2022, ולאחר שקוים דיון בעתירה, ניתנה החלטת בית המשפט קמא בבקשת המבקשת למתן סעד זמני עד להכרעה בעתירה, ובה נקבע כי בנסיבות העניין מאזן הנוחות מצדיק היעתרות לבקשה.
6.
ביום 19.6.2022 ניתן פסק דינו של בית המשפט קמא (השופטת ת' שרון-נתנאל ) בעת"מ 37335-07-21, אשר דחה את עתירת המבקשת. בפסק הדין נקבע כי העתירה, ברובה, הינה מוקדמת מידי, לאור ההלכה שלפיה, ככלל, לא תיערך ביקורת שיפוטית על החלטות רשויות התכנון בטרם מוצו הליכי התכנון בפני הגופים הרלוונטיים. בהתאם לכך, מרבית ראשי עתירת המבקשת נדחו על הסף.
עוד הוסיף בית המשפט וקבע כי הגם שטענת המבקשת לעניין סמכות הולנת"ע בנוגע לצפיפות אינה מוקדמת, הרי שיש לדחות אותה לגופה. בית המשפט הטעים כי הולנת"ע קנתה סמכות לדון ב סוגיית הצפיפות במתחמים 9, 8.1 ו-8.2 שבתכנית, משום שהמתחמים הנ"ל מוגדרים בתכנית הכוללנית כשטחים חקלאיים ומשום שבמסגרת תכנית המתאר המחוזית לאזור בנימינה-גבעת עדה (להלן: תמ"מ 6 ), אשר גם בה דנה הולנת"ע באותם הדיונים, הורחב הבינוי לאזורים שייועדו קודם לכן לחקלאות או כשטחים פתוחים . על כן, נקבע כי חל בנסיבות העניין סעיף 6 לתוספת הראשונה לחוק, הדורש קבלת אישור מאת ועדת משנה של המועצה הארצית לצורך אישור תכנית מתאר המייעדת שטח בייעוד קרקע חקלאית למטרה אחרת.
על רקע זה דחה בית המשפט את טענת המבקשת בעניין הסמכות, וחייבה בהוצאות המשיבים.
7.
ביום 23.6.2022, לאחר שניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי, הגישה המבקשת לבית המשפט קמא בקשה למתן סעד זמני אשר ימנע את הפקדת את התכנית הכוללנית עד שיוגש על ידה ערעור לבית משפט זה. ביום 3.7.2022 ניתנה החלטת בית המשפט המחוזי אשר קיבלה את הבקשה, ובה הורה בית המשפט על: " עיכוב זמני של הפקדת התכניות, עד ליום 13.9.22, על מנת לאפשר, בטרם ההפקדה, הגשת ערעור וכן כל בקשה שהמבקשת תמצא לנכון להגיש, במסגרת הערעור ".
ערעור המבקשת על פסק דינו של בית המשפט קמא הוגש ביום 2.8.2022, וביום 17.8.2022 הגישה המבקשת בקשה למתן סעד זמני בערעור – היא הבקשה שבפניי.
טענות הצדדים
8.
בבקשתה עותרת המבקשת למתן צו מניעה זמני אשר ימנע את הפקדת התכנית הכוללנית עד למתן פסק דין בערעור. אשר לסיכויי הערעור – המבקשת חוזרת למעשה על הטענות שהעלתה בעתירתה, ולפיהן נפלו פגמים מהותיים בדיונים בתכנית הכוללנית בולנת"ע; וכי החלטת הולנת"ע התקבלה תוך חריגה מסמכות. בהקשר אחרון זה, טוענת המבקשת כי הנחת בית המשפט קמא לפיה מתחמים 9, 8.1 ו-8.2 שבתכנית הכוללנית מוגדרים במצב הקיים כשטחים חקלאיים, התבססה על מקור שגוי. לטענתה של המבקשת, לצורך תחולת סעיף 6 לתוספת הראשונה לחוק, יש לבחון את ייעוד הקרקע כפי שהוא בתכנית המתאר המחוזית. המבקשת טוענת כי אילו היה פועל בית המשפט קמא באופן זה, היה מסתבר לו כי המקרקעין בהם מצויים מתחמים 9, 8.1 ו-8.2, רשומים בתמ"מ 6 כ-"שטח לפיתוח עירוני", כך שסעיף 6 הנ"ל לא חל בנסיבות העניין – וכתוצאה מכך הולנת"ע לא קנתה סמכות לדון בתכנית הכוללנית.
אשר למאזן הנוחות – המבקשת טוענת כי ככל שיתקבל ערעורה הדבר יביא לשינוי מהותי בתכנית הכוללנית, כך שיהיה צורך בתיקון ההתנגדויות שהוגשו תוך בזבוז זמן ומשאבים רבים לציבור. מנגד, נטען כי למשיבים לא ייגרם כל נזק מעיכוב הפקדת התכנית הכוללנית, אשר ממילא נדונה כבר במשך שש שנים כך שלעיכוב קצר נוסף לא תהיה השפעה משמעותית.
9.
בהחלטתי מיום 17.8.2022 הוריתי לצדדים להגיש את תגובתם לבקשה. ביום 31.8.2022 הוגשה תגובת המשיבה 3, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה יישובי הברון, ובה הצטרפה האחרונה לבקשת המבקשת על טענותיה.
10.
ביום 5.9.2022 הוגשה תשובת המשיבות 2-1, המועצה הארצית והולנת"ע. בתגובתן נטען כי דין הבקשה להידחות, מאחר שסיכויי הערעור נמוכים ומשום שמאזן הנוחות נוטה באופן מובהק לטובת דחיית הבקשה. אשר לסיכויי הערעור – נטען כי בית המשפט קמא צדק בקבעו כי הולנת"ע פעלה בגדר סמכויותיה בנסיבות העניין, הן משום שעל פי תמ"מ 6 חלק מ המתחמים שבהם הוגדלה הצפיפות רשומים בייעוד "שטח פתוח" או בייעוד "חקלאי" (כך שלשינוי ייעודם דרוש אישור ועדת משנה של המעוצה הארצית); והן משום ש לגישת המועצה הארצית והולנת"ע, סעיף 6 לתוספת הראשונה לחוק מתייחס לאישורה של תכנית, על כל פרטיה, ולא למתחם בודד כזה או אחר מתוך שטחה של התכנית. לכן, משום שהתכנית הכוללנית מבקשת לשנות את ייעוד של כמה אזורים, אשר על פי תמ"מ 6 הינם שטחים חקלאיים או פתוחים, אזי שנדרש גם תיקון תכנית המתאר המחוזית עצמה, עניין המצוי ממילא בסמכות המועצה הארצית (שהולנת"ע היא ועדת משנה שלה).
אשר למאזן הנוחות – נטען כי כל עיכוב בקידום התכנית, אשר ממילא מקודמת זמן רב, עלול לפגוע באינטרס הציבורי עליו אמונים מוסדות התכנון. מנגד, הפקדת התכנית לא תפגע במבקשת בשום צורה, שכן הפקדת תכנית להתנגדויות הינה שלב אחד בלבד מבין שלבי אישור התכנית, וממילא מדובר בשלב שצפוי לארוך חודשים רבים בהם לא יגרם למבקשת כל נזק. עוד צוין כי בידי המבקשת להעלות את טענותיה במסגרת ההתנגדויות לתכנית; וכי מדובר בתכנית כוללנית שלא ניתן להוציא מכוחה היתרי בניה.
11.
לאחר שנתבקשה וניתנה למבקשת רשות להגיש תגובה קצרה לתשובת המועצה הארצית והולנת"ע, הגישה המבקשת, ביום 12.9.2022, את תגובתה האמורה. במסגרת תגובה זו ציינה המבקשת כי טענת המועצה הארצית והולנת"ע לפיה יש בידי המבקשת להעלות את טענותיה כהתנגדות לתכנית הכוללנית הינה שגויה, שכן ועדת ההתנגדויות של המועצה המחוזית אינה מוסמכת לשנות מהחלטת הולנת"ע. עוד הוסיפה המבקשת כי מקצת מטענות המועצה הארצית והולנת"ע לעניין סיכויי הערעור, הן למעשה טענות לגופו של עניין, המהוות הרחבת חזית אסורה בערעור.
דיון והכרעה
12.
לאחר שעיינתי בבקשה ובתגובה לה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להידחות.
13.
נקודת המוצא לדיון בבקשה לסעד זמני בערעור על עתירה מינהלית היא כי אין בעצם הגשת הערעור כדי לעכב את ההחלטה נושא ההליך (תקנה 42 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000). על מנת שבית משפט יסטה מכלל זה, שומה על המבקש להוכיח כי סיכויי הערעור טובים, וכן שמאזן הנוחות נוטה לטובתו, במובן זה שדחיית בקשתו תגרום לנזק בלתי הפיך או לקושי ממשי להשיב את המצב לקדמותו, ככל שהערעור יתקבל. בין שני העקרונות האמורים מתקיים יחס של "מקבילית כוחות", כאשר לשיקול מאזן הנוחות מקובל ליתן מעמד בכורה. כמו כן, בהליך מנהלי נדרש בית המשפט, במסגרת בחינת מאזן הנוחות, גם לפגיעה באינטרס הציבורי (עע"מ 5531/22 עמותת משפחתוני חיים משה מרגלית נ' מדינת ישראל משרד הרווחה והשירותים החברתיים , פסקה 10 (30.9.2022); עע"מ 3739/22 מוסניצקי נ' המפקח על השירותים הפיננסיים , פסקה 8 (28.6.2022)).
14.
מוכן אני להניח כי הבקשה דנן עומדת במבחן סיכויי הערעור. זאת, בהינתן שבמרכז ערעור המבקשת עומדת טענה בדבר חוסר סמכות, ובהקשר זה נפסק כי: " במישור הסמכות ובמישור ההליך לבתי המשפט מומחיות בפירוש הדין, ועליהם להבטיח כי רשויות המנהל – ובכללן רשויות התכנון – לא תחרוגנה מהסמכות שהוקנתה להם על פי חוק " (עע"מ 29/20 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נתיבות נ' מועצה מקומית שדות נגב , פסקה 21 (26.11.2020)).
15.
יחד עם זאת, התמונה שונה במישור שיקול מאזן הנוחות. הפקדת תכנית להתנגדויות הינה שלב אחד מבין השלבים הקיימים בדרך לאישור התכנית. לפיכך, אין בהפקדת התכנית, כשלעצמה, כדי לגרום למבקשת נזק בלתי הפיך, ובפרט כאשר מדובר בתכנית אשר לא ניתן להוציא היתרי בניה מכוחה (ראו עע"מ 1182/16 בן משה נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה - מחוז מרכז , פסקה 8 (16.4.2019) (להלן: עניין בן משה ); עע"מ 2711/19 המועצה האזורית עמק חפר נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים לדיור , פסקה 4 (16.4.2019)).
ואכן, טענת המבקשת בעניין הנזק שייגרם לה מהפקדת התכנית אינה מתמקדת במימוש התכנית הכוללנית עצמה, כי אם בעלויות הכרוכות בהמשך ההליך התכנוני והשגות האפשרויות על תוצאותיו. ואולם, כבר נקבע בפסיקתנו כי אין די בטענות ממין זה כדי להצדיק הקפאה של הליכים תכנוניים כדוגמת אלו שבענייננו (ראו עע"מ 3243/19 חירבאווי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים , פסקה 7 (6.5.2020) (להלן: עניין חירבאווי )).
מנגד, מתן הסעד המבוקש יעכב את הליכי התכנון הנמשכים גם כך שנים ארוכות ויקפיא את המשך פיתוחו של האזור תוך פגיעה באינטרס הציבורי הכרוך בכך (ראו עניין בן משה , בפסקה 8; עניין חירבאווי , בפסקה 7). עיכוב ממין זה כורך בחובו מניה וביה גם השלכות כספיות משמעותיות, אשר לא מן הנמנע כי הן עולות בהיקפן על העלויות שהמבקשת טוענת להן.
על רקע זה, דומה אפוא כי מאזן הנוחות נוטה נגד קבלת הבקשה דנן.
16.
בנסיבות אלו הבקשה נדחית, המבקשת תישא בהוצאות המועצה הארצית והולנת"ע בסך של 3,500 ש"ח.
ניתנה
היום, י"ז באלול התשפ"ב (13.9.2022).
ש ו פ ט