עע"מ 8342/11 אדמובסקי אוליטה נ. שר הפנים

בפני בקשה לצו ביניים במסגרת ערעור על פסק דין בעתירה מינהלית.

1.

המבקשת, אזרחית אוקראינית ילידת שנת 1945, הכירה באוקראינה בשנת 1997 את בוריס אדמובסקי ז"ל, שהיה אזרח ישראלי, והשניים נישאו בחוץ לארץ ביום 10.11.2001 (להלן: בעלה של המבקשת ) . המבקשת נכנסה לישראל ביום 31.1.2002, תחילה באשרת תייר. בהמשך הוענקו לה רישיונות ישיבה במסגרת ההליך המדורג לאיחוד משפחות. ביום 15.2.2007 נפטר בעלה ז"ל של המבקשת. בעלה ז"ל של המבקשת השאיר מאחוריו, פרט לאלמנתו (המבקשת), גם בת מנישואיו הקודמים. לבת זו היה במועדים הרלוונטיים בן אחד (כיום יש לה שני בנים), ואלה גרים בישראל. למבקשת יש בן באוקראינה מנישואיה הקודמים וכן אחות המתגוררת שם. ביום 25.10.2007 החליטה הוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים לדחות את בקשת המבקשת למעמד בישראל, מכיוון שלא נמצאו טעמים הומניטאריים שיצדיקו להעניק לה מעמד בישראל (להלן: ההחלטה הראשונה של הוועדה ) . המבקשת עתרה נגד ההחלטה הראשונה של הוועדה לבית המשפט הגבוה לצדק (בג"ץ 1888/08 אדמונבסקי נ' שר הפנים , להלן: עתירת המבקשת לבג"ץ ). ביום 18.11.2008, בהסמכת המדינה, הוצא צו ביניים בעתירת המבקשת לבג"ץ; כן נקבע כי הטיפול בה יושהה עד למתן פסק דין בבג"ץ 4711/02, שעסק באלמנות שבני זוגן הישראליים נפטרו במהלך ההליך המדורג. ביום 26.9.2010, לאחר מתן פסק הדין בבג"ץ 4711/02 (בג"ץ 4711/02 הלל נ' שר הפנים (2.8.2009, טרם פורסם)), נמחקה עתירת המבקשת לבג"ץ תוך שמירת טענות הצדדים. זאת, נוכח הסכמת הצדדים על זימון המבקשת לשימוע, שמסגרתו תוכל להעלות את טענותיה באשר לזיקתה למדינת ישראל ובאשר לטעמים ההומניטריים המיוחדים שבגינם היא סבורה כי יש לתת לה מעמד בישראל. הוועדה הבינמשרדית דנה בבקשת המבקשת והמליצה לראש הרשות לסרב לבקשה. ראש הרשות קיבל את ההמלצה, ומכאן הוגשה העתירה המינהלית מושא ענייננו לבית המשפט לענינים מינהליים בירושלים.

2.

המבקשת טענה בעתירה המינהלית, בין היתר, כי החלטת הוועדה הבינמשרדית היתה פגומה, כי לא נשקלו כדבעי זיקתה לישראל וזיקתה לחו"ל. נטען כי ההחלטה לקתה בחוסר סבירות ומידתיות, כי נפגעה זכות הטיעון של המבקשת וכי לא נרשם בדיון בוועדה הבינמשרדית פרטיכל כדבעי. בית המשפט לענינים מינהליים בירושלים דחה את העתירה המינהלית של המבקשת (עת"ם 52636-12-10 אדמובסקי נ' משרד הפנים (טרם פורסם, 2.10.2011)). בפסק דינו, עמד בית המשפט לענינים מינהליים על שיקול הדעת הרחב של שר הפנים בענין מתן מעמד בישראל. כן צוין כי התא המשפחתי מהווה הבסיס להליך המדורג, ועם התפרקות התא המשפחתי אין עוד מקום לרציונל בדבר שימורו. בית המשפט לענינים מינהליים ציין את נוהל 5.2.0017 – נוהל הפסקת הליך מדורג (להלן: נוהל הפסקת הליך מדורג ), בו נקבעו נסיבות שבהן יועבר עניינו של פונה אל הוועדה הבינמשרדית. הוער כי אין בעצם ההפניה לוועדה הבינמשרדית על-פי הנוהל כדי להקנות מעמד בישראל. נקבע כי הוועדה הבינמשרדית דנה במכלול נסיבותיה של המבקשת ולאחר שמצאה כי זיקתה לאוקראינה מולדתה חזקה מזיקתה לישראל וכי לא מתקיימים טעמים הומניטאריים מיוחדים בעניינה, החליטה לסרב לבקשה. לגוף הענין קבע בית המשפט לענינים מינהליים כי בעלה של המבקשת נפטר כ-6 חודשים לפני סיום תקופת 4 השנים במעמד מסוג א/5 בהליך המדורג. נקבע כי מרבית שנות חיי המבקשת עברו עליה באוקראינה (56 שנים), שם נמצאים עדיין בני משפחה וכן "חברים (כעולה ממכתבי משפחות חברים מקייב שצורפו לעתירה)." בית המשפט לענינים מינהליים ציין כי המבקשת שהתה שנים אחדות בלבד בישראל בטרם הפסקת ההליך המדורג, ובלשונו שנים אלה "בטלות בששים". נקבע כי ייתכן שבשנים האחרונות התחזקו והלכו הקשרים עם בני משפחת המנוח "על חשבון" הקשרים של המבקשת עם בנה, נכדיה ואחותה באוקראינה, אך "הדעת נותנת כי ניתן יהיה לשוב ולחדש את הקשרים עם בני המשפחה הביולוגית כמקדם". בית המשפט ציין (ולא דחה) את טענת המבקשת לפיה לא תוכל להתפרנס באוקראינה ואין לה שם רכוש, אך קבע, כמענה לטענותיה בענין זיקתה למשפחת המנוח בישראל, כי אין כל מניעה למבקשת לבוא באופן תדיר לביקורים בישראל. בית המשפט קמא קבע כי גם בארץ אין למבקשת פרנסה, כאשר קצבה מאת הביטוח הלאומי אינה יכולה להוות אמצעי מחייה על-מנת להעיד על זיקה כלכלית איתנה עצמאית ואמיצה בישראל.

3.

בערעורה בפני בית משפט זה, חוזרת המבקשת על חלק מטענותיה המשפטיות בקשר למסגרת הנורמטיבית להחלטת הוועדה הבינמשרדית לפי נוהל הפסקת הליך מדורג. כן טוענת המבקשת כי בית המשפט לענינים מינהליים טעה בבחינת זיקותיה לישראל ולחו"ל. נטען כי לא ניתן להשוות בין זיקה לישראל לבין זיקה לחו"ל על ידי חישוב אריתמטי לענין מספר השנים שבהן מתגוררת האלמנה בישראל לעומת שנות חייה בחו"ל. נטען כי אלמנה המבקשת מעמד מכוח נוהל הפסקת ההליך המדורג בהכרח נמצאת בישראל תקופה קצרה יחסית, אחרת היתה זוכה לאזרחות ישראלית דרך ההליך המדורג. כן נטען כי אין בעצם קיומם של קרובי משפחה בדרגה ראשונה בחו"ל כדי להצביע על זיקה חזקה יותר לחו"ל מאשר לישראל.

4.

הגעתי למסקנה שיש מקום לצו הביניים המבוקש. אין לומר על-פניו שאין לערעור סיכויים. נוהל הפסקת הליך מדורג, בנוסחו כפי שנדון בפסק הדין של בית המשפט לענינים מינהליים, הוא נוהל שתוקן בעבר, במסגרת בג"ץ 4711/02 (הוא ההליך שבגינו עוכב הטיפול בעתירת המבקשת לבג"ץ כאמור לעיל). בפסק הדין ב- בג"ץ 4711/02, המשנה לנשיאה א' ריבלין קבע, בהסכמת הנשיאה ד' ביניש ו השופט א' א' לוי , כי כאשר מתקיימים התנאים לקיום שימוע על-פי הנוהל המתוקן בדבר הפסקת הליך מדורג,

"ברור לחלוטין כי בחינה זו תיעשה על-סמך מכלול הנתונים הרלבנטיים, לרבות אלה הנקובים בנוהל החדש (משך התקופה בה שוהה הזר בישראל, קיומם של קרובי משפחה של הזר בארץ או בארץ מוצאו ומידת התערותו בחברה הישראלית)"

(שם, פסקה 8 לפסק הדין).

בבג"ץ 874/07 אדמונינה נ' הלשכה למנהל אוכלוסין (טרם פורסם, 8.11.2011), בו, לעומת ענייננו, הוטל ספק בדבר כנות הנישואים שנדונו שם, נקבע כי לצורך המשך המבחן המדורג לאחר מות בין הזוג אין די בעמידה בקריטריונים של ההליך המדורג לתקופה קצרה אלא "נדרש דבר מה נוסף, טעם מיוחד, שיטה את הכף לטובת המשך ההליך" (שם, פסקה 13 לפסק הדין).

בענייננו, בית המשפט לענינים מינהליים ציין, כאמור, כי בעלה של המבקשת נפטר 6 חודשים בלבד לפני סיום תקופת 4 השנים במעמד 5/א בהליך המדורג, שאחריה נשקל מתן אזרחות לבן הזוג הזר. יוער, כי לפי הנוסח הישן של נוהל הפסקת הליך מדורג בטרם תיקונו במסגרת בג"ץ 4711/02, בנסיבות (כמו ענייננו) שבהן לזוג אין ילדים משותפים, תנאי להפניה לוועדה הבינמשרדית היה כי בן/בת הזוג עבר יותר משלוש שנים מתקופת ההליך המדורג קודם פטירת בן הזוג הישראלי. כך, אף לשיטת המדינה בנוהל הישן, התקופה שהשלימה המבקשת בהליך המדורג נחשבת כמשמעותית. כאמור, הנוהל תוקן במסגרת בג"ץ 4711/02 לאחר שבית משפט זה קבע כי "ראוי ש[הוא]... ייבחן מחדש", ובתנאי בענין אורך התקופה שהושלמה בהליך המדורג, התקופה בת 3 השנים הומרה בתקופה קצרה יותר.

זאת ועוד: בשימוע בפני הוועדה הבינמשרדית, המבקשת טענה, בין היתר, בענין התערותה בחברה הישראלית, כי היא מתגוררת עם בתו של בעלה ז"ל, כי נכדו קורא לה "סבתא" וכי חבריה הקרובים נמצאים בארץ. היא טענה כי אין לה קשר תקין עם בנה או אחותה באוקראינה וכי מעולם לא הכירה את אשתו השניה של בנה או את ילדיהם. המלצת הוועדה המשרדית ניתנה ללא הנמקה כלשהי. החלטת מנכ"ל רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול ויו"ר הוועדה קבעה:

"בקשתה של הגברת נבחנה בעבר בועדה הבינמשרדית וסורבה. התיק הוחזר לדיון נוסף בעקבות עתירה מנהלית. לאחר שבחנו את התיק, הבקשה והמסמכים שצורפו לה, נראה כי הנסיבות המתוארות, כפי שהובאו בפני הועדה, אינן מלמדות על טעמים הומניטריים מיוחדים המצדיקים מתן מעמד. במקרה דנן למבקשת ניתן מעמד מכח קשר זוגי אשר ניהלה עם אזרח ישראלי, מעמד אשר פקע עקב פטירתו. למבקשת בן מנישואין קודמים החי בחו"ל. מכל האמור לעיל, עולה שזיקתה למולדתה חזקה יותר מזיקתה לישראל ".

(ההדגשה הוספה).

מההחלטה עולה כי המסקנה, לפיה זיקת המבקשת למולדתה חזקה יותר מזיקתה לישראל, נגזרה מהעובדה שבעלה נפטר ובשל כך שיש למבקשת בן בחו"ל מנישואיה הקודמים, זאת ותו לא. אין בנימוקי ההחלטה זכר לטענות המבקשת בענין קרבת המבקשת למשפחת המנוח, לטענותיה בענין התערותה בישראל או לטענות בענין מצב היחסים בינה לבין בנה שבחו"ל. ממילא אין בהחלטה הנמקה לגבי המשקל שהוענק, אם הוענק, לכל אחד מהנתונים הנזכרים בקביעת זיקת המבקשת לישראל ולחו"ל. בית המשפט לענינים מינהליים קבע כי "טענותיה נשקלו" (סעיף 16 לפסק הדין) וכי הוא אינו מחליף את שיקול דעתה של הרשות המוסמכת (סעיף 18 לפסק הדין), אך שקל שיקולים בענין זיקות המבקשת לישראל ולחו"ל, שיקולים אשר לא נשקלו בהחלטת הרשות. ברשימת זיקותיה של המבקשת לאוקראינה אליבא דבית המשפט לענינים מינהליים, צוינו, מלבד שנות המבקשת באוקראינה וקיומם של בני משפחה שם, חיים משותפים עם שני בעלים וכן "חברים (כעולה ממכתבי משפחות חברים מקייב שצורפו לעתירה)". אלא שמדובר בבעל אחד שהוא בעל-לשעבר ובבעל שני, שאינו בין החיים (הוא המנוח). בענין "חברים מקייב" טוענת המבקשת כי החברים שמכתביהם צורפו לעתירה גרים בישראל, ולמצער על-פני התרגומים שצורפו למכתבים אלה, נראה כי טענתה אינה מופרכת על-פניה. זאת ועוד: מפסק הדין עצמו עולה כי מדובר באלמנה בת 66, אשר סיימה 3.5 שנים מתוך תקופת 4 השנים במעמד א/5 לפי ההליך המדורג לפני שבעלה נפטר, המתגוררת עם בתו והקרויה "סבתא" בפי בנה. יוער כי בית המשפט לענינים מינהליים לא דחה את טענות המבקשת לפיה יחסיה עם בנה אינם תקינים וכי היא כלל לא הכירה את אשתו וילדיו. לא נדחתה גם טענתה לפיה היא נתמכת בידי בתו של המנוח וכי לא תוכל להתפרנס באוקראינה. גם על יסוד העובדות שנקבעו בידי בית המשפט לענינים מינהליים, השאלה אם נתוני המבקשת אינם מקיימים "דבר מה נוסף" המצדיק מתן מעמד בישראל כלשון פסק דין אדמונינה,

היא שאלה ראויה להידון בערעור. לסיכום, לא נראה כי הערעור נעדר כל סיכוי ממשי.

5.

גם מאזן הנוחות נוטה לטובת המבקשת. נטען בבקשה כי למבקשת, המתגוררת בישראל עם בתו של המנוח, אין בית או רכוש באוקראינה ואין לה חסכונות שיאפשרו לה ולו קיום בסיסי אם תאלץ לחזור לאוקראינה, כאשר בגיל 66 סיכוייה למצוא פרנסה קלושים. המדינה לא הכחישה טענות אלה, וטענות דומות לא נדחו בפסק הדין של בית המשפט לענינים מינהליים. מן הצד האחר, המדינה, אשר הסכימה בעבר לצו ביניים המונע את הרחקת המבקשת, לא טענה שאי הרחקתה תגרום לה נזק כלשהו.

אשר על כן, ניתן בזאת צו ביניים המורה למשיבים להימנע מהרחקת המבקשת מישראל עד להכרעה בערעור.