רע"א 2940/13 המועצה המקומית מג'ד אל כרום נ. עמותת אלסונדוס

1.

לפני בקשת רשות לערער על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (ע"א 24251-10-12 , סגן הנשיא י' גריל והשופטות י' וילנר ו- ב' טאובר) מיום 21.3.2013 .

במסגרת פסק דין זה התקבל באופן חלקי בלבד ערעורה של המועצה המקומית מג'ד אל כרום (להלן: המבקשת או המועצה ) שהופנה כנגד פסק דינו של בית משפט השלום בעכו (השופט ז' סלאח ), לאחר שנדחו מרבית טענותיה. קבלת הערעור התבטאה בהפחתת הסכום שהיא חויבה לשלם למשיבה 1, עמותת אל סונדוס, על-פי פסק דינו של בית המשפט השלום.

2.

ההליכים שהובילו להגשת בקשת רשות הערעור שבפניי קשורים בחובתו של משרד החינוך, המשיב 2 (להלן: משרד החינוך ) להשתתף בתשלומי שכר לימוד לפי חוק לימוד חובה, התש"ט – 1949 (להלן: חוק לימוד חובה ), ונסבים, באופן ספציפי, על 96 תלמידים שלמדו בגני ילדים פרטיים בתחומי המועצה במהלך שנות הלימודים תשס"ו ותשס"ז.

רקע והליכים קודמים

3.

העמותה עוסקת מאז שנת 2003 בהפעלת גני ילדים מוכרים שאינם רשמיים (כהגדרתם בחוק לימוד חובה) בתחומי המועצה, על יסוד רישיונות מתאימים שמונפקים לבקשתה מדי שנת לימודים, בהתאם לחוק הפיקוח על בתי הספר, התשכ"ט – 1969 (להלן: חוק הפיקוח ).

4.

מקורו של הסכסוך העומד ביסוד ההליכים דנן נעוץ בכך שבשנות הלימודים תשס"ו ו-תשס"ז ניתנו לעמותה

הרישיונות להפעלת הגנים (להלן: הרישיונות ) באיחור ניכר, תוך ציון העובדה שהם בעלי תחולה רטרואקטיבית למן תחילת שנת הלימודים הרלוונטית. הלכה למעשה, הרישיון לשנת תשס"ו ניתן לעמותה ביום 29.8.2006, היינו, לאחר סיום שנת הלימודים, ואילו הרישיון לשנת תשס"ז ניתן לעמותה ביום 14.5.2007, כחודש וחצי לפני סיומה. אין חולק, כי העמותה הגישה את בקשותיה לקבלת הרישיונות במועד שנקבע לכך בנוהלי משרד החינוך. אולם, הטיפול בהן התמשך. תחילה, התמהמה משרד החינוך בטיפולו בבקשות; בהמשך (חודשים אחדים לאחר תום התקופה שהוקצבה להכרעה בבקשות ממין זה לפי חוק הפיקוח) הבקשות נדחו; בסופו של דבר, לאחר שהעמותה הגישה ערר על דחיית בקשותיה בפני ועדת העררים לפי חוק הפיקוח הושג בין הצדדים הסדר, שעל-פיו ניתנו לעמותה רישיונות בעלי תחולה רטרואקטיבית.

5.

האיחור

במתן הרישיונות הוביל לכך שבמועדים הרלוונטיים לרישום הילדים לגנים לפי תקנות לימוד חובה וחינוך ממלכתי (רישום) התשי"ט – 1959

(להלן: תקנות הרישום ) לשנות הלימודים תשס"ו ו-תשס"ז לא היו הגנים שאותם הפעילה העמותה בעלי רישיונות. על כן, הילדים שהתעתדו ללמוד בהם לא יכלו להירשם אליהם. חלק מילדים אלה נרשמו על ידי המועצה כמי שלמדו בגני הילדים המופעלים על-ידה, הגם שלא למדו בהם בפועל, בעוד שאחרים לא נרשמו לגני ילדים כלל.

6.

עם קבלת הרישיונות עבור השנים תשס"ו ו-תשס"ז פנתה העמותה למשרד החינוך וביקשה לקבל את התקציב המגיע לה, בהתאם לחוק לימוד חובה, בגין הילדים שלמדו בגניה. שתי הפניות סורבו, מן הטעם ש"מערכת התשלומים ושיבוץ התלמידים" הסתיימה עובר להנפקת הרישיונות. בהמשך, הסתבר כי חלק מהתקציב המבוקש על ידי העמותה שולם למעשה למועצה, בשל כך שחלק מהתלמידים שלמדו בגני המשיבה היו רשומים בשנים הרלוונטיות כמי שלומדים בגני המועצה.

7.

בעקבות התפתחויות אלה, הגישה העמותה תביעות כספיות כנגד משרד החינוך והמועצה, ואלה נדונו במאוחד בפני בית משפט השלום בעכו. התביעה האחת (ת"א 1637/07), על סך 306,940 שקלים חדשים, נסבה על התקציב אשר לו זכאית העמותה, לשיטתה, בגין 45 התלמידים אשר למדו בגניה בשנת הלימודים תשס"ו. התביעה האחרת, על סך 420,198 שקלים חדשים, נסבה על התקציב אשר לו זכאית העמותה, לשיטתה, בגין 60 התלמידים אשר למדו בגניה בשנת הלימודים תשס"ז.

8.

משרד החינוך טען בכתב הגנתו כי הוא מתקצב תלמידים אך ורק על בסיס המרשם המנוהל אצל המועצה בהתאם לתקנות הרישום, מאחר שאין בידו דרך אחרת לדעת היכן למד כל תלמיד ותלמיד. לפיכך, ובהתחשב בעובדה שאף לא אחד מהתלמידים שבגינם ביקשה העמותה לקבל תקצוב נרשם כמי שלומד בגניה, דינן של התביעות להידחות. המועצה הצטרפה לעמדתו של משרד החינוך, והוסיפה כי אמנם חלק מהתלמידים שבגינם קיבלה תקציבים ממשרד החינוך למדו בפועל בגניה של העמותה, אך אין בכך כדי לשלול את זכאותה של המועצה לאותם תקציבים, בהתחשב בכך שבמועד הרישום הייתה מערכת הגנים שהיא עצמה מפעילה המסגרת הלימודית המאושרת היחידה עבור אותם תלמידים. בהתאם לכך, היא הייתה צריכה להיערך לקליטתם מבעוד מועד, תוך השקעת משאבים ניכרים.

9.

בית משפט השלום קבע כי מהראיות שהוצגו בידי העמותה (ובכלל זה רשימות תלמידים שנערכו על-ידה במהלך שנות הלימודים הרלוונטיות, תצהירים של הורי תלמידים, תצהירים של גננות וסייעות ומסמכים נוספים בדבר פעילויות שהתקיימו בגנים) עולה כי רובם המכריע של התלמידים שבגינם הוגשו התביעות אכן למדו בגנים המופעלים על-ידי העמותה. זאת, על אף שהם לא היו רשומים לגנים אלה כדין, וחלקם אף היו רשומים כמי שלומדים בגני המועצה. נוכח הספקות שנותרו לגבי חלק מהתלמידים, העמיד בית משפט השלום את מספר התלמידים שהמחלוקת נסבה על תקצוב לימודיהם על 90% מן המספר שבגינו הוגשו התביעות: 40 תלמידים לשנת הלימודים תשס"ו ו-56 תלמידים לשנת הלימודים תשס"ז. במהלך שנים אלה, כך נקבע, העביר משרד החינוך תקציבים למועצה – במקום לעמותה – בגין 70 תלמידים, ואילו יתר התלמידים שעליהם נסבו התביעות לא תוקצבו כלל, בשל כך שלא היו רשומים לאף גן.

10.

בהמשך לכך, קיבל בית משפט השלום את תביעתה של העמותה. כנקודת מוצא להכרעתו, קבע בית משפט השלום שהיעדרו של רישום כדין על פי תקנות הרישום אין בו כדי לשלול, באופן א-פריורי, את זכאותה של העמותה לקבל תקצוב עבור התלמידים שלמדו בגנים שבניהולה בפועל.

11.

בכל הנוגע למשרד החינוך, הדגיש בית משפט השלום כי היעדר הרישום נבע במידה רבה ממחדליו – הן בשל כך שסירב לתת לעמותה רישיונות במועד (מטעמים שהתבררו בדיעבד כלא מוצדקים) והן בשל כך שבאופן מובנה הבעיה שהתגלעה נבעה גם מכך שהמועדים להגשת בקשות לקבלת רישיון להפעלת גנים מאוחרים למועדי הרישום לגנים על פי תקנות הרישום. בית משפט השלום הוסיף וקבע שמשרד החינוך היה מודע היטב לכך שהעמותה מפעילה גנים הלכה למעשה עוד לפני מתן הרישיונות על-ידו, ואף שיתף עמה פעולה על ידי משלוח מפקחים לגנים ומתן הנחיות.

12.

באשר להתנהלותה של המועצה, הצביע בית משפט השלום על כך שהיא רשמה חלק מהתלמידים כמיועדים ללמוד בגניה – על-פי ברירת המחדל הקבועה בתקנות הרישום לגבי תלמידים שהוריהם לא רשמו אותם – מבלי שטרחה לברר ולבדוק מהי הסיבה לכך שההורים לא רשמו אותם ילדים כנדרש ומבלי ששלחה להורים מכתבי התראה, כנדרש בתקנות אלה. בעניין זה הוסיף בית משפט השלום כי "אין להוציא מכלל אפשרות כי הרשות המקומית לפחות עצמה עיניים ואילו הייתה פוקחת אותן היא הייתה יודעת כי אותם תלמידים לומדים בפועל בגנים של התובעת [העמותה – ד.ב.א]".

13.

נוכח האמור, בית משפט השלום הורה למשרד החינוך להעביר לעמותה תקציב בגין אותם תלמידים אשר למדו בגניה בשנים תשס"ו ו-תשס"ז, ולא תוקצבו על-ידו כלל (כלומר, תלמידים שמשרד החינוך לא שילם בגינם אף למועצה). בכל הנוגע לתלמידים שהתקציבים בגינם כבר הועברו לידי המועצה, בית משפט השלום קבע שאין מקום לחייב את משרד החינוך בתשלום כפול. אולם, הוא הוסיף וקבע כי הכספים נמסרו למועצה מחמת טעות, והורה על העברתם לידי העמותה, מטעמים של יושר והוגנות, על יסוד כללים של מינהל תקין ועקרונות של עשיית עושר ולא במשפט. בהתאמה, בית משפט השלום הורה למשרד החינוך לשלם לעמותה סכום השווה לתקצוב השנתי בגין 26 תלמידים, וכן הורה למועצה לשלם לעמותה סכום השווה לתקצוב שאותו קיבלה ממשרד החינוך עבור 70 תלמידים בגין השנים תשס"ו ו-תשס"ז.

14.

המועצה ערערה לבית המשפט המחוזי על פסק דינו של בית משפט השלום, וטענה שלא היה מקום לחייבה בתשלום בגין מכשלה שמקורה בפעולות של משרד החינוך, אשר עיכב את הטיפול בהנפקת רישיונותיה של העמותה זמן רב לאחר מועדי הרישום לגנים. ערעור זה התקבל כאמור באופן חלקי בלבד. בית המשפט המחוזי שב ואישר את עמדתו העקרונית של בית משפט השלום, בציינו כי "אין מקום להשלים עם העברת כספים לרשות המקומית לצורך תקצוב תלמידים הלומדים בגנים, שעה שנעלה מכל ספק שתלמידים אלה אינם לומדים בגנים של הרשות המקומית, אלא במסגרות אחרות". יחד עם זאת, בית המשפט המחוזי סבר שיש מקום להביא בחשבון את העובדה שהמועצה נדרשה להיערך, תוך השקעת כספים, לקראת האפשרות של קליטה בגניה של התלמידים אשר בדיעבד הסתבר כי למדו בגני העמותה מבלי שנרשמו אליהם כדין. המועצה אמנם לא הציגה בעניין זה ראיות בפני בית משפט השלום, אך בית המשפט המחוזי ציין שהשכל הישר מלמד שהיערכות מתאימה לקליטתם של עשרות תלמידי גן כרוכה בעלויות. בהיעדר ראיות לעניין גובהן של עלויות אלה, קבע בית המשפט קמא שיש להעמידן, על דרך האומדנה, על 30% מתוך הסכומים שבהחזרתם חויבה המועצה, ולהורות שזו תידרש להעביר לעמותה רק 70% מהסכום שנפסק על ידי בית משפט השלום.

בקשת רשות הערעור

15.

בקשת רשות הערעור שבפניי הוגשה, כאמור, מטעם המועצה. לטענת המבקשת, הסוגיה של תקצוב גנים מוכרים בלתי רשמיים אשר לא החזיקו ברישיון במועד הרישום לשנת הלימודים, אך קיבלו רישיון בעל תחולה רטרואקטיבית בהמשך השנה, היא סוגיה מורכבת ובעלת היבטים ציבוריים, שבית משפט זה טרם נדרש לה ואילו ערכאות דיוניות נתנו בהתייחס אליה פסקי דין סותרים.

16.

טענתה המרכזית של המועצה היא שאת התקציב המגיע לרשות המקומית על-פי חוק חינוך חובה אין לחשב בהתאם להוצאות שהוצאו בפועל בגין כל תלמיד, אלא בהתאם למספר התלמידים המצויים באחריותה, בכל הנוגע להסדרתה של מסגרת לימודית עבורם. בהקשר זה, המועצה מדגישה כי הרשות המקומית חייבת להסדיר את קליטתם של כלל הילדים המתגוררים בתחומה בגני ילדים מורשים לקראת שנת הלימודים. הורי הילדים, כך נטען, אמנם זכאים לרשום אותם לגן פרטי (היינו, גן מוכר שאינו רשמי), אולם כל עוד אין בנמצא גן פרטי שמחזיק ברישיון הפעלה כדין, נדרשת המועצה לדאוג לרישומם במסגרות לימודים חוקיות ולהיערך לקליטתם בהן. לשיטת המועצה, העובדה שבסופו של דבר לא מגיעים הילדים לגן שאליו היו רשומים כחוק אלא לומדים בגנים נעדרי הסדרה חוקית, אינה מפחיתה את ההוצאות הכספיות שאותן נאלצת המועצה להוציא כדי לעמוד במחויבותה החוקית כלפי אותם ילדים. על כן, כך נטען, היא גם לא שוללת את זכאותה של המועצה לקבל ממשרד החינוך תקצוב בגין אותם ילדים. המועצה מוסיפה וטוענת שלנוכח שיעור ההפחתה שעליה הורה פסק דינו של בית המשפט קמא, ניתן להבין שהוא מבוסס על ההנחה שאחריותה כלפי הילדים מסתיימת לאחר שחלפה התקופה של תחילת שנת הלימודים. אולם, למעשה, כך נטען, אם הייתה מוטלת עליה חובה להיערך לקליטתם של התלמידים בתחילת שנת הלימודים, הרי שזו לא פגה, והיא הייתה אמורה להיערך לקליטתם לאורך השנה כולה. וכי מה היה קורה, מקשה המועצה, לו באמצע שנת הלימודים היו חלק מההורים מחליטים כי אינם מוכנים שילדיהם ילמדו בגן ללא רישיון? האם לא היה מצופה, במקרה כזה, שהמועצה תהיה ערוכה מבעוד מועד לקלוט אותם באופן מיידי באחד מגניה? על כן, המועצה סבורה שלא היה מקום להעמיד את הוצאותיה על 30% בלבד מסכום התקצוב שקיבלה, אלא לפטור אותה מהשבת הסכום כולו.

17.

המועצה מוסיפה וטוענת, בהקשר זה, שלא היה מקום לנתק בין העובדה שהעמותה פעלה ללא רישיונות מתאימים בחלק הארי של שתי שנות הלימודים הרלוונטיות לבין שאלת זכאותה לתקצוב ממשרד החינוך. ניתוקן של השאלות זו מזו, כך טוענת המועצה, מאפשר לעמותה – אשר במשך קרוב לשנתיים ניהלה גנים ללא רישיון כדין – לצאת נשכרה מחטאיה, תוך ריקונן של תקנות הרישום מתוכן.

תגובות המשיבים

18.

עמדתה של העמותה הנה כי דין הבקשה להידחות על הסף כבר מן הטעם שהיא אינה מעוררת שאלה משפטית או ציבורית בעלת אופי כללי, אלא נטועה בעובדות הקונקרטיות של התנהלות הרשויות בעניינה של העמותה. לגופו של עניין, העמותה טוענת כי המועצה מנסה להתעשר שלא כדין מכספי תקצוב שלהם היא לא זכאית, על סמך דיווחים כוזבים שהועברו למשרד החינוך. העמותה מוסיפה ומדגישה כי אף לאחר שהתברר כי הילדים אשר על תקצוב לימודיהם נסבה המחלוקת לא התייצבו ללימודים בגנים שאליהם היו רשומים, לא דיווחה המועצה על כך למשרד החינוך ולא ביררה היכן לומדים הילדים בפועל (כנדרש בתקנות הרישום). עוד נטען, בהקשר זה, כי המועצה ניצלה לרעה את סמכותה כרשות ציבורית כאשר סירבה לרשום את הילדים לגנים המופעלים על ידי העמותה, אף על פי שידעה כי הם מתעתדים ללמוד בהם (ובהמשך – כי הם אף לומדים בהם בפועל), וזאת בנסיבות שבהן אי-מתן הרישיון להפעלת הגנים נבע ממחדליו של משרד החינוך ולא מאלה של העמותה. לשיטת העמותה, טענותיה של המועצה בדבר ההוצאות שהוציאה לשם היערכות לקליטת הילדים צריכות להיות מופנות אל משרד החינוך, אשר יצר את הקושי מלכתחילה כאשר הכריע בבקשותיה לקבלת רישיון זמן רב לאחר תחילת שנת הלימודים (וממילא גם תוך חריגה ניכרת מהתקופה הקבועה לכך בדין), ולא אל העמותה עצמה, אשר זכאית לתקצוב מכוחו של הרישיון בו היא החזיקה בשנים הרלוונטיות.

19.

משרד החינוך הטעים כי, למעשה, מעמדו בהליך הנוכחי הוא זה של משיב פורמאלי, שכן המועצה לא ביקשה כל סעד נגדו. נוכח האמור, תשובתו של משרד החינוך לבקשה התמקדה בסוגיה הכללית של פער הזמנים בין מועד הרישום למוסדות חינוכיים לפי תקנות הרישום לבין המועד האחרון להגשת בקשה לרישיון ניהול גנים לפי חוק הפיקוח, הסוגיה שהתייחסותו אליה התבקשה בהחלטתי מיום 27.5.2013. משרד החינוך מודה כי פער הזמנים האמור – הנובע מכך שהמועד האחרון להגשת בקשה לקבלת רישיון הפעלת גנים או לחידושו נקבע על ידו לפני המועד הסטטוטורי לרישום ילדים למוסדות חינוך – יוצר קושי מעשי, וכי קושי זה אף מתחדד נוכח העובדה שמורכבותו ומשכו של הליך בדיקת הבקשה לקבלת רישיון מעצימים את פער הזמנים שבין מועד הרישום לגנים לבין מתן הרישיון. יחד עם זאת, משרד החינוך מוסיף וטוען שקביעת מועד מוקדם יותר להגשת בקשות לרישיון לא תהיה בהכרח צעד רצוי, משום שהדבר יערים קשיים ניכרים על מבקשי הרישיון. כך למשל, כך נטען, רבים מהם יתקשו להשלים במועד מוקדם את עמידתם בדרישות החלות על מבקש רישיון, כגון הצגת מבנה תקני שישמש את מוסד הלימודים ורשימה של עובדי החינוך שיועסקו בו. משרד החינוך הוסיף על כך שקביעת מועד מאוחר יחסית להגשת הבקשה לרישיון ממילא אינה גורעת מזכותו של מבקש הרישיון להגיש בקשה במועד מוקדם יותר. לבסוף, משרד החינוך מציין גם, כי למעשה, ביחס לשנת הלימודים תשע"ה כבר נקבע מועד אחרון להגשת בקשה לרישיון שהוא מוקדם מהרגיל – ביום 28.2.2014 – וכי הוא מתעתד להמשיך ולשקול גם בעתיד את עדכון הנהלים הקשורים במתן ובחידוש רישיונות לניהול מוסדות חינוך.

דיון והכרעה

20.

לאחר שבחנתי את הדברים, הגעתי לכלל דעה שחרף השאלות העקרוניות שנמצאות ברקע הדברים – בכל הנוגע להסדרת מערכת היחסים בין משרד החינוך, הרשות המקומית ומוסדות לימוד פרטיים בשאלות של תקצוב – בעת הזו עניינה של המבקשת אינו מצדיק הענקתה של רשות ערעור. ראשית, פסק דינו של בית המשפט המחוזי נטוע בעובדות הקונקרטיות הנוגעות להפעלת גני הילדים של העמותה ולהתנהלותה של המועצה בכל הנוגע לניהול רישומיה. שנית, בקשת רשות הערעור נסבה על מישור היחסים שבין העמותה לבין המועצה, והיא אינה מעוררת במישרין את השאלות העקרוניות העומדות ברקעה של המחלוקת, הקשורות כאמור להיבטים כלליים יותר של סוגיית תקצובם של מוסדות לימוד פרטיים על ידי משרד החינוך. בנסיבות אלה, יש לנהוג לפי הכלל הגורס כי אף אם בקשת רשות הערעור מעוררת שאלה משפטית בעלת היבט ציבורי, אין די בכך כדי לקבלה שעה שהכרעה בשאלה לא תועיל להכרעה במקרה הקונקרטי שבגדרו הועלתה (ראו למשל: רע"א 6953/11 הוד מעלת הפטריארך אירינאוס הראשון נ' הפטריארך בפועל תיאופילוס ג'אנופולוס , בפסקה 11 (20.12.2011). שלישית, לא הונח בסיס לכך שנגרם למועצה אי-צדק. למעשה, בכך שהורה על הפחתת שיעור ההחזר לעמותה על בסיס של אומדנה הלך בית המשפט המחוזי לקראת המועצה כברת דרך משמעותית, ומבלי לקבוע מסמרות בדבר, ייתכן שהיקפה הניכר של ההפחתה איננו נקי מספקות כשלעצמו.

21.

יחד עם זאת, לפני חתימה, אני מבקשת להוסיף מספר מילים בכל הנוגע לגורמים שיצרו את "הקרקע הפורייה" אשר בה נבטה המחלוקת שלפנינו. בהתאם לתקנות הרישום, מועדי הרישום לגני ילדים חלים במהלך חודש שבט של השנה הקודמת לשנת הלימודים שלקראתה נערך הרישום – היינו, כשישה עד שבעה חודשים לפני תחילת שנת הלימודים (בהתחשב בכך שחודש שבט העברי חופף, על פי רוב, לחודשים ינואר-פברואר בלוח השנה הכללי). כפי שציין בית משפט השלום, ועולה גם מתגובתו של משרד החינוך, המועד האחרון שנקבע בנהליו של משרד החינוך לשם הגשת בקשה לרישיון הפעלת גנים או להארכתו הוא ברגיל מאוחר יותר (וחל, בשנים האחרונות, בסמוך לחודש אפריל, וזאת בשונה מן המועד המוקדם יותר שנקבע ביחס

לשנת הלימודים תשע"ה, היינו 28.2.2014). כאשר נלקח בחשבון פרק הזמן הדרוש לשם טיפול בבקשה – החורג במקרים רבים מן התקופה שנקבע לכך בדין (עניין מטריד כשלעצמו) – ניתן להיווכח כי תרחיש שבו רישיון ההפעלה ניתן למוסד החינוכי לאחר שההרשמה לאותה שנת לימודים כבר הסתיימה צפוי להיות שכיח, בפרט בנסיבות שבהן מוסדות נדרשים לחזור על התהליך ולחדש את רישיונם מדי שנה. טוב יעשה אפוא משרד החינוך אם ייערך להשלמת מועד הטיפול בבקשות במועד מוקדם יותר, באופן שיצמצם את הצורך במתן רישיונות בעלי תחולה רטרואקטיבית. מתן רישיונות ממין זה מעורר, כפי שנוכחנו לראות, שורה של קשיים מעשיים בכל הנוגע לתקצובם של מוסדות. שינוי זה יכול למנוע מראש את הצורך להכריע במחלוקות מן הסוג שנדון בהליכים עד כה.

22.

מכל מקום, בנסיבות העניין, בכל הנוגע לעניינה הקונקרטי של המבקשת אינני רואה הצדקה להתערב בתוצאה שאליה הגיע בית המשפט המחוזי.

23.

המבקשת תישא בהוצאותיה של המשיבה 1 בסך 10,000 שקל.