רע"א 3386/15 יוסף מנחם נ. קצין התגמולים

1.

בפני בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו מיום 18.3.2015 (ע"ו 40784-03-14, סגן הנשיאה י' ענבר , והשופטים י' שבח ו- ש' שוחט ). בפסק דינו זה הכריע בית המשפט המחוזי בערעורים שהגישו שני הצדדים על פסק דינה של ועדת הערעור הפועלת לפי חוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט-1959 (להלן: ועדת הערעורים ו -חוק הנכים , בהתאמה) מיום 2.2.2014 (ע"נ 14574-05-10, יו"ר הוועדה השופטת ע' רביד וחברי הוועדה ד"ר י' גרוס ועו"ד ד' יערי ). בית המשפט המחוזי קיבל את ערעורו של המשיב במלואו ואת ערעורו של המבקש בחלקו.

רקע ותמצית ההליכים הקודמים

2.

המבקש הוא נכה צה"ל בדרגה של 100% נכות לצמיתות, בעקבות פציעה קשה במלחמת יום הכיפורים. לאחר הפציעה המבקש רכש מקצוע בתחום של ייעוץ תעשיה וניהול, עבד באופן עצמאי וראה ברכה בעמלו. בשנת 1999 חלה החמרה במצבו הרפואי של המבקש, שהביאה לפגיעה ביכולת ההשתכרות שלו.

3.

בעקבות ההתדרדרות האמורה במצבו הבריאותי של המבקש קבע אגף השיקום במשרד הביטחון כי הוא יכול לעבוד במתכונת חלקית בלבד וזכאי לקבל תגמול טיפול רפואי (להלן: תט"ר ) על-פי תקנות הנכים (טיפול רפואי), התשי"ד-1954 (להלן: התקנות ). בשלב זה, התקיימו מספר התדיינויות בין הצדדים באשר לאופן חישוב התט"ר לפי התקנות על-פי נוסחן באותה עת. הליכים אלו ארכו כשבע שנים. במהלכם, התקבלה עמדתו של המבקש באשר לגובה התט"ר. ביום 17.9.2007 בית משפט זה דחה בקשת רשות ערעור שהגיש המשיב במסגרת אותם הליכים, תוך התחשבות, בין השאר, בייחודיותו של המקרה ובעובדה שהמחלוקת בין הצדדים נגעה לפרשנותן של הוראות בתקנות שהמדינה עמלה באותה עת על תיקונן. בהתאם לכך, נקבע כי המשיב ישלם למבקש את "כל הפרשי הסכומים שנמנעו ממנו" (ע"א 10081/06, המשנה לנשיאה א' ריבלין , השופטת (כתוארה אז) מ' נאור , והשופט ח' מלצר ).

4.

בעקבות כך שילם המשיב למבקש סכום של 1.2 מיליון שקל, ובהמשך סכום נוסף של 200,000 שקל (לאחר שהמבקש הגיש שומות לשנת 2007). בשלב זה, המבקש פנה למשיב בדרישה לשלם לו סכום נוסף של 1.3 מיליון שקל, שלטענתו מגיעים לו על-פי החישוב שערך. המשיב דחה את טענותיו של המבקש, וגם מחלוקת זו התבררה בערכאות השונות. לבסוף, ניתנה עוד החלטה של בית משפט זה שתחמה את גדרי המחלוקת בין הצדדים וקבעה כי בעניין זה פתוחה בפני המבקש הדרך להביא את השגותיו לפני ועדת הערעור לפי סעיף 33 לחוק הנכים (רע"א 10/09, השופטים א' א' לוי , ס' ג'ובראן ו- נ' הנדל ).

5.

ביום 9.5.2010 הגיש המבקש ערעור כאמור, אשר מצוי בבסיסו של ההליך דנן. הערעור נסב על ארבע מחלוקות, אך לצורך החלטתי זו די בכך שאתייחס לאחת מהן –

זו שעליה נסבה הבקשה – סוגית הפיצוי בגין האיחור בתשלום התט"ר עקב התמשכות ההליכים בין הצדדים. אקדים ואומר כי ברקע המחלוקת עומדת הוראת סעיף 9(ב)(2) לחוק הקיצבאות (פיצוי בעד איחור בתשלום), התשמ"ד-1984 (להלן: חוק הקיצבאות ), הקובע כי השר הממונה על ביצוע חוק שבתוספת (המונה גם את חוק הנכים) רשאי להתקין תקנות בדבר "מתן פיצוי בעד איחור בתשלום של תגמול לפי הכנסה, בדרך של ריבית, בדרך של הצמדה למדד המחירים לצרכן או לשכר הממוצע, או בכל דרך אחרת". דא עקא, תקנות כאלו לא הותקנו מעולם על-ידי השר הממונה על חוק הנכים, הוא שר הביטחון.

6.

המשיב הסכים להוסיף לתט"ר ששולם באיחור הפרשי הצמדה למדד המחירים לצרכן בסך 273,800 שקל, הסכמה שהוגדרה על-ידו כ"לפנים משורת הדין". בהתאם לכך, ביום 6.3.2012 ניתן פסק דין חלקי של ועדת הערעורים, שחייב את המשיב בתשלום הסכום האמור (להלן: פסק הדין החלקי ).

7.

ביום 2.2.2014 ניתן פסק דינה של ועדת הערעורים, ובו נקבע כי בנוגע לפיצויו של המבקש בגין האיחור בתשלום על המשיב לשלם למבקש ריבית בשיעור הקבוע בחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 (להלן: חוק פסיקת ריבית ). ועדת הערעורים עמדה על כך שמדובר במקרה שבו השר צריך היה להפעיל את סמכותו, ולמעשה לבחור בין אפשרויות הפיצוי השונות בגין איחור בתשלום. ועדת הערעורים הוסיפה וקבעה כי אי-מתן כל פיצוי בגין איחור בתשלום אינה עולה בקנה אחד עם תכלית החוק. ועדת הערעורים עמדה על כך שסעיף 8 לחוק הקיצבאות קובע כי חוק פסיקת ריבית "לא יחול לענין קיצבה, מענק ותגמול לפי הכנסה". עם זאת, ועדת הערעורים סברה שניתן לפסוק למבקש ריבית על בסיס העילה של הפרת חובה חקוקה, או על בסיס סעיף 39 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 והחלתו מכוח סעיף 61(ב) לאותו חוק (בהפניה לחוות דעתו של השופט (כתוארו אז) א' ברק בד"נ 15/79 ליבל נ' הרשות המוסמכת לצורך חוק נכי רדיפות הנאצים, תשי"ז-1957 , פ"ד לה(3) 29, 53-52 (1981) (להלן: עניין ליבל )). לפיכך, נקבע בעניין זה כי המשיב ישלם למבקש ריבית בשיעור הקבוע בחוק פסיקת ריבית כתוספת להפרשי ההצמדה שאותם שילם על-פי פסק הדין החלקי.

8.

שני הצדדים הגישו ערעורים על פסק דינה של ועדת הערעורים לבית המשפט המחוזי. ערעורו של המשיב התמקד בחיובו בריבית בגין האיחור בתשלום התט"ר. המבקש, לעומת זאת, סמך את ידו על פסק דינה של ועדת הערעורים וטען כי ראוי היה לפסוק לזכותו ריבית בגין האיחור בתשלום, או לחלופין פיצויי הלנת שכר. כמו כן, העלה המבקש בערעורו זה כמה טענות בסוגיות נוספות, שאינן בפני במסגרת בקשת רשות הערעור, ועל כן אין זה המקום לפרטן.

9.

ביום 18.3.2015 ניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי. בסוגית הפיצוי בגין האיחור בתשלום קבע בית המשפט המחוזי כי יש להקיש מדין האיחור בתשלום של גמלאות מן הביטוח הלאומי. סעיף 297א(ב) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי ), שנוסף בו בתיקון מס' 19 לחוק העיקרי (חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' 19), התשנ"ח-1998 (להלן: תיקון מס' 19 )) קובע כי גמלה המשולמת באיחור "תעודכן בשיעור שבו עלה המדד". סגן הנשיאה י' ענבר עמד על תכליתו של חוק הקיצבאות המאזן בין הצורך לפצות את הזכאים לקיצבאות לבין ההתחשבות במגבלות הכספיות החלות על הרשות, וקבע כי בשים לב לתכלית האמורה גם אם היו מותקנות תקנות לפי החוק קרוב לוודאי שהשר היה נמנע מלהורות על תשלום של הצמדה וריבית, מה גם שהחוק נוקט בלשון של ברירה בין האפשרויות השונות. בעניין זה ניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי בהסכמה

(השופטת י' שבח חלקה על חוות דעתו של סגן הנשיאה ענבר באחת מן הסוגיות האחרות שאינה בפני).

בקשת רשות הערעור

10.

בבקשת רשות הערעור המבקש טוען כי הימנעות מפסיקת ריבית בעניינו מהווה פגיעה בזכות הקניין שלו, ולכן נוגדת את הוראותיו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. לטענתו, תשלום התט"ר ללא ריבית משמעו כי הוא מקבל סכום פחות מזה שהיה מקבל לו התט"ר

היה משולם לו בזמן, וכי לא ניתן לשלול ממנו זכות זו אלא על-פי חוק מפורש. לשיטתו, פרשנות הלאקונה בחוק הקיצבאות מחייבת דווקא לבחור בחלופה המיטיבה עמו. לטענתו, אין חולק על כך שלא קיימת הוראת חוק מפורשת המתירה פגיעה בקניינו, וכי מכל מקום הפגיעה אף אינה עולה בקנה אחד עם יתר תנאי פסקת ההגבלה.

11.

המבקש מדגיש כי הצמדת הסכום שהיה זכאי לו, אשר בנסיבות העניין אף המשיב הסכים לשלם, אמנם החזירה לו את החוב בשיעור ריאלי, אך בכך לא ניתן לו פיצוי על השנים הארוכות שבהן הכסף נותר בקופת המדינה. באופן כללי, המבקש מציין כי פסיקת ריבית היא סעד כללי שבית המשפט מוסמך לפסוק כאשר הוא נותן סעד כספי אף אם זה לא התבקש בכתב התביעה. עוד טוען המבקש כי הוספת ריבית אינה "עונש" אלא מבטאת את העובדה שהכסף עוכב ולא היה ברשותו ובשליטתו של המקבל (כשם שהצמדה משקפת את הערך הריאלי של הכסף).

12.

המבקש טוען כי בית המשפט המחוזי שגה בכך שביצע היקש מתיקון 19 לחוק הביטוח הלאומי, וזאת כיוון שתיקון זה למעשה הוציא מגדר חוק הקיצבאות את נכי הביטוח הלאומי וקבע עבורם הסדר נפרד בחוק הביטוח הלאומי. בנסיבות אלה, כך נטען, אין ללמוד מן התיקון על פרשנותו של חוק הקיצבאות.

13.

המבקש טוען עוד כי בית המשפט המחוזי שגה באופן פרשנותו את סעיף 9(ב)(2) לחוק הקיצבאות, וטוען כי ניתן להבין את הוראת החוק ככזו שמאפשרת גם אימוץ הכלל של פסיקת הפרשי הצמדה וריבית (בכך שהיא מתייחסת גם ל"כל דרך אחרת"). לבסוף, טוען המבקש כי למצער יש לפסוק לו ריבית על-פי הדין הכללי, כפי שעשתה ועדת הערעורים, בהדגישו כי מדובר באיחור בן שנים רבות, שנע בין שבע לחמש עשרה שנים.

14.

ביום 22.6.2015 הוריתי למשיב להגיש תשובה לבקשה, וביום 24.8.2015 הוא הגיש אותה. בתשובה נטען, כי מדובר במקרה פרטני ו"נדיר", כלשונו של המשיב, ועל כן אין הוא נכנס בגדרן של אמות המידה שנקבעו בבית משפט זה לצורך דיון בבקשת רשות ערעור ב"גלגול שלישי". המשיב מוסיף ומציין, כי סוג המקרה היחיד שלגביו "שותק" חוק הקיצבאות הוא זה שעמו נמנית הבקשה דנן, היינו דרישה לתשלום רטרואקטיבי בגין תגמול על-פי הכנסה. המשיב מציין עוד כי על-פי התקנות (בנוסחן דהיום) מצב בו משתלם תט"ר המחושב על-פי הכנסתו של הנכה באופן רטרואקטיבי הוא נדיר ביותר. לטענת המשיב, תט"ר נועד לפצות על חוסר יכולת זמני לעבוד בשל טיפולים רפואיים, אשר מטבע הדברים הוא בדרך כלל קצוב וזמני, ועל כן לא מתעוררת בהקשר לו השאלה של תשלום רטרואקטיבי. לעומת זאת, כאשר מדובר בנכה שאינו יכול להמשיך לעבוד בהיקף משרה מלא, הוא זכאי על-פי התקנות לתט"ר חלקי בהתאם להיקף המשרה בה הוא עובד (ובהתאם להגדרות בחוק), כקצבה חודשית בסכום קבוע.

15.

לגופם של דברים, טוען המשיב כי מעולם לא הותקנו תקנות לעניין תשלום רטרואקטיבי בכל הנוגע לתגמול לפי הכנסה, וכי הטעם לכך הוא ככל הנראה שלא התעורר בכך צורך מעשי. לטענת המשיב, עניינו של המבקש היה המקרה הראשון שבו התעוררה הסוגיה. המשיב סומך את ידיו על ההיקש שערך בית המשפט המחוזי לחוק הביטוח הלאומי וסבור כי גם מטעם זה אין מקום להוספת ריבית על התשלומים ששולמו באיחור למבקש. המשיב טוען עוד כי חוק הקיצבאות מחריג במפורש את תחולתו של חוק פסיקת ריבית על המקרים הנופלים לגדרו, ובכללם על תשלום תגמול לפי הכנסה.

16.

באשר לתכליות החוק, טען המשיב כי יש לתת את הדעת על השלכותיה של פסיקת ריבית על אוצר המדינה (בהפניה לעניין ליבל , בעמ' 36). המשיב הוסיף על כך כי בית משפט זה היה ער בפסיקתו בעבר לכך שחוק הקיצבאות אינו מעניק פיצוי על איחור בתשלום במובן של תוספת לערכו, אלא קובע מנגנון ייחודי לאופן התשלום (המובחן ממנגנון של שמירה על הערך הריאלי של התשלום בהתאם למקובל בהקשרים אחרים). בהקשר זה הוא הפנה לסעיפים 2 ו-3 לחוק הקיצבאות הקובעים את אופן תשלום קצבה המשתלמת באיחור, ולהתייחסותו של בית משפט זה אליהם בבג"ץ 4769/90 זידאן נ' שר העבודה והרווחה והמוסד לביטוח לאומי

פ''ד מז(2) 147 (1993) (להלן: עניין זידאן ) (בדבריו של השופט א' מצא

לפיהם "תשלום בשיעור מעודכן מגלם בחובו את הפיצוי על האיחור". שם , בעמ' 162). לטענת המשיב, קביעתו של חוק הקיצבאות כי לא יחול על תשלומים מכוחו חוק פסיקת ריבית קשורה לכך שמדובר במנגנון שונה לחלוטין. מנגנון זה, לטענת המשיב, הוא חלק מן האיזון הנאות בין זכותו של הנכה לקבלת הכספים לבין הקופה הציבורית. המשיב מפנה לעניין זה אף לפסק דין שניתן בבית משפט זה לאחרונה, בנוגע לפרשנותו של סעיף 3א לחוק הקיצבאות לעניין תשלום קצבה בשיעור מעודכן בתקופה של למעלה מ-10 שנים ( רע"א 4248/14 קצין התגמולים נ' פלוני

(28.1.2015) (להלן: עניין פלוני )) .

17.

המשיב טוען אפוא כי צדק בית המשפט המחוזי בקבעו כי לא ניתן לפסוק ריבית בנסיבות העניין. בנוסף, נטען כי פרשנות לפיה יש לחייב את המשיב בריבית חורגת מלשון החוק, המתייחס במפורש לכך שזוהי אך אחת מן החלופות שבהן יכול לבחור מחוקק המשנה (סעיף 9(ב) מתייחס ל"בדרך של ריבית, בדרך של הצמדה למדד המחירים לצרכן או לשכר הממוצע, או בכל דרך אחרת"). כמו כן, נטען כי אין לשער שחוק הקיצבאות שלל את חוק פסיקת ריבית, אך הסמיך את מחוקק המשנה לקבוע את אותו הסדר שנשלל בחקיקה הראשית.

18.

לבסוף, טוען המשיב כי אם יתקבלו טענותיו של המבקש הדבר יוביל להפליה הן בין הזכאים לתגמול לפי הכנסה לפי חוק הנכים לבין הזכאים לקצבה או מענק לפי אותו חוק, אשר בעניינם לא ניתן לפסוק ריבית, וכן להפליה נוספת בין נכי צה"ל לבין נכי הביטוח הלאומי. כן טוען המשיב כי הוא הסכים "לפנים משורת הדין" לתת למבקש הצמדה, ובכך האחרון קיבל "כל מה שהוא זכאי לו ואף מעבר לכך", וממילא לא נגרם לו, לשיטת המשיב, כל עוול.

דיון והכרעה

19.

לאחר ששקלתי את הדברים הגעתי לכלל דעה כי דין הבקשה להידחות.

20.

כידוע, רשות ערעור ב"גלגול שלישי" תינתן רק מקום שבו מתעוררת שאלה משפטית או ציבורית החורגת מעניינם הפרטני של הצדדים, או כאשר מתעורר חשש לעיוות דין חמור (ר"ע 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור ( הדר חיפה ) בע"מ , פ"ד לו(3) 123 (1982)).

21.

בנסיבות העניין, הבקשה אכן מצביעה על קושי בעל היבט כללי – היעדרו של כלל ברור באשר לאופן תשלומו של תשלום רטרואקטיבי לנכי צה"ל בגין איחור בתשלום של תגמול המשולם על-פי הכנסה, וזאת על רקע מחדל מתמשך בכל הנוגע להתקנת תקנות לפי סעיף 9(ב) לחוק הקיצבאות ביחס לחוק הנכים. עם זאת, דומה שהמקרה הקונקרטי שבפני אינו המסגרת המתאימה לליבונה של שאלה זו, בשים לב לכך שהוא בא על פתרונו באופן שאינו מצריך את התערבותו של בית משפט זה.

22.

במקרה דנן, על אף היעדרה של הוראה חוקית מפורשת בעניין, המשיב הסכים לתשלום של הצמדה בעניינו של המבקש. באופן זה, המבקש אכן קיבל את הסכומים המגיעים לו בשיעורם הריאלי, ומבחינה זו לא ניתן לומר שנגרם לו עיוות דין. לכאורה, אף סעיף 9(ב) לחוק הקיצבאות מתייחס לאפשרות של התקנת תקנות שיאמצו את הכלל של פסיקת הפרשי הצמדה כחלופה אפשרית שפתוחה בפני השר. ככל שהמבקש טוען כי בחירה זו בלבד אינה לגיטימית מדעיקרא בהיותה פגיעה בלתי חוקתית בזכות הקניין שלו הרי שטענתו מכוונת כנגד החוק עצמו, ואין זה ההליך המתאים לדון בה.

23.

בעיקרו של דבר, מקובלת עלי עמדתה של המדינה שמדובר במקרה ייחודי. אף בדיון לגופו של עניין לגבי זכאותו של המבקש לתשלום הטיפול הרפואי עמד השופט ח' מלצר על הייחודיות של עניינו ועל הספק הקיים באשר להשלכותיו על מקרים אחרים. מנגד, אין בכך כדי להפחית ממחדלו של השר הממונה בכל הנוגע להתקנת התקנות, וזאת על אף לשון ההוראה המסמיכה שנוקטת בלשון רשות (ראו: בג"ץ 297/82 ברגר

נ' שר הפנים , פ''ד לז(3) 29, 35 (1983)). כפי שהטעים השופט מצא לעניין סעיף 9(ב) לחוק הקיצבאות בעניין זידאן , על סעיפי המשנה שלו: "כל אחד מהם נועד להסמיך את השר להסדיר בתקנות מקרה מיוחד, שאין עליו תשובה בהוראותיו הכלליות של החוק והטעון הסדר מיוחד בידי השר הנוגע בדבר" ( שם , בעמ' 168).

24.

בשולי הדברים ולמעלה מן הצורך, אציין כי לשיטתי, עמדתו של המשיב לפיה פסיקת ההצמדה במקרה זה היא "לפנים משורת הדין" מעוררת אי-נחת. ראשית, אף המשיב סומך את ידיו על ההיקש שערך בית המשפט המחוזי לתיקון 19 לחוק הביטוח הלאומי, באופן המצביע על כך שמן הדין לפסוק הצמדה במקרים כגון זה. שנית, ובאופן כללי יותר, בית משפט זה כבר עמד על הבעייתיות בתשלום לנכי צה"ל בשיעורם הנומינלי (עניין פלוני , פסקה י"ב לפסק דינו של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין ). אמנם, לעניין קצבה קובע חוק הנכים מנגנון ספציפי באשר לתשלום לפי שיעור מעודכן, אולם בכל הנוגע לתגמול על-פי הכנסה לא ניתן היה לקבוע נוסחה כללית על-פי שיעור מסוים. לכן, מנגנון זה לא חל על התשלום שבפנינו, ונדרש ביחס אליו כלל שיערוך ספציפי שייקבע בתקנות (ראו עניין זידאן , בעמ' 167). קביעה כזו טרם נעשתה. בנסיבות אלה, דומה שניתן לאמץ כאן פרשנות המעדכנת את חובת התשלום לפי החוק וזאת בשים לב לתכליתו – מתן פיצוי לנכי צה"ל באופן שמשקף את זכאותם, תוך איזון מול המשאבים העומדים לרשות המדינה (ראו והשוו: ע"א 1439/90 מדינת ישראל (רכבת ישראל) נ' הום – חברה לביטוח בע"מ , פ"ד מז(2) 346 (1993)). אין צריך לומר שאין בכך כדי למנוע מן השר להתקין תקנות שיסדירו את הנושא, ובמידת הצורך אף יורו על הענקת זכות לריבית לצד ההצמדה, וזאת מבלי לחוות דעה לגופם של דברים.

25.

אשר על כן, בקשת רשות הערעור נדחית. בנסיבות העניין איני עושה צו להוצאות.