פרטי ההליך
בבית המשפט העליון
רע"א
3503/13
לפני:
כבוד השופט י' דנציגר
המבקשים:
פלוני ו-14 אח'
נ ג ד
המשיבה:
מדינת ישראל – משרד הביטחון
בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית
המשפט המחוזי
בחיפה מיום 14.4.2013 בה"פ
172-6 שניתנה על ידי כבוד השופט ר' סוקול
בשם המבקשים:
עו"ד איל גונן
בשם המשיבה:
עו"ד מלי אומיד-ברגר
החלטה
בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בחיפה (השופט ר' סוקול ) בה"פ 172/06 מיום 14.4.2013, בעניין תשלום אגרת בית משפט.
תמצית העובדות וההליכים הקודמים
1.
המבקשים הם בעלים של מקרקעין אשר בקרבתם מצוי מתקן בטחוני. בשנת 1993 פורסמה למתן תוקף תכנית המתאר הארצית תמ"א/31 שייעדה את המקרקעין ל"שטח נוף כפרי/פיתוח". ייעוד זה מאפשר שימושים מגוונים במקרקעין, לרבות שימוש חקלאי, בניה כפרית, פיתוח מתקני נופש ותיירות ועוד. ביום 21.12.1999 אושרה בועדה למתקנים ביטחוניים, שהינה ועדת משנה של הועדה המחוזית, בקשה להטלת מגבלות בניה במקרקעין הסמוכים למתקן הביטחוני. בעקבות זאת, הוכן מסמך המפרט את המגבלות על המקרקעין ולפיו לא ניתן יהיה לעשות שימוש במקרקעין לכל יעוד שאינו חקלאי ברדיוס של כ- 1 ק"מ
מן המתקן.
2.
ביום 29.5.2006 הגישו המבקשים המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי בחיפה בה ביקשו סעד הצהרתי בדבר זכאותם לפיצויים בגין הטלת מגבלות בניה על המקרקעין, וזאת לפי סעיפים 175, 176 ו-197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק ). בהמרצת הפתיחה פורט סכום הפיצויים לו כנטען זכאים המבקשים וצורפה לה חוות דעת שמאי.
3.
המשיבה עתרה לסלק את התובענה על הסף בטענה שמגבלות הבניה הוטלו על המקרקעין מכוח סעיף 160 לחוק התכנון והבניה אשר אינו מקנה כל זכות לפיצוי לנפגעים פוטנציאליים. ההליכים בתיק נדונו לפני השופט י' עמית . בהתאם להסדר דיוני בין הצדדים נדונה תחילה השאלה אם חל על המקרה סעיף 160 לחוק התכנון והבניה, או שחלים עליו סעיפים 176-175 לחוק, ושאלת זכותם של המבקשים לפיצוי בכל אחת מן האפשרויות.
4.
ביום 3.2.2009 ניתנה החלטתו המפורטת של השופט י' עמית . בהחלטה זו נקבע כי המשיבה לא היתה רשאית להטיל את מגבלות הבניה על מקרקעיהם של המבקשים מכוח הוראת סעיף 160 לחוק התכנון הבניה. בית המשפט קבע כי בנסיבות העניין היה על המשיבה לנקוט באחת משתי דרכים חלופיות: האחת , הכנת תכנית מתאר מתאימה, באופן שייקנה לנפגעים פוטנציאלים זכות תביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה; והשניה , קביעת "הוראת שינוי" לפי סעיף 175 לחוק התכנון הבניה, המקנה זכות לפיצויים לפי סעיף 176 לחוק התכנון והבניה, ובהתאם לסעיף 197 לחוק.
5.
לאור האמור, הודיעה המשיבה ביום 13.7.2009 על התליית הגבלות הבניה וביום 9.8.2011 בוטלו ההגבלות. ביום 3.11.2011 פורסמה למתן תוקף תכנית מתאר (ש/1130) הכוללת הוראות בדבר ייעוד המקרקעין ולפיה נותרו המקרקעין שבבעלות המבקשים בייעוד חקלאי בלבד.
6.
ביני לביני, ביום 17.4.2011, פנו המבקשים לבית המשפט המחוזי בחיפה ב"המרצת פתיחה (כתב תביעה מתוקן)" (להלן: המרצת הפתיחה המתוקנת ). בהמרצת הפתיחה המתוקנת העלו המבקשים שלוש טענות חלופיות, המבוססות כולן על החלטתו של השופט י' עמית . לפי הטענה הראשונה, מחדלה של המשיבה מלנקוט באחת הדרכים שהתווה השופט י' עמית בהחלטתו מהווה הפרת חובה חקוקה. לפי הטענה השניה, לנוכח מחדלה המתמשך של המשיבה מלפעול באחת הדרכים שקבע השופט י' עמית , יש לראות את המשיבה כמי שהכינה תכנית או הטילה את המגבלות כ"הוראת שינוי" לפי סעיף 175 לחוק התכנון והבניה באופן שמזכה את המבקשים בפיצויים לפי סעיף 197 לחוק. לפי הטענה השלישית, מחדלה של המשיבה מלנקוט באחת הדרכים הנ"ל מהווה הפרה של חובת הזהירות שהיא חבה כלפי המבקשים.
7.
המשיבה מצידה טענה בכתב תשובתה כי הטלת המגבלות אינה מהווה הוראת שינוי על פי סעיף 175 לחוק התכנון והבניה. מכל מקום, כך נטען, הגשת תביעה לפיצויים לפי סעיף 176 לחוק התכנון והבניה כפופה לפרוצדורה הקבועה בסעיף 197 לחוק, ולכן אין עילה לתובענה בבית משפט המחוזי. המשיבה כפרה עוד בטענות בדבר הנזקים הנטענים ובדבר אחריותה בנזיקין לפיצוי המבקשים.
8.
ביום 19.3.2012 הגישה המשיבה בקשה להורות למבקשים על תשלום אגרה ולחלופין על מחיקת עילות התובענה הנזיקיות מהמרצת הפתיחה המתוקנת. המשיבה טענה כי המרצת הפתיחה המקורית הוגשה בעת שעמדו בתוקף תקנות בתי המשפט (אגרות), התשמ"ח-1987, אולם על המרצת הפתיחה המתוקנת חלות תקנות בתי המשפט (אגרות), התשס"ו-2007 (להלן בהתאמה: התקנות הישנות ו- ה תק נות החדשות ). המשיבה טענה כי יש לראות בהמרצת הפתיחה המתוקנת כתובענה למתן סעד כספי בעילה נזיקית אשר סכום האגרה בגינה נגזר מגובה הסעד. מנגד , טענו המבקשים כי על התביעה דנן חלות התקנות הישנות, ובפרט תקנה 3(א) הקובעת שיעור אגרה קבוע ומופחת, ולחלופין כי המרצת הפתיחה המתוקנת נכנסת לגדר תקנה 3(8) לתקנות החדשות. כן נטען כי בקשת המשיבה הועלתה בשיהוי באשר היא הוגשה כשנה לאחר הגשת המרצת הפתיחה המתוקנת.
החלטת בית המשפט המחוזי
9.
בית המשפט המחוזי (השופט ר' סוקול ) קבע כי לפי הוראת המעבר שבתקנה 23 לתקנות החדשות, כפי שנתפרשה ברע"א 4020/09 AL ZAFAR GENERAL CONTRACTING
נ' מדינת ישראל
(20.10.2009) (להלן: עניין AL ZAFAR ), יחולו על המרצת הפתיחה המתוקנת התקנות החדשות ככל שהתיקון נעשה לאחר כניסתן לתוקף וככל שהוא נוגע לסעד הנתבע. בנסיבות העניין, כך נקבע, הסעד המבוקש בהמרצת הפתיחה המתוקנת אמנם נותר בעינו, אולם נוספה אליו עילת תביעה נזיקית שהינה במהותה תובענה למתן סעד כספי. לפיכך, קבע בית המשפט כי הגם שתביעת המבקשים לכאורה מתיישבת עם תכליתה של תקנה 3(8) לתקנות החדשות, תקנה זו אינה חלה עוד, לפי לשונה, על תביעה בעילה נזיקית.
בית המשפט המחוזי הוסיף ונדרש לבחינת "טיבה של התביעה". בית המשפט הטעים כי טענת המבקשים לפיה יש לראות במגבלות על המקרקעין כהוראות שינוי לפי סעיף 175 לחוק אינה נתמכת בהחלטתו של השופט י' עמית . עוד הוטעם כי משבוטלו המגבלות על המקרקעין התובענה מתייחסת לפיצוי בגין נזקים שנגרמו למבקשים ב"תקופת הביניים". בית המשפט הטעים כי תובענה כזו אינה יכולה להישען על סעיף 176 לחוק התכנון והבניה ואינה יכולה להיות מוגשת נגד המשיבה. עם זאת, צויין כי אפשר שניתן יהיה לבססה על הדוקטרינה של פיצוי ללא אשם בדיני נזיקין.
לאור האמור קבע בית המשפט המחוזי כי ככל שהמבקשים מעוניינים לתבוע פיצוי בנזיקין עליהם לתקן את בקשתם ולהגיש תביעה המפרטת את הסעד הכספי הנתבע על ידיהם, תוך תשלום סכום אגרה כנדרש בתקנות החדשות. אולם, ככל שהמבקשים עומדים על תביעה לפיצוי לפי סעיף 176 לחוק התכנון והבניה (אשר בית המשפט הביע דעתו כי אין לה יסוד), עליהם למחוק מן התובענה את העילות הנזיקיות. בית המשפט הוסיף כי על המבקשים להודיע תוך עשרה ימים כיצד ברצונם להמשיך בהליכים, אחרת תימחק המרצת הפתיחה.
תמצית נימוקי הבקשה
10.
המבקשים עותרים לבטל את החלטת בית המשפט המחוזי. לדידם, יש יתן להם רשות ערעור הן משום שלהחלטת בית המשפט המחוזי השלכה מכריעה בנוגע להמשך ניהול התובענה והן משום שהבקשה מעוררת שאלה משפטית חשובה. המבקשים מוסיפים כי בהחלטת בית המשפט המחוזי נפלו פגמים דיוניים היורדים לשורשו של עניין המצדיקים את התערבות ערכאת הערעור. לטענתם, בית המשפט קבע קביעות מהותיות ביחס לטענות שכלל לא נטענו על ידי המשיבה וזאת מבלי שנתבקשה תגובתם. כמו כן, נטען כי בית המשפט לא דן בטענות מהותיות, לרבות בטענתם לשיהוי. המבקשים שבים וטוענים כי בנסיבות העניין חלות על התובענה התקנות הישנות, ולחלופין כי יש להחיל עליה את תקנה 3(8) רישא לתקנות החדשות, בין על דרך של פרשנות תכליתית ובין על דרך של הכרזה על בטלות הסיפא של התקנה.
תמצית תגובת המשיבה
11.
לדידה של המשיבה בנסיבות העניין לא מתקיימים התנאים המצדיקים מתן רשות ערעור על החלטה אחרת. למעלה מן הצורך, טוענת המשיבה כי בהתאם להלכה שנקבעה בעניין AL ZAFAR
חלות על התובענה התקנות החדשות. המשיבה מוסיפה כי בנסיבות העניין לא נפלו בהחלטת בית המשפט המחוזי פגמים היורדים לשורש ההליך. ראשית , נטען כי בית המשפט לא קבע קביעות מהותיות שלא נטענו או נדונו על ידי הצדדים וקביעותיו ביחס להחלטתו של השופט י' עמית נדרשו לצורך ההכרעה בסוגיית תשלום האגרה. שנית , נטען כי בית המשפט אכן קיים דיון בשאלת תחולת התקנות החדשות, לרבות בשאלת תחולתה של תקנה 3(8) לתקנות החדשות. שלישית , נטען כי בנסיבות העניין לא נקטה המשיבה בשיהוי בהעלאת טענתה בדבר תשלום האגרה וכי אף אם בית המשפט נמנע מלדון בטענה זו הרי שאין מדובר בפגם היורד לשורשו של עניין. לבסוף, טוענת המשיבה כי אין לקבל את פרשנות המבקשים לתקנה 3(8) לתקנות החדשות וכי הטענה בדבר בטלותה הועלתה לראשונה בבקשה דנן.
דיון והכרעה
12.
לאחר שעיינתי בבקשה על צרופותיה, ובתגובת המשיבה, הגעתי לכלל מסקנה כי יש לדון בבקשה כבערעור ולדחותו, כפי שיפורט להלן.
13.
עניינו של הערעור בשאלה אם על המרצת הפתיחה המתוקנת חלות התקנות החדשות וכיצד יש לסווגה לצורך קביעת סכום האגרה.
14.
למען הנוחות, אפתח בשאלת סיווג התובענה לפי התקנות החדשות. לטענת המבקשים , יש להחיל על המרצת הפתיחה המתוקנת את תקנה 3(8) לתקנות החדשות העוסקת בהליכים ששוויים אינם ניתנים לביטוי כספי. המשמעות של קביעה זו הינה כי יהא על המבקשים לשלם אגרה בסכום מופחת וקבוע מראש, אשר בענייננו עומד על סך של 1,135 ש"ח וזאת בהתאם לפרט 10 לתוספת לתקנות החדשות. לעומת זאת, טוענים המשיבים כי עסקינן בתובענה שהינה במהותה תובענה לסכום כסף קצוב, בגינה יש לשלם אגרה בשיעור הנגזר מגובה הסעד הנתבע. בענייננו עומד שיעור זה על סך של 2.5% מהסכום הנתבע, כאשר על כל סכום שמעל 21,800,859 ש"ח יש לשלם אגרה בשיעור של 1% (פרט 8 לתוספת לתקנות החדשות). המבקשים טוענים כי נגרם להם נזק בשיעור של 56.2 מיליון ש"ח, ומכאן שסכום האגרה המשוער החל על התובענה, בהתאם לגישת המשיבה, עומד על סך של
כ -890,000
ש"ח .
15.
תקנה 3 לתקנות החדשות שכותרתה "הליכים שרואים את שוויים כבלתי ניתנים לביטוי בכסף" קובעת על אלו סוגים של הליכים יחולו שיעורי אגרה מופחתים כאמור בפרטים 3, 5 ו-10 לתוספת לתקנות. בגדר הליכים אלו מונה תקנה 3(8) לתקנות " תביעה בגין נטילת זכויות במקרקעין או שלילת הנאה מזכויות במקרקעין, על פי סמכות לפי דין, או תביעה בגין נטילה שלטונית של זכויות במקרקעין, והכל למעט תביעה בנזיקין בגין אלה " (ההדגשה שלי – י.ד .). אם כך, תקנה 3(8) לתקנות החדשות, על פי לשונה, מחריגה מפורשות מתחומיה "תביעה בנזיקין" [ראו גם עניין
AL ZAFAR , בפיסקה 5].
16.
להשקפתי, בכך משנה תקנה 3(8) לתקנות החדשות את המצב המשפטי שקדם לה. אסביר את טעמיי.
17.
בעבר, נקבעו סוגי ההליכים " שרואים את שוויים כבלתי ניתנים לביטוי בכסף" בתקנה 3 לתקנות הישנות. תקנה 3(א) לתקנות הישנות קבעה כי "הליך שהסעד המבוקש בו הוא... קביעת גובה הפיצויים או תשלומי האיזון בשל רכוש שהופקע או שנפגע שלא בדרך הפקעה לצרכי ציבור או לטובת הציבור לפי כל דין... יראו אותם כהליך ששווי הסעד המבוקש בו אינו ניתן לביטוי בכסף." ברע"א 3899/04 מדינת ישראל נ' אבן זוהר (1.5.2006) (להלן: עניין אבן זוהר ) קבע בית משפט זה כי תקנה 3(א) לתקנות הישנות, לפי פרשנותה הראויה, עשויה לחול גם על תביעה נזיקית. קביעה זו נשענה הן על לשונה של תקנה 3(א) לתקנות הישנות והן על תכליתה - " להקל על מי שהופקע או נפגע רכושו, לצורכי ציבור או לטובת הציבור, לפי דין, בפנייתו לערכאות בתביעת פיצויים" (שם, בפיסקה 23). באותו עניין הוטעם עוד כי פרשנות זו עולה בקנה אחד עם עקרונות היסוד של השיטה ובהם ההגנה על זכות הקניין וזכות הגישה לערכאות.
18.
המבקשים טוענים כי יש לפרש את תקנה 3(8) לתקנות החדשות כך שתחול גם על תביעה בעילה נזיקית וזאת בהתאם להלכה שנקבעה בעניין אבן זוהר . נראה לי שלנוכח לשונה של תקנה 3(8) לתקנות החדשות לא ניתן לקבל טענה זו. כידוע, נקודת המוצא לפרשנותו של דבר חקיקה מצויה לעולם בלשונו, ובעניינו – לשונה של תקנה 3(8) לתקנות החדשות. בתוך כך, " אין לתת לחוק משמעות שהלשון איננה יכולה לסבול " (ראו למשל, עניין אבן זהר , בפיסקה 14). בענייננו, קובעת תקנה 3(8) בלשון ברורה ומפורשת כי היא אינה כוללת "תביעה בנזיקין" ומכאן שפרשנותם של המבקשים אינה יכולה לעמוד. המבקשים הוסיפו וטענו כי יש להורות על בטלות תקנה 3(8) סיפא לתקנות החדשות מפאתה היותה בלתי חוקתית. אלא שכפי שציינה המשיבה, המדובר בטענה חדשה שהועלתה לראשונה בבקשה דנא ודי בכך כדי לדחותה.
19.
המסקנה היא איפוא כי תקנה 3(8) לתקנות החדשות אינה חלה על תביעה בעילות נזיקיות. לפיכך, בהנחה שהתקנות החדשות חלות על התובענה, קביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה ככל שעומדים המבקשים על העילות הנזיקיות המועלות בהמרצת הפתיחה המתוקנת (רשלנות והפרת חובה חקוקה) עליהם לשלם אגרה בהתאם לסכום הנתבע על ידיהם, בדין יסודה.
20.
מכאן, לשאלת תחולתן של התקנות החדשות על המרצת הפתיחה המתוקנת.
21.
הוראת המעבר הקבועה בתקנה 23(2) לתקנות החדשות קובעת כי: " על הליכים תלויים ועומדים ביום התחילה יחולו תקנות אלה, ואולם יראו את האגרה שחלה במועד הבאת ההליך לפי התקנות המתבטלות כאגרה החלה ..." (ההדגשה שלי – י.ד .). מכאן, שהתקנות החדשות חלות, באופן עקרוני, גם על הליכים תלויים ועומדים, אך בתיקים שבהם שולמה כבר אגרה יראו אותה כאגרה החלה על ההליך מבלי צורך לבחון מחדש את גובה האגרה בהתאם לתקנות החדשות.
22.
בהחלטתו של בית משפט זה (השופט, כתוארו אז, א ' גרוניס ) בעניין AL ZAFAR נקבע כי העובדה שהוגש כתב תביעה מתוקן בתובענה מצדיקה להחיל עליה את התקנות החדשות. הוטעם כי קביעה זו מתיישבת עם לשונה של תקנה 23(2) לתקנות החדשות ועם הטעמים שביסודה – יעילות מינהלית בגביית האגרה והגנה על בעל הדין המכלכל צעדיו בהתחשב, בין היתר, בשיעור האגרה החל עליו. עם זאת, הובהר כי -
"... אין בכוונתי לומר שכל תיקון כתב תביעה עשוי להביא עימו שינוי באגרה המשתלמת. אמירה מסוג זה אינה עולה בקנה אחד עם הנחת היסוד לפיה המועד הקובע בעניין אגרה הינו מועד פתיחת ההליך ....
כוונתי מצומצמת אך לעניין הוראת המעבר ביחס להחלת התקנות החדשות על הליכים תלויים ועומדים והיא רלוונטית למקרים בעלי שני מאפיינים: האחד, מקרים בהם כתב התביעה המקורי הוגש במועד תחולת התקנות הישנות, ואילו כתב התביעה המתוקן מוגש לאחר המועד בו נכנסו לתוקפן התקנות החדשות; השני, מקרים בהם תיקון כתב תביעה נוגע באופן מפורש לסעד הנתבע ."
[שם, בפיסקה 8. ההדגשה שלי – י.ד . ראו והשוו גם: רע"א 7644/09
תרכובת ברום בע"מ נ' לדני
פיסקה 9 (11.4.2010)].
23.
לאור האמור, ומשהמרצת הפתיחה המתוקנת הוגשה ביום 17.4.2011, דהיינו לאחר מועד כניסתן לתוקף של התקנות החדשות, סבורני כי בצדק נקבע כי יש להחיל על התובענה את התקנות החדשות.
24.
אמנם, כפי שטוענים המבקשים, יש שוני בין העניין דנא לבין עניין AL ZAFAR בכך שהסעד הנתבע בהמרצת הפתיחה נותר סעד הצהרתי. בסוגיה זו נקבע בפסיקתנו כי האינטרס בחיסכון אגרה לבדו אינו מצדיק הגשת תובענה למתן סעד הצהרתי מקום שבו ניתן לתבוע באופן מיידי סעד כספי [ראו: ע"א 417/92 היועץ המשפטי לממשלה נ' ליבוביץ , פ"ד מו(ג) 414, 417-416 (1992); רע"א 3027/07 רשות השידור נ' קיבוץ אורים פיסקה 8 (9.8.2009)]. שקלתי כיצד יש לסווג את התובענה שלפנינו משזו מופנית כנגד מחדלה הנטען של המשיבה מלעגן כראוי את הפגיעה במקרקעיהם של המבקשים, באופן שהיה מקנה להם זכות לפיצויים וממילא גם לתשלום אגרה בסכום מופחת. ברם, כפי שציין בית המשפט המחוזי, אין מדובר בטענה מובנת מאליה ודומה (מבלי לטעת מסמרות) כי אכן קיימים קשיים בבירור התובענה כמות שהיא. לפיכך, הגעתי למסקנה כי אין להתערב בהחלטת בית המשפט המחוזי לפיה יש לראות בתובענה כתובענה לסעד כספי. כמובן שאם יצליחו המשיבים להוכיח את טענותיהם לא מן הנמנע שיושב להם סכום האגרה.
25.
אוסיף כי דעתי אינה נוחה בכל הקשור להתנהלותה הדיונית של המשיבה אשר העלתה לראשונה את טענתה בדבר אי תשלום אגרה מספקת על ידי המבקשים רק כשנה לאחר הגשת המרצת הפתיחה המתוקנת ולאחר שהגישה את תגובתה להמרצת פתיחה זו. עם זאת, בנסיבות העניין לא מצאתי שיש בכך כדי לשנות מן התוצאה אליה הגעתי.
26.
אשר על כן, בקשת הערעור נדחית. בנסיבות העניין לא מצאתי לנכון להשית הוצאות על המבקשים.
ניתנה היום,
י"ד באלול התשע"ג (20.8.2013).
ש ו פ ט