רע"א 5541/12 החברה הכלכלית לפיתוח קרית אתא נ. מינהל מקרקעי ישראל

א.

בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (השופטות שטמר ובר-זיו, והשופט זרנקין; פסק הדין העיקרי נכתב על ידי השופטת שטמר) מיום 11.6.12 בתיק ע"א 34306-10-10, בגדרו התקבל ערעור המשיב (להלן המינהל ) על פסק דינו של בית משפט השלום בחיפה (סגן הנשיא, השופט לבנוני) מיום 18.10.10 בתיק אזרחי 15364/07. בית המשפט המחוזי קיבל את הערעור על החלטת בית משפט השלום, וחייב את המבקשת בתשלום דמי היתר למינהל, נוכח שינוי תב"ע, הגדלת מספר יחידות הדיור ומספר הקומות שניתן לבנות, במקרקעין בהם זכתה המשיבה במכרז שערך המינהל.

רקע והליכים

ב.

ואלה העובדות הנדרשות לענייננו בתמצית. המינהל פרסם מכרז לבניית 54 יחידות דיור מגורים לדיור מוגן ושטחי שירות במקרקעין אשר בבעלותו. המשיבה זכתה במכרז האמור, וביום 13.3.02 נחתם הסכם פיתוח בינה ובין המינהל בהתאם לתנאי המכרז. ביולי אותה שנה, הגישה המשיבה בקשה לאישור תכנית מפורטת חדשה במקום זו שהיתה בתוקף בעת פרסום המכרז, כך שניתן יהיה לבנות על המגרש 126 יחידות דיור ולא רק 54, וכן להוסיף שתי קומות לבניין (ללא שינוי של אחוז שטח הבניין מתוך הקרקע). המינהל נתבקש לחתום על הבקשה לשינוי התב"ע, והתנה הסכמתו בתשלום דמי היתר; זאת בשל עליית ערך הקרקע עם הוספת הקומות ובניית 72 יחידות דיור נוספות. לבקשת המבקשת, הסכים המינהל, כי תינתן התחייבות לתשלום דמי היתר הנובעים מהשינוי, ולאחר שההפרשים יוערכו על ידי השמאי הממשלתי, תשלם המבקשת את דמי ההיתר על פי הערכתו. זו ההתחייבות שניתנה על-ידי המבקשת (ביום 12.8.02):

"בהמשך לבקשתנו ושיחתנו, הרינו מתחייבים בזאת לשלם את הפרשי ערך הקרקע בגין הגדלת מספר יחידות הדיור, במידה ויהיו, על פי שומת השמאי הממשלתי ובכפוף לכל דין".

יושם אל לב, כי בסיפת הדברים מופיעות המלים "ובכפוף לכל דין", העומדות ביסוד המחלוקת כפי שיפורטו. השמאי הממשלתי העריך את ההפרש בערך הקרקע בסכום של 755,000 ₪. המבקשת חויבה בתשלום 91% מסך זה (לפי החוזה בין הצדדים) בתוספת מע"מ, קרי, סך כולל של 815,991 ₪ נכון ליום השומה. המבקשת מיאנה לשלם, ולאחר התכתבות בין הצדדים הוגשה תביעת המינהל לבית משפט השלום.

פסק דינו של בית משפט השלום

ג.

בפני בית משפט השלום טען המינהל, כי על פי ההתחייבות בין הצדדים (המכתב מיום 12.8.02) התחייבה המבקשת לשלם את הפרשי הערך, וכי זכותו לגבות את ההפרש נובעת גם מהמכרז עצמו ומההסכם הנלווה לו, ואף על פי עקרונות של עשיית עושר ולא במשפט. המבקשת טענה, כי התחייבה לשלם "בכפוף לכל דין", ולכן על המינהל להראות מקור משפטי לחיובה בהפרש; משלא עשה זאת, לא קמה החובה לתשלום דמי ההיתר. עוד הוגשה חוות דעת שמאית נוגדת לחוות הדעת של השמאי הממשלתי, ולפיה אין הפרש בערך הקרקע עקב השינוי האמור במספר היחידות.

ד.

בית משפט השלום דחה את תביעת המינהל והטעים, כי השתכנע שההתחייבות בין הצדדים מחייבת את המינהל להצביע על דין המסמיך אותו לחייב את המבקשת בדמי ההיתר. קודם לכן, מתח בית משפט השלום ביקורת על התנהלות הצדדים עובר לחתימה על ההתחייבות, וזקף כנגד המינהל את הסכמתו להכנסת התוספת "בכפוף לכל דין" ואת העובדה, כי לא הביא ראיות הנוגעות למשא ומתן בין הצדדים (כדוגמת עדות עובדים שהיו מעורבים בשלבים אלה). מנגד, סבר בית המשפט, כי אם אכן היה למבקשת ספק בדבר חובתה לתשלום דמי ההיתר, היה עליה לסייג את התחייבותה באופן מפורש או לא לחתום על ההתחייבות מלכתחילה; אם עמדתה הייתה אכן כזו מראש, התנהלותה, באופן האמור – חתימה על התחייבות בתוספת הסתייגות כללית – עולה כדי חוסר תום לב.

ה.

בשורה התחתונה, דחה בית משפט השלום את כל מקורות החובה להן טען המינהל, בהם נהלים פנימיים של המינהל וחוק עשיית עושר שלא במשפט. בית המשפט קבע בנוסף, כי אם היתה המבקשת מסרבת לחתום על ההתחייבות והמינהל היה

בתגובה, מסרב לחתום על הבקשה להיתר בניה – לפי הדין הקיים וחובת ההגינות במינהל הציבורי – לא ניתן היה לקבל את תביעת המינהל (בהסתמכות על לע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל , פ"ד נה(4) 28; ע"א 3979/01 בנייני ישקו ומקרקעין בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (לא פורסם)). בית המשפט איבחן את המקרה הנוכחי מהפסיקה שאליה הפניה המינהל (ע"א 5492/04 מצלאוי נ' מינהל מקרקעי ישראל (לא פורסם ), וכן בפרשת ע"א 10397/04 סביוני יבנה בע"מ

נ'

מינהל מקרקעי ישראל (לא פורסם)) בה זכה המינהל בתביעתו. לבסוף צוין, כי נותר טעם מר מהתנהלותו של המבקשת, אשר מצופה ממנה - בהיותה חברה הכפופה לכללי המינהל הציבורי - שלא תערפל כוונותיה באמצעות ביטויים כלליים כגון "בכפוף לכל דין" אולם, כאמור, נדחתה תביעת המינהל.

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

ו.

בית המשפט המחוזי קיבל את ערעור המינהל והטעים, כי לפי פרשנות הסכם

הפיתוח (הנלוה לזכייה במכרז) ולפי הדין הנוהג יש מקור לחיוב המבקשת בדמי היתר. בית המשפט המחוזי ציין, כי המינהל התכוון לכך שההתחייבות תהוה מקור משפטי לחיוב, בנוסף לזכותו לגבות בשל כך שתנאי ההסכם שונו, וכן סבר כי עם החתימה על ההתחייבות אין מקום להמשיך ולדון בחבות המבקשת לשלם, אלא בגובה התשלום (שיוערך על ידי השמאי הממשלתי); ואולם, בשל העמימות שבפרשנות באשר לאומד דעת הצדדים בעניין ההתחייבות - לא ניתן לקבוע זאת כמקור חיוב עצמאי. לעומת זאת בחן בית המשפט המחוזי את נוסח המכרז, הסכם הפיתוח והנסיבות שאינן שנויות במחלוקת, וקבע שעם שינוי התב"ע ביוזמת המבקשת ושינוי תכניות הבניה באופן מהותי, קמה זכותו של המינהל לקבל דמי היתר בגין התחייבות חוזית חדשה בינו לבין המבקשת באשר למספר היחידות והקומות. הודגש, כי לאורך כל ההסכם, הרשות הנתונה בגדרו היא להקים את המבנים הספציפיים, כפי שהוגדרו בתכנית הבניה המקוריות שאושרו; כל בניה אחרת חורגת מן ההסכמה בין הצדדים. מכאן, כי ההתחייבות רק השלימה מעין נספח להסכם הפיתוח, לפיו המינהל מסכים לשינויים, מתחייבת וכנגד המבקשת לשלם דמי היתר על פי הערכת השמאי הממשלתי.

ז.

בית המשפט המחוזי סמך ידו על הפסיקה בענין מצלאוי והבחין בין המקרה הנוכחי לפסקי הדין עליהם סמך ידו בית משפט השלום ( הוד אביב ו ישקו), קיבל את הערעור, והחזיר את התיק לבית משפט השלום, כדי שיקבע את סך דמי ההיתר שישולמו על ידי המבקשת.

הבקשה

ח.

כלפי החלטה זו הוגשה הבקשה הנוכחית. נטען, כי המקרה מעלה שאלות החורגות מעניינם של הצדדים, אשר העיקרית שבהן היא האם רשאי המינהל לגבות תשלומים שלא לפי הסכם או הוראת דין. עוד נטען, כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי סותר הלכות שנקבעו על ידי בית משפט זה ובהן ענין הוד אביב וההלכות המצמצמות את היקף התערבותה של ערכאת הערעור בממצאים עובדתיים. כן נטען, כי הותרת פסק דינו של בית המשפט המחוזי על כנו משמעה העשרת המינהל שלא כדין, כאשר שני הצדדים בפסק הדין הם רשויות ציבוריות המחויבות לפעול על פי דין ואמונות על כספי הציבור. בסופו של יום, כך נטען, עוצמת התוצאה, זהות הצדדים יחד עם הפיכת התוצאה (כך שזו ההזדמנות הראשונה להשיג עליה), מצדיקים מתן רשות ערעור בגלגול שלישי.

הכרעה

ט.

לאחר העיון איני רואה מקום להיעתר לבקשה. אכן, השאלה העקרונית של חיוב בדמי היתר למינהל ומקורו יכלה להיות בעלת ענין משפטי או ציבורי, שבגינו נשקלת רשות ערעור בגלגול נוסף, אילו היתה זו לאמיתה השאלה שעמדה לפנינו - ולא היא. ענייננו תחום במובהק ליחסי הצדדים ולפרשנות המסמכים שנחתמו ביניהם, ועל כן, אין מקום לגלגול ערעורי נוסף. יתר על כן, מקום שבו תחת 54 יחידות דיור מתוכננות ניתן לבנות 126 יחידות דיור, כלומר, למעלה מפי שניים מן המקור, אין כל הצדק משפטי (כפי שגם יתואר להלן) או מוסרי, שהמבקשת תיהנה מן התוספת ללא שתזכה את כלל הציבור ב"צדק החלוקתי", וזאת גם בהיותה בעצמה גוף ציבורי. חובת ההגינות שקולמוסים שיפוטיים רבים נשתברו עליה (ראו, לדוגמה בג"צ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל נ' ממשלת ישראל

פ"ד לד(3), 729, 752-746 והאסמכתאות המובאות שם; בג"צ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל פ"ד מז(3) 853, 860-859; בג"צ 7139/02 פריאל עבאס-בצה נ' שר הפנים פ"ד נז(3) 481, 491-490), אינה חד כיוונית. היא חלה גם על המתקשר עם המינהל, וגם כשהוא עצמו גוף ציבורי. ומה הגינות יש באי תשלום לכלל הציבור בעבור הנאה כפולה ומעלה?

י.

אציין כאן, כי את דרישת ההגינות מן המבקשת מייחס אני הן לחובתה כרשות ציבורית הן לתפיסת ההגינות במשפט המינהלי בכלל (שלטעמי חלה גם על הפרט, אם כי בודאי מן הרשות מצופה יותר; לעניין חובת ההגינות החלה על האזרח ראו למשל, בג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר-אגף המכס והמע"מ פ"ד נב(1), 289; עע"מ 867/06 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה

( לא פורסם) ; י' זמיר הסמכות המינהלית (מהדורה שנייה, 2011), ב', 1070 ואילך; ולאחרונה עע"ם 7217/10 אילנית מרכז לשיקום בע"מ נ' מדינת ישראל - הממונה על מחוז חיפה (לא פורסם) – פסקה ג )). איני מייחס את הדברים בהכרח לתוספת המלים "ובכפוף לכל דין" שבמכתב ההתחייבות של המבקשת מיום 12.8.02 אל המינהל. "בכפוף לכל דין" הן מלים מקצועיות "מכובסות" של משפטנים, בדומה ל"תוך שמירת זכויות", "מבלי לפגוע בזכויות", וכיוצא בזה, שמטרתן – על פי רוב מטרה לגיטימית – שלא להיתפס במלה לא מוצלחת, ולעתים ליצור "נשק" ליום מחלוקת, כדי שניתן יהיה לחפש פתחי "הגנה" ופתחי "מילוט", ואולי אף פתחי "התקפה" ביום סגריר בו עלולה להתגלע מחלוקת. אפשר להתייחס למלים אלה בשויון נפש ולומר, הרי זה כאילו נכתב "ובכפוף לשמירת החוק", וברי כי הכל מחוייבים בשמירת החוק. עם זאת, יתכן שהאמירה אכן צריכה היתה להדליק נורית אדומה אצל המינהל, כדי לברר אם עומדת כוונה קונקרטית להשגה מאחורי המלים ה"גורפות" "ובכפוף לכל דין". זאת – שהרי אדם מן הישוב הקורא את מכתב ההתחייבות מ-12.8.02 אינו יכול אלא להסיק מחויבות לתשלום הפרשים בעקבות שומה; הלשון היא – נחזור עליה – "הרינו מתחייבים בזאת לשלם את הפרשי הקרקע בגין הגדלת מספר יחידות הדיור, במידה ויהיו, על פי שומת השמאי הממשלתי ובכפוף לכל דין". הקורא זאת אינו מניח כי חלילה חפצה המבקשת להיות "נבל ברשות התורה", להתחייב "כאילו" ולמצוא סולם מילוט בעתיד; הוא יניח כי באופן "נורמלי" ישנה התחייבות לתשלום ההפרשים. אך המינהל, המייצג רשות ציבורית, אולי צריך היה לדקדק עם המבקשת, מקום שביקשה לדחות את תשלום דמי ההיתר; המינהל נהג בה שלא כבמבקשים "פרטיים" ונתן בה אמון כרשות ציבורית בעצמה. בחכמה שבדיעבד ניתן לומר, כי אולי היה עליו לבדוק יותר בכוונות המבקשת, כדי שלא יהיו אי בהירויות ואי הבנות; דבר זה גם טעון הפקת לקחים במבט לעתיד.

י"א.

כך או אחרת, עיקר העיקרים לפרשנות מקור החיוב, כפי שכתב בית המשפט המחוזי, הוא ההסכם בין הצדדים. בטרם אדרש אליו בקצרה, אזכיר כי שני הצדדים נאחזים בפסקי דין שונים של בית משפט זה. המבקשת, בעקבות בית משפט השלום, נאחזת בפסק הדין בענין הוד אביב ; ובפסק הדין ישקו

(ראו מעלה). בענין הוד אביב

ובפרשת ישקו נדחתה דרישת המינהל לתוספת דמי היתר, והדבר בואר בענין הוד אביב

בהיעדר עיגון חוזי ספציפי להגדלת קיבולת הבניה דשם, להבדיל מגבולות השטח; נאמר כי יש "טעם של חוסר הגינות" בדרישת הרשות לתוספת (עמ' 47); כך גם בענין ישקו . מנגד, נאחז המינהל בפרשת מצלאוי , וכן בפרשת סביוני יבנה , שבשתיהן זכה בתוספת דמי ההיתר, וכן הופנינו לרע"א 8007/79 ישפרו נ' קרן קיימת לישראל – מינהל מקרקעי ישראל (לא פורסם). בית המשפט המחוזי הבחין בין ענייננו לפרשות הוד אביב

ו ישקו, הן באשר לפרשנות הערך היסודי של הקרקע והן בענין גודל השינוי שבשלו מתבקש ההיתר (בענין הוד אביב 11%, וב ישקו

אף ללא שינוי), מה שאין כך בנידון דידן שהשינוי הוא מעל לכפליים. עוד הוזכר, כי בענייננו נדרש שינוי תב"ע בניגוד להקלה בלבד ב הוד אביב , ולבסוף, הוזכרו ציפיות הצדדים שהיו ב הוד אביב ובית המשפט נדרש אליהן, מה שאין כן במקרה של עליה של 67% ( מצלאוי ) או למעלה מפי שניים (אצלנו). ההבחנות הללו נראות לי.

י"ב.

במישור הנורמטיבי, מלבד – בחינת פשיטא – בדיקת כל מקרה לגופו היטב היטב לעובדותיו, בכגון דא יש להקפיד על שני יסודות מרכזיים: האחד – החוזה והאמור בו; האחר – ההגינות כלפי כולי עלמא , כלומר, פרשנות שתיתן ביטוי למה שאדם הגון מן הישוב יבין ממה שלפניו.

י"ג.

במישור החוזה, שותף אני לניתוח בית המשפט המחוזי באשר להסכם הפיתוח. שהמבוא לו מדבר מפורשות על 54 יחידות דיור ושיעור הניצול מוגדר כקיבולת בניה שבה שוב מוזכרות 54 יחידות, והמטרה מוגדרת כ"בניית המבנים למטרת ההקצאה על-פי היעוד ושיעור הניצול הכל כמוגדר לעיל", ותנאי המכרז מזכירים אף הם 54 יחידות דיור. ברי מאלה, כי כל אדם מן הישוב הקורא את חוזה הפיתוח מבין כי זו העיסקה ואלה רכיביה, הכוללים את התיחום ל-54 יחידות דיור בערך היסוד; ועל כן, משחל שינוי רדיקלי בעיסקה, מעל לכפליים, אך הוגן הוא לפרש כי יש מקום לתוספת חיוב בדמי היתר, מה גם שניתן ביום 12.8.12 מכתב ההתחייבות כפי שניתן; וגם יחי השכל הישר. דרכו של עולם הוא שרכיב חשוב, חיוני, במחיר קרקע הוא מספר יחידות הדיור שניתן לבנות עליה, ועל כן האמור בסעיף 14 לחוזה בדבר "שינויים בגבולות ובשטח המגרש" אינו מוציא שינויים אחרים, לא כל שכן כשנכתב מכתב כאמור. בחתימה אצטרף לדברי הנשיאה גרסטל – שציטטה השופטת שטמר – בה"פ (מרכז) 507/03 מצלאוי נ' מינהל מקרקעי ישראל , כי:

"אין כל הצדקה משפטית או מוסרית שהמבקשת תזכה בתוספת האמורה (ללא תמורה) ואין כל זכות שבדין שיכולה להקנות לה זאת".

י"ד.

לאחר שאמרנו כל אלה, אשוב ואציין כי אין המינהל פטור מהפקת לקחים מכל שנסקר מעלה.

ט"ו.

כאמור, איני נעתר לבקשה.