רע"א 711/99 אליהו ארד נ. מנהל מס רכוש - אזור חדרה

עתירה לקיום דיון נוסף בפסק דינו של בית המשפט העליון ברע"א 4539/96 אליהו ארד נ' מנהל מס רכוש - אזור חדרה (טרם פורסם).

העובדות

1.חוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א- 1961 (להלן: "חוק מס רכוש") מוציא "קרקע חקלאית" מגדר הנכסים החייבים במס רכוש. "קרקע חקלאית" הוגדרה בחוק מס רכוש כנוסחו במועדים הרלבנטיים לעתירה זו, כדלקמן:

"(1) קרקע שיועדה לחקלאות בתכנית על פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965, או שהוכרזה כקרקע חקלאית לפי סעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק האמור, והכל אם בשנת המס היא משמשת לחקלאות או שמשה בחקלאות בשנה שקדמה לשנת המס או שאיננה ראויה לשמש בחקלאות".

בסעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה- 1965 (להלן: "חוק התכנון והבנייה"), נקבעה סמכות הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית (להלן: "הולק"ח") להכריז על קרקע כ"קרקע חקלאית". בפסק הדין של בית המשפט העליון, נשוא העתירה לדיון נוסף, נדונה השאלה, האם קרקע, שהוכרזה כ"קרקע חקלאית" לפי סעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה, ולאחר מכן שונה ייעודה לבניה, מבלי שההכרזה עליה בוטלה, נכללת בגדר הגדרת "קרקע חקלאית" כמשמעותה בחוק מס רכוש, ולפיכך אינה חייבת במס רכוש. יש לציין, כי במועד מתן פסק הדין, שונתה הגדרת "קרקע חקלאית" בתיקון מס' 25 לחוק מס רכוש (להלן: "תיקון מס' 25"), תיקון שלא חל על המקרה נשוא פסק הדין. לאחר התיקון, הוגדרה "קרקע חקלאית" בזו הלשון:

"(1) קרקע שבתכנית על פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965, (להלן - התכנית) יועדה לחקלאות או יועדה לשמורת טבע כהגדרתה בחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ב- 1992 למעט קרקע כאמור שאף שיועדה לחקלאות, ניתן לפי התכנית לבנות עליה דירת מגורים".

2.העותר החזיק בקרקע אשר הוכרזה כ"קרקע חקלאית" על ידי הולק"ח, כאמור בסעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה (להלן: "הקרקע"). הקרקע שימשה בפועל בחקלאות. לפיכך, הוא לא היה חייב במס רכוש בגין הקרקע. בשנת 1993, שונה ייעוד הקרקע, על פי חוק הליכי תכנון ובנייה (הוראת שעה), התש"ן- 1990, לקרקע לבנייה, אולם ההכרזה על הקרקע כ"קרקע חקלאית" לא בוטלה. לאור שינוי ייעוד הקרקע הוא נדרש לשלם מס רכוש, משום שהמשיב סבר שהקרקע לא נופלת עוד לגדר ההגדרה של "קרקע חקלאית" בחוק מס רכוש. לאחר שהשגת העותר נדחתה הוא ערר לועדת הערר לפי חוק מס רכוש. ועדת הערר קיבלה את הערר. ועדת הערר סברה, שהקרקע נופלת עדיין לגדר הגדרת "קרקע חקלאית" בחוק מס רכוש, על אף שינוי ייעוד הקרקע, משום שההכרזה על הקרקע לא בוטלה. ערעור המשיב לבית המשפט המחוזי התקבל. בית המשפט המחוזי קבע, כי שינוי ייעוד הקרקע מהווה ביטול מכללא של ההכרזה על הקרקע כ "קרקע חקלאית", ולפיכך, אין היא עוד בגדר "קרקע חלקאית". על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הוגשה בקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון, שנדונה כאילו ניתנה הרשות והוגש הערעור על פי הרשות.

פסק הדין של בית המשפט העליון

3.בפסק דינו, דחה בית המשפט העליון, ברוב דעות השופטים ד' ביניש ו י' זמיר, כנגד דעתו החולקת של המשנה לנשיא, השופט ש' לוין, את הערעור. השופטת ביניש, שכתבה את דעת הרוב, פתחה בקביעה, כי כמו כל חוק אחר, גם חוק מס יש לפרש פרשנות תכליתית. היא קבעה, כי מבחינה לשונית, הגדרת "קרקע חקלאית" בחוק מס רכוש כ "קרקע שהוכרזה כקרקע חקלאית לפי התוספת הראשונה" יכולה לכלול כל קרקע שהוכרזה כאמור, יהא ייעודה אשר יהא, כעמדת העותר, ויכולה לכלול קרקע שהוכרזה כאמור, ובלבד שייעודה לא שונה, כעמדת המשיב. כדי להכריע מה הפרשנות המשפטית הנכונה מבין שתי משמעויות לשוניות אלה, היא עברה לבחינת תכלית חוק מס רכוש. בבחינה זו הגיעה השופטת ביניש למסקנה, כי "מטרתו העיקרית של חוק מס רכוש היא הותרת המס על קרקעות המיועדות לבניה כדי לגבות כספים לאוצר המדינה. עם זאת, לחוק תכלית משנית והיא למצות את פוטנציאל הבניה הקיים לגבי קרקע, פוטנציאל אשר לא נוצל על ידי הבעלים. חוק מס רכוש נועד להשיג מטרה זו על ידי יצירת תמריץ למיצוי פוטנציאל הבניה של הקרקע, ובהתאם לכך, אף נקבעה בחוק ההגדרה של 'קרקע' חייבת במס למעט קרקעות בהן נוצלו זכויות בניה בשיעור של 30% לפחות, וקרקעות חקלאיות" ( שם , פיסקה 12, עמוד 16). לאור תכלית זו, קבעה השופטת ביניש, שפרשנות המשיב היא הפרשנות אשר מגשימה תכלית זו, הן התכלית העיקרית והן התכלית המשנית. כך היא מציינת:

"הפוטנציאל הכלכלי ששימש כבסיס להטלת מס רכוש הוכרע על פי ייעודה התכנוני של הקרקע. אי ביטול ההכרזה על קרקע חקלאית בידי הולק"ח, אין בו כדי לשנות מאופיה ומהותה של הקרקע בהיבט הפוטנציאל הכלכלי הגלום בה, לאחר ששונה ייעודה התכנוני לבניה. מסוי הקרקעות בעלות פוטנציאל הבנייה, בשל הפוטנציאל הכלכלי שבהן, תואם את תכליותיו של החוק - הן התכלית העיקרית, התרת המס על קרקעות המיועדות לבנייה לשם גביית כספים לאוצר המדינה, והן התכלית המשנית, עידוד הבניה על הקרקעות המיועדות לכך" ( שם , פיסקה 13, עמוד 18).

כן מוסיפה השופטת ביניש, כי "ההגיון והתוצאה השוויונית של החוק, מחייבים כי לענין פוטנציאל הבניה, אין להבחין בין קרקע שהוכרזה כקרקע חקלאית ולאחר מכן ייעודה שונה לבניה מבלי שבוטלה ההכרזה, לבין קרקע שלא הוכרזה או קרקע שההכרזה עליה בוטלה, והיא מיועדת לבניה" ( שם , פיסקה 14, עמוד 19). כמו כן, קבעה השופטת ביניש כי תיקון מס' 25 בא כדי להבהיר ולא כדי לשנות את הדין. בסוף הדרך, קבעה השופטת ביניש, איפוא, שהפטור אינו חל על קרקע, אשר לאחר הכרזתה כ"קרקע חקלאית", שונה ייעודה לבניה, גם אם ההכרזה לא בוטלה. לפיכך, הפטור לא חל על קרקע העותר (המערער). לאחר שציין שופט המיעוט, המשנה לנשיא ש' לוין, שאין הוא בא לחלוק על השקפתה של השופטת ביניש לענין פרשנות דיני המסים ולענין עקרונות הפרשנות התכליתית, הוא סבר, שהפטור חל על קרקע אשר לאחר הכרזתה כ"קרקע חקלאית", שונה ייעודה לבנייה וההכרזה לא בוטלה. לשיטתו, פרשנות תכליתית של סעיף ההגדרות נשוא הפרשנות תרוקן אותו מתכנו, "דבר שהוא מעבר לכוחו של הפרשן" ( שם , פיסקה 2, עמוד 28). על פסק דין זה, הוגשה העתירה לדיון נוסף שבפניי.

טענות הצדדים

4.לטענת העותר, פסק דינו של בית משפט זה מעורר שאלה חשובה בדבר פרשנות סעיפי הגדרה בחוק. לטענתו, פרשנותו התכליתית של בית המשפט, מרוקנת מתוכן את סעיף ההגדרות, והיא מעבר ליכולתו של הפרשן. כן טוען העותר, שהתוצאה אליה הגיע בית המשפט, משמעותה ביטול מכללא של ההכרזה לפי סעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה, דבר שעומד בניגוד לעמדתו של המשיב עצמו. כן חוזר העותר על הטענות אשר השמיע בערעור בפני בית משפט זה. מנגד, טוען המשיב, בתגובתו המתוקנת, אותה אנו מקבלים, על פי הבקשה שהוגשה בעניין, כי יש לדחות את העתירה על הסף, מפני שסכום המס השנוי במחלוקת הוא סכום מזערי. כן טוען המשיב, שהעתירה איננה עומדת בתנאים שנקבעו בסעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד- 1984, כעילה למתן דיון נוסף, ולפיכך, דינה להידחות. כן טוען המשיב, שחוק מס רכוש בוטל בחוק מיום 14.4.99, וגם מטעם זה, אין להורות על דיון נוסף.

5.לאחר שעיינתי בעתירה ובטענות הצדדים נחה דעתי כי דין העתירה להידחות. ההלכה שנפסקה בבית משפט זה לא עומדת בסתירה להלכה קודמת של בית משפט זה. לא מצאתי שמפאת חשיבותה, קשיותה או חידושה של ההלכה שנפסקה בבית משפט זה יש מקום לקיים בה דיון נוסף. בית המשפט פירש פרשנות תכליתית, סעיף הגדרה בחוק מס רכוש, ולא מצאתי שיש מקום לקיים דיון נוסף בהלכה שיצאה מבית משפט זה. במיוחד, לאור שינוי הגדרת "קרקע חקלאית" בתיקון מס' 25. ובמיוחד, לאור ביטולו של מס הרכוש בחוק מס שבח מקרקעין (תיקון מס' 45), התשנ"ט- 1999 (ס"ח 1707 (התשנ"ט) 130)(השווה: ד"נ 27/69 מלמד נ' הווארד , פ"ד כד(1) 39).

העתירה נדחית. העותר יישא בהוצאות המשיב בסכום כולל של 3,000 ש"ח.