רע"א 7479/13כרם מהר"ל מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ ו-32 נ. רשות הע

1.

בקשת רשות הערעור עוסקת בחוקיותן של תקנות העתיקות (אגרות למתן אישור פעולות), התשס"א-2001 (להלן: התקנות ). בית המשפט המחוזי בחיפה דחה ערעור על פסק דינו של בית משפט השלום בחיפה, במסגרת תביעה שהוגשה נגד הרשות להשבת סכום האגרות, וקבע כי התקנות הן חוקיות.

2.

סעיף 29 לחוק העתיקות, התשל"ח-1978, קובע כי נדרש אישור בכתב של רשות העתיקות על מנת לבצע פעולות כגון בנייה, סלילה והנחת עפר באתר עתיקות. שר החינוך קבע בתקנות, בהמשך לסעיף זה, את האגרות השונות שיש לשלם לצורך קבלת האישור - למשל אגרה בגין בדיקת התוכניות שהוגשו לרשות, אגרה בגין פיקוח על ביצוע הפעולות שלגביהן מבוקש האישור ועוד.

המבקשים פנו לרשות במטרה לקבל אישור בנייה במגרשים המצויים בשטח אתר עתיקות. הרשות התנתה את האישור בעריכת בדיקות ארכיאולוגיות, וגבתה מהמבקשים אגרות בהתאם לתקנות. המבקשים הגישו תביעה לבית משפט השלום בדרישה להשבת סכום האגרות. נטען כי התקנות אינן חוקיות, וממילא גם גביית האגרות מכוחן נעשתה בחוסר סמכות. היועץ המשפטי לממשלה התייצב להליך, והגן על חוקיות התקנות. סופו של דבר, התביעה נדחתה ועימה נדחו גם הטענות הנוגעות לחוקיותן של התקנות (כב' השופט א' סלאמה ). ערעור שהוגש לבית המשפט המחוזי – נדחה אף הוא (כב' השופטים י' גריל, י' וילנר, ב' טאובר ). מכאן בקשת רשות הערעור שבפניי.

1.

טענת המבקשים היא שבית משפט זה פסל בעבר, עוד בטרם התקנת התקנות, את הנוהג של הרשות לגבות אגרות כתנאי למתן אישור לפי סעיף 29 לחוק (בג"ץ 4146/95 עיזבון המנוחה לילי דנקנר נ' מנהל רשות העתיקות , פ"ד נ"ב(4) 774 (1998)). יוצא, אם כן, שהתקנות מנסות "להלבין" פרקטיקה שכבר נפסלה בעניין דנקנר . המבקשים מוסיפים כי התקנות הותקנו בחוסר סמכות, והן פוגעות בזכות הקניין מבלי שיתקיימו תנאי פיסקת ההגבלה. המשיבים, מצידם, סומכים ידם על פסקי הדין בערכאות קמא. לגישתם, פסק דין דנקנר התייחס למציאות שטרם התקנת התקנות, ואיננו רלבנטי למצב המשפטי כיום. לגופו של עניין נטען כי התקנות הן מידתיות, וכי הן הותקנו ברשות ובסמכות.

המחלוקת בין הצדדים עוסקת, אפוא, בשלושה היבטים: הסמכות להתקנת התקנות; ההשלכות של פסק דין דנקנר ; וחוקתיותן של התקנות, לרבות עמידתן בתנאי פסקת ההגבלה. אדון בהיבטים אלו אחד לאחד.

2.

באשר לסמכות , סעיף 29 לחוק העתיקות קובע – כאמור - שנדרש אישור בכתב של הרשות על מנת לבצע פעולות באתר עתיקות. התקנות עוסקות בגובה האגרות שיש לשלם לצורך קבלת האישור לפי סעיף 29 לחוק. סעיף 46(א) לחוק קובע כי שר החינוך רשאי להתקין תקנות לביצוע החוק, לרבות תקנות שעניינן "גביית אגרות בעד רשיונות, אישורים, היתרים או שירותים הניתנים לפי חוק זה". על הרקע הזה, ברי כי מדובר בתקנות שעניינן גביית אגרות בעד אישורים או היתרים הניתנים לפי חוק העתיקות – כלשון סעיף ההסמכה בחוק העתיקות (סעיף 46(א)). להשלמת התמונה יצוין כי התקנת התקנות מותנית בהתייעצות במנהל מקרקעי ישראל ובמועצת רשות העתיקות, ובאישורו של שר האוצר (סעיף 30 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985) – תנאים שאין חולק כי התקיימו בענייננו. הנה כי כן, אינני רואה שנפלה שגיאה בהכרעת בתי המשפט קמא לפיה התקנות הותקנו בהתאם לסמכות הקבועה בחוק העתיקות.

3.

המבקשים נשענים במידה רבה על האמור בעניין דנקנר . פסק דין זה ניתן בשנת 1998, קודם להתקנת התקנות בשנת 2001. באותה עת נהגה הרשות לגבות אגרות ממי שביקש לבנות באתר עתיקות, מבלי שיהיה לכך עיגון בתקנות. על רקע זה הובהר בעניין דנקנר כי חוק העתיקות איננו מסמיך את הרשות לדרוש תשלום עבור ביצוע הבדיקות.

המבקשים סבורים כי עניין דנקנר

רלבנטי למצב המשפטי כיום, ויש ללמוד ממנו שגם גביית אגרות מכוח תקנות איננה חוקית. אלא שאין בידי לקבל עמדה זו. השאלה שעמדה למבחן בעניין דנקנר היא האם יש מקור בחוק העתיקות שמאפשר לרשות לגבות אגרה. עמדת הרשות באותה פרשה הייתה שההסמכה מצויה בסעיף 29 לחוק העתיקות. סעיף זה מאפשר לרשות להתנות את מתן רישיון הבנייה בתנאים. לגישת הרשות, הדרישה לבצע בדיקות על חשבון בעל המקרקעין - היא אחד מאותם תנאים שבהם ניתן להתנות את רישיון הבנייה. עמדה זו נדחתה על ידי בית המשפט בעניין דנקנר . נקבע כי אין בחוק העתיקות הוראה המסמיכה את הרשות לגבות מבעל המקרקעין תשלום בגין ביצוע בדיקות, או להתנות את מתן אישור הבנייה בתשלום. הנה כי כן, פסק הדין התמקד בקיומה או אי-קיומה של סמכות לרשות העתיקות לגבות תשלום בהעדר תקנות. פסק הדין לא עסק במישרין בסמכות שר החינוך להתקין תקנות שעניינן גביית תשלום, ובוודאי שלא שלל סמכות כזו. אדרבה, לאחר שהוצגה בעניין דנקנר העמדה לפיה אין לרשות באותה עת סמכות לגבות אגרות, בשל העדר תקנות או הסמכה מפורשת בחוק, נאמר שם בהערת אגב:

"אם כך, מי ישלם בעבור הבדיקה באתר עתיקות [...]? את התשובה נותן חוק רשות העתיקות. חוק זה קובע בסעיף 24 (שכותרתו 'מימון וקרנות'), לאמור: '(א) תקציב הרשות ימומן מאוצר המדינה, ומהכנסות מאגרות ותשלומים אחרים שישולמו לרשות לפי חוק העתיקות...'. סעיף 46 לחוק העתיקות קובע כי השר הממונה על ביצוע החוק רשאי להתקין תקנות, בין היתר, בנוגע ל' גביית אגרות בעד רשיונות, אישורים, היתרים או שירותים הניתנים לפי חוק זה ', וסעיף 46א לחוק זה קובע כי ' אגרות ותשלומים אחרים, למעט קנסות, הנגבים לפי חוק זה ישולמו לקופת הרשות'" (עמ' 813-814; ההדגשות לא במקור).

עולה, אפוא, שאף בפסק דין דנקנר צוינה האפשרות העקרונית לממן את הבדיקות ולו באופן חלקי באמצעות אגרות, ובלבד שאלו יוסדרו בתקנות כדין. ואכן, זהו בדיוק המתווה בו צעדו המשיבים, כאשר התקינו – שנים ספורות לאחר מתן פסק הדין בעניין דנקנר – את התקנות לעניין גביית אגרות.

4.

טוענים המבקשים כי התקנות פוגעות בזכות הקניין, מבלי שיתקיימו תנאי פסקת ההגבלה. אף טענות אלו נדחו על ידי ערכאות קמא, ואינני רואה מקום ליתן רשות ערעור על כך.

שאלה היא האם גביית אגרה, במקום בו ישנו קשר סיבתי הדוק בין האגרה לבין שירות מהסוג בו עסקינן הניתן למשלם האגרה, עולה כדי פגיעה חוקתית בזכות הקניין (השוו: רע"א 1816/97 מדינת ישראל נ' עיריית חיפה , פ"ד נד(2) 16 (2000)). אפילו אם הייתי מוכן להניח – לצורך הדיון - כי ישנה פגיעה כזו, הרי שעסקינן בפגיעה מידתית הנעשית לתכלית ראויה. תכלית התקנות היא להסדיר את האופן שבו צד המעוניין לבצע פעולות באתר עתיקות - נדרש להשתתף עם הרשות בעלויות הכרוכות במתן הרישיון לביצוע אותן פעולות. בכך מושג איזון ראוי בין שני אינטרסים: מחד גיסא - זכות הקניין של בעל המקרקעין, ומאידך גיסא - האינטרס הציבורי שלא להטיל על כתפי רשות העתיקות נטל תקציבי כבד יתר על המידה. שהרי, כפי שציין בית המשפט בעניין דנקנר , אלמלא גביית האגרות – תיאלץ הרשות (דהיינו הממשלה ומשלם המיסים הקולקטיבי) לממן לבדה את עלות הבדיקות באתר העתיקות.

עיון בתקנות מלמד, על פניו, כי ההסדר הכלול בהן הוא מאוזן ומידתי. כך, סעיף 2 לתקנות מפרט את הסכומים שישלם מי שהגיש בקשה לאישור ביצוע פעולות: למשל, הסכום הנדרש בעד בדיקת תוכניות הינו 110 ₪. תמורת פיקוח על ביצוע פעולות יש לשלם 440 ₪ (עד ארבע שעות) או 870 ₪ (למעלה מארבע שעות). התשלום בגין חפירות הצלה עומד על 500 ₪ למ"ר (למבקש שאיננו גוף ציבורי). טוענת המדינה שסכומים אלו מכסים אך חלק זעיר מהעלויות הריאליות של עבודת הרשות. אין צורך להכריע במסגרת הנוכחית בטענה זו. די אם אומר כי על פני הדברים נראה שהסכומים הקבועים בתקנות הם מידתיים, ובוודאי שאינם מופרזים או שרירותיים. לא למותר לציין את הוראות סעיף 3 לתקנות, ולפיו היה והחליטה הרשות לנוכח תוצאות הבדיקה שלא ליתן אישור לביצוע פעולות במקרקעין - יושבו האגרות למבקש.

5.

סיכומו של דבר, התקנת התקנות נעשתה בסמכות ובאופן מידתי. בקשת רשות הערעור נדחית. המבקשים ישאו בהוצאות המשיבה בסך 10,000 ₪.