רע"פ 9336/01 יצחק כהן נ. היועף המשפטי לממשלה

כללי

1.לפי חוק ההסגרה, תשי"ד - 1954 (להלן - "חוק ההסגרה"), רשאי בית המשפט המחוזי בירושלים לצוות על מעצרו של אדם שמדינה אחרת בקשה להסגירו לידיה (להלן - "מבוקש") והיועץ המשפטי לממשלה עתר לבית המשפט לקבוע אם הוא בר הסגרה (סעיפים 3 ו- 5 לחוק ההסגרה). אולם, רשאי בית משפט השלום לצוות על מעצרו של מבוקש לפני הגשת העתירה, וכן על מעצר אדם שיש יסוד להניח שהוא בר הסגרה וכי תוגש בקשה להסגירו, למשך עשרים ימים אם המעצר דרוש להבטחת ההסגרה (סעיפים 6, 7(א) ו- 7(ב) רישא לחוק ההסגרה). לפי בקשתו של היועץ המשפטי לממשלה רשאי בית משפט השלום להאריך את תקופות המעצר עד שישים ימים "על יסוד נסיבות המעכבות הגשת עתירה" (סעיפים 7(ב) סיפא ו- 7(ג) רישא לחוק ההסגרה). השאלה שהועמדה להכרעה בערר הנדון היא מה טיבן של ה"נסיבות המעכבות הגשת עתירה": האם דברים אמורים רק בנסיבות המעכבות את היועץ המשפטי לממשלה

מהגשת העתירה, כטענת באת כוח היועץ המשפטי ;

או שדברים אמורים גם בנסיבות המעכבות את רשויות המדינה האחרת מהגשת בקשת ההסגרה, כטענת באי כוח העוררים?

רקע

2.העוררים הואשמו בבית משפט בארצות הברית בגין חשד לביצוע עבירות של הפצת סם מסוכן והחזקתו בכוונה להפיצו וקשירת קשר לביצוע אותן עבירות. בית המשפט ציוה לעצרם. ביום 12.7.01 העבירה ארצות הברית לישראל בקשה לעצור את העוררים לצורך הסגרתם בהתאם לסעיף 11 לאמנה בדבר הסגרה בין מדינת ישראל לארצות הברית, בלי שהגישה בקשה להסגרה. ביום 30.10.01 הגיש היועץ המשפטי לבית משפט השלום בירושלים בקשה לעצור את העוררים לפי סעיף 7 לחוק ההסגרה. בית משפט השלום (כבוד השופטת א' אפעל -גבאי), בהחלטתו מיום 4.11.01, ציוה לעצרם עד ליום 18.11.01. משלא הוגשה בקשת ההסגרה חזר היועץ המשפטי וביקש לעצור את העוררים לתקופה נוספת של עשרים ימים. בית משפט השלום (כבוד השופט ר' שטראוס), בהחלטתו מיום 20.11.01, ציוה לשחרר את העוררים בתנאי שכל אחד מהם "יימצא במעצר בית מלא", בצירוף תנאים מגבילים נוספים וחיוב בבטוחות כספיות שונות. היועץ המשפטי ערר על ההחלטה לפני בית המשפט המחוזי בירושלים. בית המשפט המחוזי (כבוד השופט צ' זילברטל), בהחלטתו מיום 23.11.01, נעתר לערר וציוה לעצור את העוררים עד יום 6.12.01. העוררים עררו על ההחלטה.

הדיון לפני התקיים ביום 4.12.01. ביום 6.12.01 חזר היועץ המשפטי והגיש לבית משפט השלום בקשה לצוות על מעצר העוררים עד יום 28.12.01, מועד תום התקופה המירבית של שישים ימי מעצר. העוררים הסכימו להמשך מעצרם עד למחרת נתינתה של החלטתי בערר הנדון.

מעצר לצורך הסגרה

3.כפי שנראה להלן, השתנה במשך השנים - ובמיוחד אחרי חקיקתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו - משקלם היחסי של הטעמים הנשקלים בהחלטה לעצור אדם לצורך הסגרתו. אולם, למרות השינוי, נשארה עדיין בעינה, כשיקול מרכזי וכבד משקל, חובתה של המדינה לכבד את התחייבותה כלפי המדינה המבקשת את הסגרתו של המבוקש לפי אמנת הסגרה ולהבטיח את ההסגרה. על כך נאמר - אמנם, לענין מי שכבר הוכרז בר הסגרה - כי "ענין זה אין פירושו, כי לעולם לא ישוחרר בערבות אדם שהוכרז כבר הסגרה, עד לבירור ערעורו אלא רק כי בקשת השחרור, כאמור, צריכה להיענות רק במקרים נדירים, כאשר קיים נימוק רציני המצדיק זאת - - -" (דברי הנשיא ש' אגרנט בב"ש 91/70 מדינת ישראל נ' פולוק , פ"ד כד(2) 17). כך נאמר גם כי בהליכים כאלה יש מקום ל"התחשבות מיוחדת במאטריה ההסגרתית, באופן שלעיתים יהיה מקום לעצור מבוקש - - - גם אם על פי דיני המעצר הכלליים החלים לענין חשוד או נאשם המובא לדיון בישראל, היה מקום לשחררו" (דברי השופט (כתוארו אז) א' ברק בב"ש 67/80 אורנשטיין נ' מדינת ישראל , פ"ד לד(3) 500, בעמ' 503).

גם בפרשה אחרת שבה נדונה בקשת מעצר שהוגשה לפני הגשת בקשת ההסגרה נאמר כי "הדרך המבטיחה את מסירת המבוקש לידיה [של המדינה המבקשת - י' ט'] על ידי המדינה המתבקשת היא במעצר המבוקש" (דברי השופט א' גולדברג בב"ש 500/86 פרידמן נ' היועץ המשפטי לממשלה , פ"ד מ(2) 797). שם צוטטו גם דברי פרופ' ש"ז פלר כי:

"- - - לעולם לא יספק התירוץ של המדינה המתבקשת לאי הסגרה, כי המבוקש ברח לה, כשברגע הקובע היה בהישג ידה. המדינה המתבקשת חייבת חובה בלתי מעורערת לדאוג לכך שההסגרה לא תיכשל בגלל אי נקיטת הצעדים הנאותים להבטחת הליכיה וביצועה ; והדרך העיקרית להבטחתם היא מעצרו של המבוקש" (ש"ז פלר דיני הסגרה (המכון למחקרי חקיקה ומשפט השוואתי ע"ש הארי סאקר, התש"מ), בעמ' 461).

עוד נאמר שם:

"לסיכום בנקודה זו של היחס בין שתי דרכי ההבטחה של ביצוע ההסגרה, מעצר ושחרור בערובה, ניתן לקבוע כי מהותם של הליכי ההסגרה מחייבת שהמעצר יהיה בגדר כלל והשחרור בערובה יהיה בבחינת חריג" ( שם , בעמ' 465).

גישה זאת, לפיה "המעצר הוא הכלל, והשחרור הוא החריג, אפילו טרם הוגשה בקשת ההסגרה" נתחזקה בפסקי דין מאוחרים יותר (דברי השופט י' מלץ בבש"פ 3204,3221/90 מדינת ישראל נ' ריין , פ"ד מד(3) 109 ; עיינו גם בדברי השופט א' חלימה בב"ש 796/86 היועץ המשפטי לממשלה נ' פרידמן , פ"ד מ(4) 91). בפרשה אחרת - שעליה נעמוד להלן גם לענין הנסיבות המעכבות את הגשת העתירה - נשקלו השיקולים המנחים את בית המשפט לגבי שחרור בערובה במעצר הפלילי לעומת השיקולים הנובעים מעצם טיבם ומהותם של הליכי ההסגרה. הודגש שם כי "השיקול היחיד למעצר הוא הבטחת היכולת לבצע את ההסגרה לידי המדינה המבקשת, אם וכאשר יוכרז המבוקש כבר הסגרה" (דברי השופטת ש' נתניהו בבש"פ 3775/90 מדינת ישראל נ' ריין , פ"ד מד(4) 353, בעמ' 357).

ריכוך מסוים בגישה חל בעקבות חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 9) תשמ"ח - 1988, לפיו נקבע כי לא יינתן צו מעצר אלא אם כן "לא ניתן להשיג את מטרת המעצר בדרך של שחרור בערובה ותנאי שחרור, שפגיעתם בחירותו של הנאשם חמורה פחות". נאמר כי תיקון זה:

"צריך שתהא לו השפעה של ממש על האיזון והשילוב שבין השיקולים בסוגיית המעצר הפלילי בכלל לבין השיקול המיוחד המחייב משנה זהירות, בסוגיית המעצר בנושא ההסגרה בפרט, שהרי גם דיני ההסגרה חלק ממערכת המשפט בישראל הם, היינו חלק מהמערכת שנתנה לאחרונה תוקף ומעמד מיוחדים לעקרון חירות האדם בסוגיית המעצר עד תום ההליכים - - - המסקנה העולה מאיזון-שילוב מחודש זה הינה, כי המקרה שבו מן הראוי לשחרר בערובה את המבוקש להסגרה אינו צריך להיות מקרה נדיר דווקא כביטוי שנתקבל בפסיקה - - - היינו מעין אוניקום חד פעמי - - - במקום שחרור בערובה במקרה נדיר מן הראוי - - - לטבוע מטבע של שחרור בערובה במקרה מיוחד וראוי, הכל לפי נסיבות העבירה המיוחסת למבוקש, לפי קיום חשש לשלום הציבור, להימלטות מאימת הדין ולשיבוש הליכי המשפט, ולפי מידת סבירותם ובטיחותם הגבוהים של האמצעים האלטרנטיביים למעצר הממשי שיהא בהם כדי להבטיח מילוי התחייבותה של המדינה להסגרתו של המבוקש, כאשר ההסגרה תקבל את התוקף הסופי" (דברי המשנה לנשיא מ' אלון בבש"פ 4044/90 ריין נ' מדינת ישראל , פ"ד מה(1) 1, בעמ' 8).

גישה דומה, אך לא זהה, לפיה חופפים חלק משיקולי המעצר בהליך הפלילי הרגיל את שיקולי המעצר במסגרת הליכי ההסגרה, עולה גם מן הפסיקה שאחרי חקיקתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ; ועם זאת הודגש כי:

"קיומה של התחייבות הנסמכת על אמנת ההסגרה למסור, בסופו של ההליך, את המבוקש לידיה של המדינה המבקשת כשהוא נתון במשמורת, מהווה שיקול מעצר המיוחד להליכי ההסגרה לעומת ההליך הפלילי הרגיל, אשר יש בו, לעיתים, כדי להכריע את הכף לכיוון מעצרו של העורר, גם מקום שניתן היה להסתפק באמצעי דרסטי פחות על פי דיני המעצר הרגילים - - - " (דברי השופט ת' אור בבש"פ 5648/92 אנטר נ' מדינת ישראל , פ"ד מו(5) 493, בעמ' 497).

וכן:

"מחויבותה הבינלאומית של מדינת ישראל להסגרת המבוקש מהווה שיקול עיקרי שלאורו נבחנת כל החלטה של בית המשפט" (שם בעמ' 498). (על הצורך באיזון חדש בין השיקולים ראו גם דברי השופט ג' בך בבש"פ 4655/95 ליבקינד נ' היועץ המשפטי לממשלה , פ"ד מט(3) 640, בעמ' 646 ; כמו כן דברי השופט ת' אור "על חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ופירוש חוק ההסגרה" בע"פ 6182/98 שינביין נ' היועץ המשפטי לממשלה , פ"ד נג(1) 625, בעמ' 658-660).

4.חלו, אפוא, תמורות בגישתם של בתי המשפט לחוק ההסגרה מאז בא לעולמו של המשפט הישראלי. היחס בין משקלו של המעצר - שבעבר הכריע, כמעט, כל שיקול אחר - לבין משקלן של חלופות מעצר אפשריות, השתנה מאז חקיקתם של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה-מעצרים) התשנ"ו - 1996. נקודת האיזון עברה, באיטיות ובהדרגה, ממקומה הקודם והכף נוטה יותר מבעבר לכיוון החירות ממעצר. שינוי זה מחייב קריאה שונה של הוראות חוק ההסגרה.

האיזון החדש וה"נסיבות המעכבות הגשת עתירה"

5.נחזור ונעמוד על הוראת סעיף 7(ב) לחוק ההסגרה הצריכה לעניננו:

(ב) תקפו של צו לפי סעיף קטן (א) לא יעלה על עשרים ימים ; ואולם רשאי בית משפט שלום להתיר ולחזור ולהתיר את ההחזקה במעצר לתקופות נוספות מעבר לעשרים ימים אם ביקש זאת היועץ המשפטי לממשלה על יסוד נסיבות המעכבות הגשת עתירה לפי סעיף 3 (ההדגשות שלי - י' ט').

השאלה אם יש לפרש את הדיבור "נסיבות המעכבות הגשת עתירה" בצמצום, לפי שיטתו של היועץ המשפטי, או בהרחבה, לפי שיטתם של באי כוח העוררים, כפי שהוצגה השאלה בראש החלטה זאת, הוכרעה בעבר לפי שיטתו של הראשון. נפסק "כי מילים אלה סבות על הסיבות המעכבות אותו, את היועץ המשפטי, מהביא את העתירה לבית המשפט המחוזי. אין הוא חייב, לדעתי, לתת צידוק לזמן שלוקחת לה המדינה המבקשת להכנה ולמשלוח של החומר הדרוש להגשת העתירה - - -". את האיזון בין הצורך להכין כראוי את בקשת ההסגרה לבין האינטרס של המבוקש שלא יוחזק במעצר לאורך זמן בלתי סביר מצא שם בית המשפט בהגבלה שקבע המחוקק לתקופת המעצר (בש"פ 3775/90 הנ"ל). סבורני כי התמורות שחלו בגישתם של בתי המשפט מחייבות שינוי גם בענין זה. משמעותה של קריאה מצמצמת של הדיבור "נסיבות המעכבות הגשת עתירה" – לפי שיטתו של היועץ המשפטי - היא שמעשיה ומחדליה של המדינה המבקשת, שבעטיים מתעכבת הגשת בקשת ההסגרה, עלומים ונסתרים מעיני בית המשפט. לפיכך, מי שנתבקש מעצרו עלול לשבת במעצר במשך מלוא התקופה של שישים הימים - ואולי אף במשך עשרה ימים נוספים, לפי סעיף 7(ג) סיפא לחוק ההסגרה - בלי שניתן לבית המשפט הסבר כלשהו מדוע מתעכבת, או התעכבה, הגשת בקשת ההסגרה. קריאה מצמצמת כזאת מצירה את הפתח שפותח דיבור זה למי שנתבקש מעצרו לצאת לחירות ואינה מתיישבת עם התמורות בגישתם של בתי המשפט. מאידך גיסא, קריאה מרחיבה של הדיבור, פותחת לפני בית המשפט צֹהר קטן המאפשר לו להשקיף "מאחורי גבו" של היועץ המשפטי ולהביא בחשבון בגדר שיקוליו לענין הארכת תקופת המעצר, גם את העיכוב בהגשת העתירה, ככל שהוא נובע מן העיכוב בבקשת ההסגרה.

אומר לסיכום כי השינוי בנקודת האיזון בין המעצר לבין החירות ממעצר, שעליו עמדתי, משנה גם את דרך קריאתו של הדיבור "נסיבות המעכבות הגשת עתירה". אין להבינו עוד כמתייחס אך ורק לנסיבות המעכבות את היועץ המשפטי אלא כמתייחס גם לנסיבות אחרות. אכן, לפי אמנות ההסגרה שמדינת ישראל צד להן אין המדינה המבקשת חייבת לפרט את מהלכיה לפני רשויות מדינת ישראל ולהסבירם ; אולם, אין הדבר פוטר את היועץ המשפטי מלעשות כמיטב יכולתו כדי לתת לבית המשפט הסבר מינימלי כלשהו לעיכוב מצידה של המדינה המבקשת בהגשת בקשת ההסגרה. לענין זה די שיבקש מידע מאת רשויות המדינה המבקשת, ללא חקירה ודרישה מיוחדת, ודי שיביא אותו לפני בית המשפט; או אפילו רק תאור של הרקע ושל הנסיבות הכלליות שיש בהם כדי להסביר את העיכוב או כדי להעלות השערה סבירה המסבירה אותו, אם לא ניתן לו מידע מספיק.

ה"נסיבות המעכבות" במקרה הנדון

6.כפי שעולה מהחלטותיהן של הערכאות הקודמות, מטיעוניהם של באי כוח בעלי הדין ומן המסמכים שהוגשו, מדובר בפרשה מסועפת וממושכת של סחר והפצה של סם מסוכן מסוג MDMA ובהימלטותם של העוררים מארצות הברית לישראל. מתוך פנייתן הראשונה של הרשויות בארצות הברית מיום 11.9.01 וכן מתוך מכתבי עדכון של משרד התובע של ארצות הברית מיום 16.11.01 ומיום 3.12.01 ניתן ללמוד שהגשת הבקשה מתעכבת בשל הצורך באיסוף ראיות נוספות לגבי הפרשה. די באלה כדי לתת את ההסבר הדרוש ולהראות מה הנסיבות המעכבות את הגשת בקשת ההסגרה ואת העתירה. בכך יצא היועץ המשפטי ידי חובתו.

7.לפיכך אני דוחה את עררם של העוררים.