בג"ץ 1396/02 התנועה למען איכות השלטון בישראל ,ע"ר נ. היועץ המשפטי לממשלה

עתירה לקיום דיון נוסף בפסק-דינו של בית-המשפט העליון, ולפיו נדחתה עתירת העותרת כנגד החלטת היועץ המשפטי לממשלה ופרקליטת המדינה (המשיבים 1 ו-2) שלא להורות על פתיחתה של חקירה פלילית בעניינה של ראש הרשות לניירות ערך (המשיבה 3) (להלן: ראש הרשות ). בהחלטת כבוד הנשיא הועברה העתירה לעיוני.

2.העותרת פנתה ליועץ המשפטי לממשלה ולפרקליטת המדינה בבקשה להורות על פתיחת חקירה פלילית כנגד ראש הרשות בשל חשדות לכאורה לביצוע עבירות על-ידה. החשד שהועלה היה, כי ראש הרשות - עת השתתפה בישיבת "פורום האכיפה" ברשות לניירות ערך שבמסגרתה הוחלט על פתיחת חקירה פלילית כנגד האגודה השיתופית מונדרגון בע"מ (להלן: מונדרגון ) - "ניצלה לרעה את סמכותה לביצוע חקירה על פי חוק ניירות ערך ופעלה בהקשר זה בניגוד עניינים". בעקבות הפנייה, החליטו היועץ המשפטי ופרקליטת המדינה לערוך בדיקה מיקדמית, שמטרתה לבחון אם יש מקום להורות על פתיחת החקירה. הבדיקה כללה, בין היתר, תישאול של כמה מעובדי הרשות לניירות ערך וכן של ראש הרשות. בסיום הבדיקה הוחלט, כי נסיבות המקרה אינן מצדיקות פתיחתה של חקירה פלילית. העותרת עתרה לבית-המשפט הגבוה לצדק כנגד ההחלטה האמורה. בעתירתה לא תקפה העותרת את עצם סמכותם של היועץ המשפטי לממשלה ושל הפרקליטות לבצע בדיקה לקראת גיבוש החלטה אם להורות למשטרה לפתוח בחקירה פלילית. טענתה הייתה, כי הבדיקה שנערכה בפרקליטות במקרה הנדון חרגה מגדר הליכי הבדיקה שבסמכותה לערוך. עתירתה, כאמור, נדחתה.

3.בית-המשפט קבע בפסק-הדין, כי היועץ המשפטי לממשלה מופקד, בין היתר, על אכיפת החוק הפלילי. במסגרת זאת, נתונה לו הסמכות להורות על קיומה של חקירה פלילית, ועריכתה של בדיקה מיקדמית היא אחת מדרכי הפעולה העומדות לרשותו במימוש סמכותו זו. כן נקבע, כי בדיקה כזאת נחוצה מכוח חובתה של הפרקליטות - כרשות מינהלית - להניח תשתית עובדתית ראויה לכל החלטה שהיא מקבלת במסגרת שיקול-הדעת שהוענק לה. בית-המשפט הדגיש, כי מתן הוראה לפתוח בחקירה פלילית - בדומה להחלטה להגיש כתב אישום - הוא עניין שבשיקול-דעת, שההתערבות השיפוטית בו מצומצמת ונעשית במקרים נדירים; וכי המקרה הנדון אינו נופל בגדר מקרים חריגים אלה.

4.לטענת העותרת, קבע פסק-הדין הלכה חדשה, ולפיה ליועץ המשפטי לממשלה ולפרקליטות סמכות בלתי מוגבלת לנקוט בכל אמצעי שיידרש לקראת ההחלטה האם לפתוח בחקירה פלילית. הלכה זו - לשיטת העותרת - "מקנה, יש מאין, לפרקליטות וליועץ המשפטי לממשלה סמכויות בלתי מוגבלות שעד לפסק-הדין, הוענקו בחוק אך ורק למשטרה"; ועל כן, היא מנוגדת להלכות קודמות של בית-המשפט בדבר עקרון חוקיות המינהל ובדבר מסגרת סמכויות העזר הנתונות לרשות המינהלית. עוד נטען, כי ההלכה שנפסקה מכירה באפשרות לערוך לנילון הליך של שימוע בטרם החלה חקירה פלילית בעניינו, וזאת בניגוד להוראת החוק ולהלכות בית-המשפט בדבר ההקפדה על עקרון השוויון בפני החוק. לאור כל זאת, נטען, מצדיקה ההלכה שנפסקה לקיים בעניינה דיון נוסף.

5.בתגובה לעתירה, אשר הוגשה מטעם פרקליטות המדינה, נטען כי בפסק-הדין לא נקבעה כל הלכה חדשה; וכי כל שיש בו, הוא יישום של עקרונות הלכתיים ברורים ומושרשים בדבר טיב הבדיקה שעל רשות מינהלית לבצע לצורך קבלת החלטה. החלתם של עקרונות אלה על המקרה דנן, נטען, מחייבת את המסקנה, כי היועץ המשפטי לממשלה ופרקליטת המדינה רשאים - לצורך הפעלת שיקול-דעתם בשאלה אם להורות על פתיחת חקירה פלילית - לערוך בדיקות מיקדמיות, ככל שהן נדרשות, לדעתם, לגיבוש החלטתם. ובמקרה דנן, היות ופנייתה של העותרת ליועץ המשפטי לממשלה ולפרקליטת המדינה לא גילתה על פניה חשד לכאורה לביצוע עבירות על-ידי ראש הרשות, היה צורך בעריכת בדיקה מוקדמת לבחינת השאלה אם קיימת תשתית ראייתית ראשונית המצדיקה פתיחה בחקירה. עוד נטען, כי בטענותיה של העותרת בדבר ההכרה בקיומו של "הליך שימוע בטרם חקירה פלילית" אין ממש, מאחר ובניגוד לשימוע שנעשה ברגיל, במסגרתו ניתנת לחשוד הזדמנות לעיין בחומר החקירה ולהגיב עליו, הרי שבמקרה דנן כל שנעשה הוא שמיעה ראשונית של ראש הרשות, וזאת, בד בבד עם שמיעתם של באי-כוחה של העותרת. לבסוף, צוין כי תביעה שהגישה הרשות לניירות ערך לבית-המשפט המחוזי כנגד מונדרגון - על-פי סעיף 56ד לחוק ניירות ערך, תשכ"ח-1968 - התקבלה; ועובדה זו מוכיחה כי פעולת ראש הרשות לקידום פתיחתם של הליכים פליליים כנגד מונדרגון הייתה מוצדקת לגופה. לאור כל זאת, סבורה הפרקליטות כי לא נקבעה בפסק-הדין כל הלכה, לא כל שכן הלכה המצדיקה עריכתו של דיון נוסף.

6.דין העתירה להידחות. בצדק טוענת הפרקליטות, כי פסק-הדין אינו מחדש כל הלכה. בית-המשפט אך חזר על ההלכה, המורה כי סמכות היועץ המשפטי לממשלה להורות על חקירה פלילית - ובכלל זה הסמכות לבצע בדיקה מיקדמית - היא סמכות שבשיקול-דעת, אשר בית-המשפט יתערב בה רק במקרים חריגים במיוחד (השוו: בג"ץ 2644/94 שמעון פרצ'יק נ' היועץ המשפטי לממשלה , פ"ד מח(4) 341, 344-343). בהתייחסו לבדיקה, שבידי היועץ המשפטי לממשלה והפרקליטות לערוך לקראת החלטה אם להורות על פתיחת חקירה פלילית, קבע בית-המשפט בפסק-דינו:

על בדיקה כזו להיערך ביסודיות ובאחריות, תוך איסוף כל חומר רלבנטי והתייחסות אליו. בדיקה כזו היא חלק מתהליך קבלת ההחלטה אותה מוסמכת הפרקליטות לקבל... לא ניתן לקבוע קריטריונים לעניין היקף, אופי וטיב הבדיקה ויש להשאיר עניין זה לשיקול דעת הפרקליטות, כשכל מקרה נדון לגופו על-פי נסיבותיו... עיינו בטענות בדבר הבדיקה, טיבה והיקפה, ולא מצאנו כי הפרקליטות חרגה מסמכותה באיסוף החומר הרלוונטי לרבות תישאול עדים כולל הנלונה, או כי נפל פגם בהפעלת שיקול דעתה וממילא לא מצאנו כי החלטתה פסולה וכי דינה להתבטל.

הנה כי כן, בית-המשפט לא קבע כי ליועץ המשפטי לממשלה ולפרקליטות נתונה סמכות בלתי מוגבלת לבצע כל פעולת בדיקה בטרם יחליטו אם להורות על חקירה משטרתית. כל שנקבע הוא, כי הצורך לקיים בדיקה מיקדמית - וכן התוויית טיבה והיקפה של בדיקה זו - נתונים לשיקול-דעתה של הפרקליטות, וכי כל מקרה ייבחן לפי נסיבותיו המיוחדות. בדיקת נסיבותיו של המקרה הנתון העלתה, כי באיסוף החומר הדרוש לשם קבלת ההחלטה בדבר פתיחת החקירה, לא חרגה הפרקליטות מסמכותה. טענות העותרת כנגד החלטת בית-המשפט בנסיבות המקרה הן, למעשה, ערעוריות באופיין, אולם כידוע לא לשם בחינת טענות מסוג זה נועד הדיון הנוסף.

7.העתירה נדחית.