בג"ץ 3993/01 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ. היועץ המשפטי לממשלה, מר א

השופטת ט' שטרסברג-כהן:

1.

העותרת פנתה ליועץ המשפטי לממשלה ולפרקליטת המדינה וביקשה את טיפולם במידע שהגיע למשרדה, ממנו עולה חשד לביצוע לכאורי של עבירות מצד המשיבה 3 (להלן: הנלונה). העותרת הוסיפה וביקשה להיפגש עם פרקליטת המדינה ועם היועץ המשפטי לממשלה, על מנת לפרוס בפניהם טענותיה. בקשתה נענתה והפגישות התקיימו (מאחר ופנייתה של העותרת נעשתה גם ליועץ המשפטי לממשלה וגם לפרקליטת המדינה והטיפול בה נעשה על-ידי שניהם יקראו השניים לשם הנוחות: הפרקליטות). טענתה של העותרת בפנייתה היא, כי לנלונה היה עניין אישי בקבלת החלטה להורות על פתיחת חקירה כנגד חברת מונדרגון, הנובע מהעובדה שאחותה של הנלונה שימשה באותו הזמן עוזרת לעורך נוסף בעתון, בו נתפרסמה כתבת תחקיר בעניינה של חברת מונדרגון, שהגישה תביעת דיבה נגד העיתון וכמה מעובדיו.

הפרקליטות החליטה בעקבות הפניה והפגישות, לקיים בדיקה ראשונית בנושא, על-מנת לבחון אם יש מקום להורות על פתיחה בחקירה בחשד לביצוע עבירה כלשהי. לאחר ביצוע הבדיקה, הוחלט שאין מקום לפתוח בחקירה משטרתית. על החלטה זו סבה העתירה שלפנינו.

העותרת אינה תוקפת את עצם סמכותה של הפרקליטות לבצע בדיקה על מנת להחליט אם להורות למשטרה לפתוח בחקירה אם לאו. טענתה היא, כי במקרה הנדון, נערכה בדיקה פסולה, באשר הפרקליטות נטלה על עצמה סמכויות חקירה משטרתיות, הזמינה עדים לרבות הנלונה, וערכה חקירה מעבר לגבולות הליכי בדיקה שבסמכותה לערוך. לפיכך, נטען, כי ההחלטה שנתקבלה בעקבות הבדיקה הפסולה, לוקה באי סבירות קיצונית ויש לבטלה. דין הטענה להידחות.

2.

הלכה היא, כי חובה על כל רשות מינהלית להניח תשתית עובדתית ראויה לכל החלטה שהיא מקבלת במסגרת שיקול הדעת שהוענק לה (בג"ץ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ ואח' נ' שרת התקשורת ואח' , פ"ד מח(5) 412, 426-423 והאסמכתאות המופיעות שם). תהליך קבלת ההחלטה על ידי מי שהוקנתה לו סמכות לקבלה על-פי חוק, מורכב משלבים חיוניים, שהם "איסוף וסיכום הנתונים (לרבות חוות הדעת המקצועיות הנוגדות, אם ישנן כאלה), בדיקת המשמעויות של הנתונים (דבר הכולל, במקרה של תיזות חלופות, גם את בדיקת מעלותיהן ומגרעותיהן של התיזות הנוגדות) ולבסוף, סיכום ההחלטה המנומקת" (בג"ץ 297/82 ברגר ואח' נ' שר הפנים , פ"ד לז(3) 29, 49). אשר לטיב הבדיקה אותה על רשות מנהלית לבצע לצורך קבלת החלטה, שומעים אנו מפי בית משפט זה, כי "לא ניתן לקבוע לעניין זה דפוסים אחידים, שעניינם מידת העיון והדיון או כמות החומר - בין חומר ראיות ובין חומר עיוני - הדרוש לצורך מתן החלטה, כי לכל מקרה - נסיבותיו, ולכל סוג מקרים -דרישותיו" (בג"ץ 297/82

לעיל , בע' 48; וראו גם: י' זמיר הסמכות המנהלית (כרך ב', תשנ"ו) 739-737). כך, בוטלה החלטת שר ונקבע על ידי בית המשפט כי לא ניתן לשוב ולהחליט בעניין אלא על יסוד בדיקה עניינית שיטתית והוגנת (בג"ץ 852/86 אלוני נ' שר המשפטים , פ"ד מא(2) 1). כך גם לגבי החלטת היועץ המשפטי לממשלה שלא להעמיד לדין פלילי את מפכ"ל המשטרה, שהעניין הוחזר אליו על מנת שישלים את התשתית העובדתית במידה הנדרשת לצורך קבלת החלטה (בג"ץ 7074/93 סויסא נ' היועץ המשפטי לממשלה , פ"ד מח(2) 749). דברים אלה נכונים ביתר שאת לגבי תחומי פעולתו של היועץ המשפטי ושל פרקליטת המדינה.

3.

בין שאר תחומי פעולתו של היועץ המשפטי לממשלה, מופקד הוא על אכיפת החוק הפלילי ומוסמך להורות למשטרה על פתיחת חקירה פלילית (ראו: דו"ח הועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו, בראשות נשיא בית המשפט העליון לשעבר, השופט שמגר, ירושלים, 1998). משבאה פנייה ליועץ המשפטי לממשלה או לפרקליטת המדינה, בה מועלים נגד מאן דהוא חשדות בדבר ביצוע עבירה פלילית, עומדות בפניהם מספר דרכי פעולה, שאחת מהן הנוגעת לענייננו, היא עריכת בדיקה, על מנת להחליט אם להורות על פתיחת חקירה משטרתית אם לאו. מתן הוראה כזו, בדומה למתן הוראה על הגשת כתב אישום, הוא עניין שבשיקול דעת

(בג"ץ 2644/94 פרצ'יק ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה , פ"ד מח(4) 341, 343). שיקול הדעת הוא רחב ביותר וההתערבות השיפוטית בו היא מצומצמת ונעשית במקרים נדירים. וכך נאמר בבג"ץ 6271/96 ידידיה בארי נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח' , פ"ד נ(4) 425, 429:

"...היועץ המשפטי לממשלה

שקל את השיקולים הצריכים לענין, ונתן להם את המשקל אשר, לדעתו, ראוי היה לתת להם. שיקול הדעת הוא שלו, ובית משפט זה לא יתערב בשיקול דעתו אם החלטתו היא במיתחם הסבירות, דהיינו שמסקנתו היא מסקנה שיועץ משפטי סביר יכול היה להגיע אליה. אך טבעי הוא, שכאשר יש לאזן בין שיקולים אחדים, ולעיתים סותרים, תתכננה מסקנות שונות בדבר האיזון הראוי בין אותם שיקולים ובדבר המסקנה המתבקשת מאיזון כזה. הדעות יכולות להיות חלוקות. אך ההכרעה היא של היועץ המשפטי לממשלה. עליו הוטלה המשימה לקבוע את מדיניות התביעה הכללית בהגשת כתבי אישום. עליו לתת לבוש ותוכן לאותו "עניין לציבור", אשר בהעדרו רשאי הוא להימנע מהעמדה לדין. כל עוד החלטתו אינה חורגת ממיתחם הסבירות, אין להתערב בה אפילו אם יש החולקים על דעתו, ואפילו החלטה שונה או הפוכה היתה גם היא במתחם הסבירות."

וכן בבג"ץ 6009/94 שפרן נ' התובע הצבאי הראשי , פ"ד מח(5) 573, 582, המצוטט בבג"ץ 6271/96 לעיל :

"כפי שנאמר לא אחת, בית המשפט אינו ממיר את שיקול דעת היועץ המשפטי לממשלה בשיקול דעתו שלו. אין בית המשפט פועל כ'יועץ משפטי על'. לפיכך, לא יתערב בית המשפט בהחלטתו של היועץ המשפטי לממשלה רק מכיוון שהוא היה מחליט אחרת. אך בית המשפט יתערב בהחלטתו של היועץ המשפטי אם זו לוקה בחוסר סבירות קיצוני או בעיוות מהותי".

4.

כאשר הפרקליטות מפעילה את שיקול דעתה לעניין עריכת בדיקה על מנת להחליט אם להורות על פתיחת חקירה משטרתית אם לאו, עשויה החלטתה להיות בעלת השלכות גורליות על הנילון ובעלת משמעות מיוחדת לציבור בכללותו. לפיכך, על בדיקה כזו להיערך ביסודיות ובאחריות, תוך איסוף כל חומר רלבנטי והתייחסות אליו. בדיקה כזו היא חלק מתהליך קבלת ההחלטה אותה מוסמכת הפרקליטות לקבל. לפיכך, אין ממש בטענה בדבר פלישת הפרקליטות לתחום לא לה וגלישתה מעבר לסמכויותיה בעריכת הבדיקה כפי שנערכה. הפרקליטות מעורבת בחקירות משטרתיות פליליות ולעיתים היא מלווה אותן והאחריות להחליט אם קיים חשד לביצוע עבירה ועל מי נופל חשד זה ולהורות על פתיחת חקירה בהתאם, רובצת עליה. כאמור, לא ניתן לקבוע קריטריונים לעניין היקף, אופי וטיב הבדיקה ויש להשאיר עניין זה לשיקול דעת הפרקליטות, כשכל מקרה נדון לגופו על-פי נסיבותיו.

5.

בענייננו, הבדיקה שנערכה על-ידי הפרקליטות נערכה על-פי פנייתה של העותרת, שלא מצאה להפנות את תלונתה ישירות למשטרה בדרך הקבועה בסעיף 58 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב1982-. מאחר והעותרת אינה מלינה על עצם הבדיקה ומשום שאין דפוסים לעניין מידת העיון והדיון או כמות החומר הראייתי והעיוני הדרוש לצורך קבלת החלטה, הרי מה לה לעותרת כי תלין? לא זו אף זו. העותרת - יוזמת הבדיקה - ישבה על הגדר וחיכתה להחלטה, ומשנוכחה לדעת שלא ניתנה הוראה לפתוח בחקירה משטרתית, מצאה לנכון לפנות בעתירה זו. עיינו בטענות בדבר הבדיקה, טיבה והיקפה ולא מצאנו כי הפרקליטות חרגה מסמכותה באיסוף החומר הרלוונטי לרבות תישאול עדים כולל הנלונה, או כי נפל פגם בהפעלת שיקול דעתה וממילא לא מצאנו כי החלטתה פסולה וכי דינה להתבטל.

6.

טוענת העותרת, כי בדיקה כאמור אינה נערכת בכל מקרה של פניה לפרקליטות אלא במקרים "מיוחסים" ועל כן נוצרת אפליה לטובת אלה הזוכים לה. אין בידינו לקבל טענה זו. היועץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה הם גופים מקצועיים המופקדים על שמירת שלטון החוק. הם גופים עצמאיים ועליהם לפעול ללא פניות, ללא משוא פנים וללא איפה ואיפה ועל פי הכלל של שוויון הכל בפני החוק. ההחלטה כיצד לנהוג בתלונה המוגשת לפרקליטות בחשד לביצוע עבירה פלילית - כמו החלטות רבות אחרות - צריכה להתקבל, לא על-פי מיהות הנילון אלא על-פי מהות העניין ונסיבותיו. ככל שהחשד מתייחס לעבירות חמורות ומורכבות יותר, ככל שמידת אי הודאות ביחס לשאלה אם יש בסיס עובדתי או משפטי לחשדות לביצוע עבירה שהועלו בתלונה, גדולה יותר, ככל שקיים חשש שהתלונה עלולה להתברר כ"תלונת סרק" בין משום מעמדו של הנילון ובין משום סיבה אחרת, כך מתבקשת בדיקה מקפת ומעמיקה יותר בטרם קבלת החלטה. העותרת לא הניחה תשתית ממנה ניתן להסיק כי הפרקליטות לא פעלה במקרה שלפנינו על-פי העקרונות האמורים.

יפים לענייננו דבריו של השופט ת' אור בבג"ץ 6271/96 לעיל , בע' 430:

"...עדים אנו לאחרונה לגל גואה של עתירות המופנות לבית משפט זה על מנת שיתערב בשיקול דעתו ובהחלטותיו של היועץ המשפטי לממשלה בשאלה אם יש מקום לפתוח בחקירה נגד פלוני או באם להעמידו לדין. חלקן עתירות של מי אשר סבור שהוגש או עומד להיות מוגש נגדו כתב אישום שלא כדין, וחלקן מכוונות נגד החלטה שלא להעמיד לדין את זולתו. ... האחרון [היועץ המשפטי לממשלה – ט.ש.כ.] נדרש לא אחת, ולעיתים הייתי אומר שהוא מוטרד בכך, לנמק את עמדתו, מבלי שהיתה מלכתחילה כל הצדקה להטיל דופי או ספק בשיקוליו ובהחלטותיו. יש, על כן, לחזור ולהדגיש, שהיועץ המשפטי לממשלה הוא הממונה על שיקולי ומדיניות התביעה הכללית, ולא ראוי שבכל מקרה שהחלטתו אינה נראית למאן דהוא יועמד בספק שיקול דעתו."

7.

אשר על כן, דין העתירה להידחות.

ש ו פ ט ת

השופט י' אנגלרד :

אני מסכים.

ש ו פ ט

השופט א' א' לוי :

אני מסכים.

ש ו פ ט

הוחלט כאמור בפסק-דינה של כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן.