בג"ץ 2031/12 ד"ר סלים חאג' יחיא ואח' נ. שר הפנים

השופט צ' זילברטל :

עניינה של העתירה בבקשת העותרים להורות לשר הפנים לאשר עסקאות מכר מקרקעין ביניהם לבין המשיבה 2 (להלן: עיריית טייבה או העירייה ); זאת בהתאם לסמכותו לפי סעיף 188 לפקודת העיריות (להלן:

הפקודה ).

1.

לטענת העותרים, בשנות ה-90, בניסיון לשים קץ לסכסוכי משפחות בעיר טייבה, הוחלט להרחיק אחת מן המשפחות (להלן: משפחת אלחרירי ) ממתחם מגוריה בעיר ולשלם לה פיצוי כספי עבור הפקעת אדמותיה. נטען, כי בשנת 1996 פרסמה עיריית טייבה מכרזים למכירת קרקעות, שהתמורה שהיתה אמורה להתקבל עבורם תשמש לתשלום הפיצויים למשפחת אלחרירי. העותרים היו בין הזוכים במכרזים, ולטענתם אף העבירו לעירייה את התמורה הנדרשת עבור המקרקעין. דע עקא, שלאחר כריתת החוזים למכירת הקרקעות בין העותרים לבין עירייה התברר, כי חלק מן המגרשים שנמכרו לעותרים נמצאים בבעלות פרטית או בבעלות רשות הפיתוח. חלק אחר של המגרשים, אף שבבעלות העירייה, היה מיועד לצרכי ציבור ולא עלה בידי העירייה לשנות את ייעודם, שינוי יעוד שנדרש כדי לשכלל את העיסקאות. משכך לא מילאה העירייה אחר התחייבויותיה החוזיות ולא העבירה את המקרקעין לבעלות העותרים. לטענת העותרים, חרף הבטחות חוזרות ונשנות מצד המשיבים, טרם נמצא פתרון לקיום החוזים עימם. העותרים מדגישים, כי המהלך להרחקת משפחת אלחרירי, שכלל את הפקעת אדמותיה והמכרז למכירת המקרקעין, נעשה בתיאום עם משרד הפנים והמשרד לבטחון הפנים. יצוין, כי בשנת 2007 הוצא צו הקפאת הליכים נגד עיריית טייבה, ובמסגרת בירור תביעת חוב שהגישו העותרים 2-1 לנאמן נמסרה תגובת משרד הפנים, לפיה לא ניתן אישור המשרד לעסקת המקרקעין.

2.

לטענת העותרים, אין לקבל את ניסיון המשיבים להתנער מן החוזים שנחתמו עמם, שכן אין הצדקה משפטית או תכנונית לסירוב משרד הפנים לאשר את העסקה למכירת המקרקעין; ולראייה, חוזים שנחתמו עם זוכים אחרים במכרז - אושרו. נטען גם, כי תכלית סעיף 188 לפקודה היא להבטיח שהעירייה התקשרה בעסקה כדאית ושאינה פוגעת באינטרס הציבורי, ואכן החוזים שנכרתו עם העותרים מגלמים "עסקת חליפין כשרה, שאף נועדה לתכלית ראויה", ועל כן אין מקום לסירוב משרד הפנים לאשרה. העותרים מלינים גם על כך שעמדת משרד הפנים, לפיה החוזים הנ"ל לא אושרו על-ידו נמסרה באופן לקוני וללא נימוקים.

תגובות המשיבים

3.

לטענת העירייה, לא ניתן לאכוף את החוזים שבמוקד העתירה ועל כן דינה להידחות. הוסבר, כי המגרשים שרכשו העותרים 3-1, 6, 10-9, 15-14, 19-17 ו-22-21 נמצאים בבעלות פרטית. מגרשים אחרים שרכשו שאר העותרים נמצאים בבעלות רשות הפיתוח, ומשא ומתן שהתנהל עם מנהל מקרקעי ישראל להעברת אותם מגרשים על-שם הרוכשים לא צלח נוכח התנגדות המינהל לשנות את ייעוד המגרשים למגורים ולהעברתם לצד ג'. צוין גם, כי בשנת 2001 הוצע לעותרים 1 ו-2 מגרש חלופי, אך המהלך לא צלח בשל התנגדות גורמי התכנון לשינוי ייעודו של המגרש החלופי. נטען, כי בנסיבות אלה לא ניתן לאכוף את ההתחייבויות החוזיות ועל העותרים לפנות לקבלת סעד חלופי כספי, וכי הנאמן בהקפאת ההליכים של העירייה כבר הכיר בתביעות החוב שהגישו העותרים. לבסוף נטען, כי אין בסיס לאמור בעתירה בכל הנוגע למעורבות משרד הפנים בעסקאות למכירת המקרקעין או לאישורן.

4.

לטענת משרד הפנים דין העתירה להידחות על הסף ולגופה. נטען, כי דין העתירה להידחות בשל היעדר עילה: העותרים לא צרפו לעתירה את החוזים בעניינם של העותרים 21-3 אף שהסעד המבוקש נוגע גם לחוזים אלה. עוד נטען בהקשר זה, כי לשם אישור עסקאות מקרקעין לפי סעיף 188 לפקודה נדרשת העירייה להגיש בקשה לאישור ההתקשרות בצירוף אישור מועצת העירייה לעסקאות, החוזים הרלבנטיים, דוח שמאי, מסמכים המלמדים על זכות העירייה במגרשים ועוד, ואילו בעניינו לא אותרה כל בקשה כאמור, וגם מן העתירה עצמה לא עולה, כי אכן הוגשה. עוד נטען, כי דין העתירה להידחות על הסף נוכח השיהוי הכבד בהגשתה, שכן עיקר העתירה עוסק בחוזים שנחתמו בשנת 1996 וניסיון הפשרה עם העותרים 1 ו-2 משנת 2001. נטען גם, כי לרשות העותרים עומד סעד חלופי בדרך שלך פנייה להליך אזרחי נגד העירייה, אשר הכירה זה מכבר בתביעת החוב של העותרים. לבסוף נטען, כי לעתירה לא צורפו כמשיבים הבעלים החוקיים של המגרשים שנמכרו לעותרים והמצויים בבעלות פרטית.

דיון והכרעה

5.

לאחר העיון בעתירה ובתגובות לה – נמצא, כי דינה להידחות בהיעדר עילה להתערבותו של בית משפט זה. כאמור, הסעדים המבוקשים בעתירה הם שנורה למשרד הפנים לאשר את עסקאות המקרקעין בין העירייה לבין העותרים, וכי נחייב את המשיבים לקיים את התחייבויותיהם בחוזים עם העותרים. לעניין אחרון זה נדגיש, כי אין לקבל את ניסיונם של העותרים לכרוך את משרד הפנים כצד מעורב בחוזים האמורים. טענות העותרים, לפיהן אין לקבל את "התנערות" משרד הפנים מהחוזים עמם, שכן המשרד היה מעורב ותמך בכל המהלכים להוצאת משפחת אלחרירי מן העיר, נטענו באופן כללי ביותר ולא נתמכו בכל אסמכתא. ברי, כי אין להסיק מכך שחוזים אחרים שנכרתו במסגרת אותו מהלך אכן קוימו (לאחר שעלה בידי העירייה לקבל את אישור שר הפנים ולאחר ששונה ייעוד המקרקעין), כי משרד הפנים אכן היה מעורב בכל הליכי המכרז וכריתת החוזים. העותרים אמנם לא מוסרים פרטים נוספים לגבי אותן עסקאות מקרקעין שאושרו, אבל ייתכן בהחלט, שבניגוד למקרקעין שנמכרו לעותרים, מדובר במקרקעין בהם היתה רשאית העירייה לבצע עסקאות, ולכן ניתן היה לקיים את החוזים.

6.

מעבר לכך, כפי שעולה מעותקי החוזים שצורפו לעתירה ומן העתירה עצמה, ההתחייבויות באותם חוזים הן בין העותרים לבין העירייה, כאשר בחוזים נכתב מפורשות כי תנאי להשתכללותם הוא אישור שר הפנים. תנאי זה נובע, בין היתר, מהוראותיו של סעיף 188 לפקודה המחייב את אישור שר הפנים (או מי שהסמיך לכך) לעסקות מכר מקרקעין שמבצעת העירייה:

"188(א)

עירייה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין להחליפם או למשכנם אלא על פי החלטת המועצה ברוב חבריה ובאישור השר או מי שהוא הסמיך לכך".

כעולה מהוראת הסעיף ומן הפסיקה, שר הפנים נדרש להפעיל ביקורת על עצם החלטת עירייה להתקשר בעסקאות מקרקעין מסוימות, וכן על הליכי אישור עסקה כפי שהתבצעו בתוך מוסדותיה הפנימיים של העירייה:

" סעיף 188 ל פקודת העיריות

הינו מנגנון פיקוח אשר נועד להבטיח כי העירייה תנהג במקרקעין שברשותה תוך שמירה על האינטרס הציבורי ותחלק את משאביה על פי כללי מנהל תקין. במסגרת זו, על מועצת העירייה לשקול שיקולים שונים כגון טובת התושבים, צורכי העיר, השפעת העברת המקרקעין על אורחות החיים וכדומה" (בג"ץ 7536 /07 רייינר נ' עיריית רעננה , פסקה 16 (לא פורסם, 27.10.2011) - השופטת (כתארה אז) נאור ).

בענייננו מבקשים העותרים, כי נורה לשר הפנים להפעיל את סמכותו לפי סעיף 188 לפקודה בלי שיש בידיו את הכלים לבחון את טיב העסקה, שהרי כלל לא הוגשה בקשה לאישורה. משרד הפנים צרף לתגובתו את חוזר המנהל הכללי מס' 5/98 ממנו עולה, כי לצורך בחינת בקשה לאישור עסקה, על היועץ המשפטי לעירייה לצרף לבקשה מסמכים שונים על העסקה וכן לפרט פרטים שונים בעניינה, כגון: תיאורה של העסקה, בעיות משפטיות הנובעות ממנה, מסמכי בעלות וכדומה. כעולה מתגובת משרד הפנים, לא אותרה כל בקשה לאישור העסקה ובעתירה אף לא נטען שבקשה כאמור אכן הוגשה. לא ניתן להעלות על הדעת, כי שר הפנים יורה על אישור העסקה, כפי שמבקשים העותרים, בלי שזו נבחנה היטב בהתאם למתווה הקבוע בפקודה ובחוזר המנכ"ל, שכן כלל לא הוגשה בקשה לאשרה.

7.

סיכומם של דברים לעניין זה, חרף טענות העותרים (הכלליות והסתמיות) בנוגע להתנהלותו של משרד הפנים, העתירה על פניה אינה מגלה עילה להתערבותנו. בבג"ץ 6104/94 עמותת אמיתי אזרחים למען מינהל תקין וטוהר מידות נ' מיכאל בן יאיר (לא פורסם, 6.11.1994) הסביר השופט י' זמיר , כי כדי שעתירה תגלה עילה להתערבותו של בית משפט זה נדרש, בין היתר, "שהעתירה תצביע על כך שהרשות המינהלית, נגדה מופנית העתירה, נהגה לכאורה שלא כחוק". בענייננו, לא הוגשה בקשה לאישור העסקאות, כך ששר הפנים טרם נתבקש להפעיל את סמכותו לפי סעיף 188 לפקודה, ועל כן לא ניתן לומר שבהתנהלות שר הפנים נפל פגם כלשהו; זאת מעבר לשאלה החשובה - אם ניתן בכלל לאשר את עסקאות מכירת המקרקעין לרקע העובדה שאותם מקרקעין כלל לא נמצאים בבעלות העירייה או שלא ניתן לייעד אותם למגורים. אוסיף גם, כי יש להניח שהגשת בקשה כנדרש היתה מגלה את הבעייתיות והקשיים הכרוכים באישור עסקאות המקרקעין שבמוקד העתירה.

8.

כאמור, סעד נוסף המבוקש בעתירה הוא שנורה למשיבים לקיים את החוזים שנכרתו עמם. כעולה מן האמור לעיל, ההתחייבות על-פי החוזים היא של העירייה בלבד, אשר ככל הנראה, התחייבה בפני העותרים למסור לידיהם מקרקעין שחלקם אינם בבעלותה ולגבי המקרקעין שכן בבעלותה לא עלה בידיה להביא לשינוי ייעודם כך שיתאפשר להעבירם לבעלות העותרים. אכן יש לתמוה ולהצטער על התנהלות העירייה אשר התקשרה בחוזים, שככל הנראה, לא היתה לה אפשרות לקיימם. אך ההתמודדות עם התנהלותה הבעייתית, בלשון המעטה, של העירייה אינה יכולה להיעשות במסגרת עתירה לבית משפט זה. כך למשל, אין לצפות, כי פנייה לבית משפט זה תהווה תחליף או "דרך קיצור" להליכי השגה על מוסדות התכנון שדחו בקשות לשינויי יעוד מקרקעין. שנית, כאמור, חלק מן הקרקעות כלל לא היו בבעלות העירייה בעת שהתחייבה למכרן. כפי שציין משרד הפנים בתגובתו, בעלי אותם מקרקעין - אף שהיו עשויים להיפגע מקבלת העתירה - כלל לא צורפו אליה כמשיבים וניתן היה לדחות את העתירה על הסף אף מטעם זה (ראו, למשל, בג"ץ 3990/11 מעדי נ' ראש הממשלה (לא פורסם, 27.9.2011); בג"ץ 5662/99 עמותת נפגעי הבורסה נ' יו"ר ועדת הבוררים (לא פורסם, 7.11.1999)). אך מעבר לכך, ודאי שאין מקום לפנות לבית משפט זה בבקשה להורות למשיבים לאכוף חיובים חוזיים למכירת מקרקעין מקום בו אין חולק, כי אינם נמצאים בבעלות העירייה ומשכך כלל לא היתה לה סמכות למכרם, או שלא ניתן לייעדם למגורים ולכן, לכאורה, לא התקיימו התנאים להעברת הזכויות בהם. אכן, כפי שציינו המשיבים, לרשות העותרים עומדים מסלולים משפטיים אחרים להתמודד עם הנזק שנגרם להם בעקבות התנהלותה של העירייה. בכל מקרה, במצב הדברים הנוכחי, בו נראה כי על פני הדברים יש קושי ממשי באישור העסקאות וממילא לא הוגשה בקשה לאישורן - אין מקום להתערבותו של בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק.

9.

סוף דבר, משהעתירה אינה מגלה עילה להתערבותו של בית משפט זה דינה להידחות. נוכח המצוקה שאליה נקלעו העותרים, לכאורה בשל התנהלות העירייה, לא נעשה צו להוצאות.